政策工具视角下我国职业教育“双师型”教师队伍建设政策的量化分析

□邓亮 李媛

“双师型”教师是推动我国职业教育发展的关键因素。早在1995年《关于建设示范性职业大学工作的通知》中就提出“专业课教师和实习指导教师具有一定的专业实践能力，其中1/3 以上的达到‘双师型’教师”的建设目标。此后，加强职业教育“双师型”教师队伍建设的政策相继出台，尤其是2019年《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》为“双师型”教师队伍建设指明了新的方向。然而，政策的制定并不代表政策目标的实现，要确保政策执行结果符合预期目标，政策执行所依赖的工具发挥着重要作用[1]。实现“双师型”教师队伍建设政策从文本目标到实际效果的转化，所使用的政策工具及政策工具间形成的组合效应至关重要。目前已有研究尚未将政策工具运用于“双师型”教师队伍建设研究中。有鉴于此，本研究基于政策工具视角，通过构建政策工具、建设要素和政策时间的三维分析框架，对我国职业教育“双师型”教师队伍建设政策所使用的工具类型、结构及其存在问题进行量化分析，为优化我国职业教育“双师型”教师队伍建设政策提供参考。

一、样本选择与研究方法

（一）样本选择

本研究在国务院、教育部、北大法宝等权威网站，收集国家层面所颁布的与职业教育“双师型”教师队伍建设密切相关的政策文本。文本类型涵盖党和政府颁发的“规划”“决定”以及“通知”等形式，但不包括政策解读和工作报告等。在此基础上，共收集到48 份国家层面颁布的政策文件，以此作为本研究的样本（见表1）。

表1 我国职业教育“双师型”教师队伍建设政策文本（部分）

（二）研究方法

本文在政策文本内容分析的基础上，通过对职业教育“双师型”教师队伍建设政策文本进行编码，构建“政策工具—建设要素—政策时间”三维分析框架进行量化分析，以揭示职业教育“双师型”教师队伍建设政策工具使用类型、特点及其存在的问题。

二、职业教育“双师型”教师队伍建设政策分析框架构建

（一）X 维度：基本政策工具维度

政策工具作为政府实现既定政策目标所采取的手段和方式[2]，具有多种不同的分类方式。目前国内学者在研究教育政策工具时，较多采用麦克唐奈和艾尔莫尔[3]的分类方式，将政策工具划分为命令工具、激励工具、能力建设工具、劝告工具和系统变革工具五种。首先，由于该政策工具分类基于政策本体性特征，在处理一个问题的现有选择范围、选择方案和潜在的理论前提、目标和方案时，与相关的具体执行问题相契合[4]；其次，因为在职业教育“双师型”教师队伍建设中，职业教育“双师型”教师队伍建设政策既是政府主导下的国家建设职业教育的战略安排，也是职业院校基于自身特征对政策的积极回应。因此，本研究在借鉴麦克唐奈和艾尔莫尔的分类基础上，结合职业教育“双师型”教师队伍建设政策的特点，将政策工具分为权威、激励、劝告、能力建设以及系统变革等五种工具。其中，权威工具包括“要求”“禁止”“命令”“监管”；激励工具包括“财政激励”“声誉激励”“授权激励”；劝告工具包括“鼓励引导”和“示范宣传”；能力建设工具包括“基础设施”“技术培训”“资金投入”“信息提供”；系统变革工具包括“体制改革”“权力调整”“职能转变”“组织变革”。

（二）Y 维度：职业教育“双师型”教师队伍建设要素维度

参照世界银行公布的教师政策评估框架：岗前培训、任职资格标准、聘任制度、岗位管理、专业发展、待遇保障制度、退休制度、考核评估制度、教师权利以及学校领导等十个要素[5]，基于职业教育“双师型”教师队伍特点和已有研究成果，本研究将“双师型”教师队伍建设要素分为准入标准、师资培养、教育培训、教师管理、岗位管理、师德建设、待遇保障、实践操作、考核评价、学校领导。其中，准入标准是指“双师型”教师任职的条件、要求、教师队伍的壮大与退出机制等；师资培养是指对“双师型”教师培养机构、课程内容、培养模式、培养层次、培养规模等方面的要求；教育培训是指对“双师型”教师培训对象、培训内容、培训经费、培训模式等方面的规定；教师管理是指对“双师型”教师进行责权利方面的管理，包括教师责任、权利、义务等的规定；岗位管理是指对“双师型”教师编制、资源配置、补充机制等进行的管理规定；师德建设是指对“双师型”教师的职业道德要求和规范；待遇保障是指对“双师型”教师工资性报酬、福利待遇、荣誉表彰、社会保障等方面的规定；实践操作是指对“双师型”教师进行实践教学和实际操作所进行的有关规定；考核评价是指对“双师型”教师专业成长以及教学管理等方面进行的质量评价；学校领导是指上级领导、党委等为推动“双师型”教师队伍建设而采用的行动方式。

（三）Z 维度：政策时间维度

基于我国职业教育“双师型”教师队伍建设政策的变迁历程，引入时间分析维度，揭示“双师型”教师队伍建设政策工具的演变规律。本研究借鉴李树峰[6]对“双师型”教师队伍建设政策变迁阶段的划分方式，将其政策时间维度划分为三个阶段：第一阶段（1995—1999年） 是作为两类结构互相叠加的起始阶段；第二阶段（2000—2010年）是作为两种证书共同持有的发展阶段；第三阶段（2011—至今） 是作为两层素质同时具备的成熟阶段。

（四）三维分析框架

基于以上分析，本研究构建了我国职业教育“双师型”教师队伍建设政策的三维分析框架（见图1）。

图1 “双师型”教师队伍建设政策三维分析框架

三、政策文本编码与分析

（一）政策文本编码

基于三维分析框架，对48 份职业教育“双师型”教师队伍建设政策，依照“文本序号—章—节—条目”的规则，以具体条款中所表达的一句话（以句号或分号为标准）作为编码依据与划分标准进行编码和归类统计。具体操作步骤如下：首先，在充分理解研究设计和编码要求后，由三位研究人员独立对分析单元进行类目编入，得到初步编码表；然后，对比初步编码表，检查编码不一致的分析单元进行二次归类；最后，通过对三位研究人员的编码结果进行Kendall’s W 检验，发现P＜0.001，表明编码结果具有较高的可信度。通过以上编码程序形成了表2所示的内容编码表（因篇幅限制，只展示部分内容）。

表2 政策文本内容分析单元编码表

（二）X 维度分析

依据政策工具维度，将48 份政策文本内容进行编码统计，形成X 维度的统计分析结果。总体来看，“双师型”教师队伍建设政策涵盖了权威、激励等五种工具类型，但各种政策工具的使用程度存在较大差异。考察五种政策工具的占比情况发现，权威型工具共计371 次，占比高达40.95%，使用频率最高。其次是能力建设工具，使用频次为174，占比19.20%；第三是系统变革工具，使用频次为154，占比为17.00%；劝告工具使用频次为133，占比14.68%；激励工具使用频次最低，仅为74 次，占比8.17%。由此可见，五种政策工具分布范围较广，使用频率各不相同，表明政府部门较为频繁地使用权威工具，运用要求、命令等强制性措施来加强职业教育“双师型”教师队伍建设，而激励工具在价值引导上发挥的作用较少，政策工具内部出现结构性失衡，不利于政策工具系统效用的发挥。

针对各次级工具的进一步分析发现，在权威政策工具的各次级工具中，要求共计112 条，占比12.36%；命令共计89 条，占比9.82%；其占比均超过激励工具。激励工具的各二级指标占比均较低，占比最高的授权激励为3.42%，最低的声誉激励仅为2.21%。由此可见，“双师型”教师队伍政策在挖掘激励工具的引领作用方面仍有较大的空间和潜力。劝告工具各次级工具应用较为均衡，鼓励引导共计67 条，示范宣传共计66 条，比重都约为7.28%，这表明政府较为合理地利用各类新闻媒体来鼓励和宣传“双师型”教师队伍建设的新措施和方法，在全社会营造支持和推进职业教育“双师型”教师队伍建设政策方面做出了努力。在能力建设的各次级政策工具中，技术培训和信息提供分别涉及59 条和52 条，相较而言，基础设施和资金投入较少，只有29 条和34 条，出现了政策工具内部不平衡的情况，未来政府部门应该给予职业教育“双师型”教师队伍建设更多的资金支持。在系统变革工具中，政府已经做出了很多的尝试和努力，尤其是在职能转变方面，但在体制改革方面仍需要加。

（三）Y 维度分析

针对职业教育“双师型”教师队伍建设要素的分析结果，发现“双师型”政策工具覆盖了准入标准、师资培养、教育培训等十个方面的内容，在要素分布范围上较为合理，但在具体要素占比上存在较大差异。其中，“双师型”教师队伍建设政策工具作用频次最多的是“实践操作”，占比12.80%，这与我国加强“双师型”教师队伍建设的目标相一致，通过实践操作提高教师的实践能力；“岗位管理”“转入标准”和“师德建设”也是政策工具分布较多的建设要素，目的是通过准入门槛、动态管理实现立德树人根本目标，增强“双师型”教师队伍建设水平，作用于这三个要素的政策工具分别占11.70%、11.48%和11.48%；相比之下，对职业教育“双师型”教师队伍建设具有基础影响作用的“待遇保障”和“教师管理”这两个建设要素的关注相对较少，仅占3.64%和7.73%。

（三）Z 维度分析

政策时间维度分析是依照政策出台时间进行的政策工具应用状况展开分析，每个阶段政策工具使用情况如下。

第一阶段（1995—2000年），有4 份政策文本。政策工具的使用程度总体较低，共涉及161 项条款，占政策工具运用总频次的17.78%。其中，权威工具共计129 条，同期占比高达79.98%；能力建设工具共有14 条，占比8.59%，且均为技术培训和信息提供；激励型和劝告型政策工具在此阶段未得到很好应用。

第二阶段（2001—2010年），有21 份政策文本。政策工具在此阶段的应用得到了提高，共涉及365项条款，占总条款的40.29%。其中，权威工具依然是主导作用，共计121 条。激励工具应用程度有所增加，使用频次共计86 条，且尤其重视授权激励工具的应用，共计32 条。同时，劝告工具和能力建设工具的作用也得到加强，共涉及72 项条款。相比第一阶段，能力建设工具得到较为全面的应用，尤其是技术培训和信息提供的应用指标相对较高，但系统变革工具在该阶段仍未得到有效的应用。

第三阶段（2011年至今），有23 份政策文本。本阶段进入加快推进现代职业教育体系建设阶段，开始全面推进《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的“以‘双师型’教师为重点，加强职业院校教师队伍建设”的目标。此阶段共涉及380 项条款，占比41.94%。在此阶段，权威性工具的使用稍有减弱，共计142 项条款，占比37.37%；激励工具和劝告工具在此阶段依然发挥着较好的作用，分别占13.06%和11.31%。该阶段最为明显的变化是政府开始通过体制改革、权力调整和职能转变等系统变革工具来推动“双师型”教师队伍建设，占比达到25.78%。

（四）X-Y 二维交叉分析

为深入探究“双师型”教师队伍建设政策工具应用的具体领域差异，本文基于三维分析框架对政策文本分析单元的匹配情况进行编码统计，形成了X-Y 维度的交叉分析统计表。整体来看，政策文本内容基本涵盖了“双师型”教师队伍建设工作的所有要素内容，但五种政策工具在不同要素中的应用频次存在显著差异，详见表3。

结合X-Y 交叉分析结果，针对各建设要素的进一步分析发现，在准入标准中，五类政策工具的使用次数共计104 次，其中权威工具使用次数高达54 次，占比超过半数，说明国家还是依赖强制性手段来规范“双师型”教师准入标准；在师资培养中，五类政策工具使用频次依次为28、5、8、33 和19，共计93 次，总体应用水平较低，且内部不均衡，能力建设工具占比最高；在待遇保障中，五类政策工具使用频次分别为14、6、6、5、2 次，总计33 次，占比最低，仅为3.64%，这说明国家政策对“双师型”教师队伍的待遇保障关注不够，且多停留在权威工具层面，未形成能力建设、系统变革等全方位的政策工具应用系统，工具应用的系统性较为不足。

四、研究结论与政策建议

（一）研究结论

1.“双师型”教师队伍建设政策工具呈现全面性和多元性特征，但政策工具整体使用存在结构性差异，分布偏差明显。由表3可知，“双师型”教师队伍建设政策涵盖了五种政策工具类型，在具体的子工具中也得到了不同程度的运用，呈现全面性和多元性特征，但政策工具整体上存在结构性差异，具体表现在以下方面。首先，权威工具在数量和使用频次上都占有明显优势，表明其在“双师型”教师队伍建设中发挥着主导作用。譬如，政府主要通过其强制性、高效性以及便于评价等特点来进行监管，尤其是在“双师型”教师准入标准方面，“建立了一套国家层面与专业特点相结合的“双师型”教师资格认证标准，为具体的专业教学标准提供参考和引导”[7]。其次，激励工具在建设要素中使用较少，与权威工具使用数量存在较大差异，具体表现为以鼓励宣传、示范引导为主，辅之以相应的授权和财政激励。例如《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》中规定“教师依法取得的科技成果转化奖励收入不纳入绩效工资，不纳入单位工资总额基数”[8]，在一定程度上激发了教师群体的积极性，也加强了对“双师型”教师队伍建设问题的关注。最后，系统变革工具需要适度加强，尤其是需要加强体制改革和组织变革来引领“双师型”教师队伍建设政策的深层变革和长远发展。在建设要素维度和政策时间维度中，权威工具都处于主导地位，虽然这种工具在政策初期具有十分明显的作用，但频繁地使用会带来负面的影响，从长远来看，会降低政策的整体效果。我国地区之间，城乡之间差异较大，国家应该鼓励各地区和职业学校依据现实情况进行创新性执行，不应过多采用强制性措施。因为在职业教育“双师型”教师建设背景和目标中，最主要的是简政放权，将“双师型”教师评价和考核的相关权力下放到省级政府和职业学校中，积极宣传“双师型”教师队伍建设政策的价值理念，激发活力，引导各地区和职业学校主动作为。

表3 政策工具X-Y 维度分析统计表

2.政策工具广泛应用于“双师型”教师队伍建设的各要素中，但呈现不均衡的分布状态。在“双师型”教师队伍建设要素中，整体看来各政策工具运用充分，且应用形式较为多元。但深入分析发现，政策工具在不同要素间的分布情况差异明显，呈现要素间政策工具分布失衡的状态。具体表现为准入标准、岗位管理、师德建设和实践操作政策供给较多，均在100 条以上，而待遇保障和教师管理等要素则供给不足。这表明我国职业教师的待遇保障等重视程度不够，以致出现“高职院校‘双师型’教师的工资待遇与福利待遇几乎与普通教师别无二致，打击普通教师成长为‘双师型’教师的积极性”[9]等问题。此外，在同一个要素中，政策工具的具体分布也不均衡。譬如，有研究发现“目前高职学院教师职称评审的标准主要考察的是学术水平和科研能力等方面的业绩，对于老师的实践教学能力没有明确要求”[10]，由此表明国家在进行系统变革，但其他相关的鼓励、劝告工具等并未形成系统合力，导致“双师型”教师队伍建设政策执行困难重重。

3.政策工具的应用重点和稳定性发生变化，工具系统性程度不足。我国职业教育“双师型”教师队伍建设政策年度发文数量波动性较大。具体表现为2000年前出台的政策文本共计4 份，占样本总数的8.33%；2000—2010年共出台政策文件21 份，占样本总数的43.75%；2011年至今出台政策文件23 份，占样本总数的47.92%。由此可知，国家对于职业教育“双师型”教师队伍建设政策的出台逐阶段增加。单年度发文量最高的是2006年，共5 份。这是因为国务院于2005年颁布了《关于大力发展职业教育的决定》，在此背景下，中央政府层面重视职业教育发展，并于次年陆续出台了多项政策，通过文本阅读可知，2006年的相关政策文本开头都提到“为进一步落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》精神”。此外，《国家中长期教育改革规划刚要（2010—2020年）》提出“以‘双师型’教师为重点，加强职业院校教师队伍建设”目标，此后的2011年和2012年共出台7 份政策文本。然而，有些年份如2009 和2013 则没有出台文件。这表明政策出台不够平稳，具有较强的波动性，影响职业教育“双师型”教师队伍建设的协同效应。因为教育改革事业的持续推进需要平稳的政策环境，较大的波动性会影响政策执行效果，甚至影响执行者对该项政策的正确认识。通过阅读政策文本内容发现，在2010年教育部出台《加快推进现代职业教育体系建设》前的政策文本更关注“双师型”教师建设中某一个方面的因素，如教学质量和教师管理等，对“双师型”教师队伍建设整体的关注不够。从时间阶段来看，我国职业教育“双师型”教师发展的理念和目标其实均未发生明显地变化，一直是希望培养更多具有理论水平和实践经验的“双师型”教师队伍，但从政策工具使用偏好发现，政策工具选择上缺乏系统性考量。

（二）政策建议

1.优化政策工具组合，完善政策工具内部结构。首先，应该不断降低权威工具的使用频次。我国职业教育改革的实践表明，过度使用命令性工具直接导致了职业教育办学体制的僵化，办学自主权得不到落实。在积极调整命令和禁止等次级政策工具使用频次的基础上，对于要求和监管等政策工具，政府应该细化政策条款，量化政策要求，改善政策条款的模糊性表达，避免“不同地区、不同院校采用自己内部制定的‘双师型’教师认定标准，出现对‘双师型’教师界定内涵不清晰等问题”[11]，影响我国职业教育“双师型”教师能力的鉴定与提升。其次，加强激励、劝告和能力建设工具的使用。在政策执行过程中，政府应“给予高职院校正向的符合高职教育规律的激励，对高职院校的发展愿景和‘双师型’教师队伍建设给予正确的引导，促进高职院校形成科学的教师发展观”[12]，充分发挥地方优势和学校特色。在能力建设方面，政府可通过加强基础设施建设、加大资金投入和提供更多元的技术培训等方式为职业教育“双师型”教师队伍建设提供保障。最后，政府应该深化体制改革，转变政府职能，通过系统变革做好宏观把握，推进职业教育“双师型”教师队伍建设政策的有效落实。“双师型”教师队伍建设要确保政策工具内容部结构合理，发挥政策工具多样化和综合化的系统协同，注重科学利用不同政策的不同特征，打好促进职业教育“双师型”教师队伍建设的组合拳。

2.推进各类政策工具全方位应用，促使政策工具在建设要素中的均衡分布。政策供给过于集中“双师型”教师队伍建设政策中的某些要素，确实能在一定时期内集中资源获得快速发展，但从长远来看是不利于整个系统的发展。因此，要协同推进各类政策工具在职业教育“双师型”教师队伍建设要素中的全方位应用，促进“双师型”教师体系的长远发展。例如，应大力增加“双师型”职业教师待遇保障和教师管理等建设要素的政策供给，激发普通教师转型成为“双师型”教师的积极性，扩大“双师型”教师的来源。在考核评价要素中，权威型工具使用过多，而其他四项工具使用极为不足。考核评价是事关“双师型”职业教师的工资待遇与职称晋升，也是促进教师专业成长的重要环节，因此，各地区和高校应结合当前政策供给的现状和各地实际情况，重视对教师考核评价方式的创新，对“双师型”教师进行全方位的科学评价，以促进师资队伍建设。

3.加强宏观整体规划，增强“双师型”政策体系中政策工具的系统性。职业教育“双师型”教师队伍政策体系应当注重整体性规划，使各项政策之间能够有效衔接。虽然同一个政策体系中的不同政策会因具体目标的不同而出现不一样的政策工具的选择差异与使用偏好，但应保持在一定的比例，因为它们有着一个总体性目标。因此，要加强宏观整体规划，增强政策工具的系统性。一方面是时间上的延续性，“双师型”教师队伍建设应该持续且较为平稳地出台相应政策，为“双师型”教师队伍建设提供相对稳定的政策环境。因为实践者对政策所使用的政策工具持有一定的期待，并视其为一种承诺和心理契约，如果政策时而有，时而无会减弱其对政策的理解力，采取应付式执行姿态。另一方面是政策供给的系统性，要将职业教育“双师型”教师队伍建设视为一个系统，从宏观上对各建设要素提供政策供给。譬如，在积极为“双师型”教师队伍准入标准进行政策供给的同时，也要加强其待遇保障的政策供给，注重政策工具使用的系统性问题，使其形成合力，协同推进职业教育“双师型”教师队伍建设目标的整体落实。