全域土地综合整治：线性轨迹、逻辑框架与实践反思

汤瑜 于水

[摘  要] 全域土地综合整治是應对耕地碎片化、空间无序化、土地低效化、环境恶化等问题的重要手段，然对其因由缘起、内涵意蕴、风险价值尚无明确界定。为有效指导实践，采用文献分析、对比分析等方法对全域土地综合整治的线性轨迹、理论要义和实践价值进行系统分析。结果表明：土地治理活动历经“元点式”土地整理、平面“工程式”土地整治以及立体“事业式”全域土地综合整治;其内容包含农用地整治、建设用地整治、生态环境整治，系统性是其时代要求，全域性和综合性是其内涵表征;从价值来看，全域土地综合整治的积极面向是实现城乡统筹发展与乡村内生整合，潜在风险在于指标财政、精英俘获与上楼致负。为发挥全域土地综合整治积极价值，需要在实践中改革财税制度，党建引领村民自组织建设，实现农户可持续生计。

[关键词] 全域土地综合整治;转型升级;指标财政;以民为本

[中图分类号] F301.2                 [文献标识码] A             [文章编号] 1008-4479（2021）06-0109-08

一、引言

在全力构建国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，土地资源的基本国情没有根本改变，土地整治面临推进新型城镇化、农业现代化、新农村建设、生态文明建设和乡村振兴等多元要求，亟需转变发展理念，树立土地整治的系统性思维。土地作为国家建设与社会发展的空间载体和构成要素，在不同阶段，其治理活动有不同面向。实际上，具有现代意义的土地整治概念于二十世纪八十年代进入国家与学界视野，一批杰出学者对国内外土地整理的定位、模式和内容进行了分析研究。随后土地整理的概念结合时代发展和国家战略需求，又经历了发展、演化与转型。2019年12月，自然资源部提出在全国范围展开全域土地综合整治试点工作，2020年中央一号文件提出开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村三生空间布局。应当意识到全域土地综合整治已上升为国家战略，而学界对其因由缘起、概念内涵、价值、风险等尚无明确界定，导致全域土地综合整治实施存在极大挑战与社会风险。因此，明晰“全域土地综合整治”的变迁轨迹，廓清其概念框架，反思其价值取向，成为亟待解决的学术命题。

全域土地综合整治是全新命题，学界对其研究较少，既有研究多聚焦于传统的土地整理和土地整治，并集中在概念内涵^[1]、理论基础^[2]、规划设计^[3]、效益评价^[4]、技术模式^[5] 等方面。也有学者关注土地整治的时代背景，关注其转型发展，如严金明等从土地整治现状出发，提出土地整治转型的“十大战略导向”^[6]。孔雪松等提出了面向乡村振兴的土地整治转型框架^[7]。乔陆印等构建了面向乡村发展转型的土地综合整治逻辑体系框架^[8]。还有一些学者着眼于土地转型中的“全域性”和“综合性”特征，认为全域是整治项目的叠加，综合是整治目标的统合。总体而言，既有研究对土地整治及其转型作了充分研究，并对“全域”和“综合”的意蕴指向作了有益探索，但这只是对全域土地综合整治的简单理解，无法充分回应新时代全域土地综合整治的内涵意蕴，也无法有效指导全域土地综合整治的地域实践。

鉴以上，本研究从全域土地综合整治的历史缘起出发，探究不同时期土地整治的历史定位。然后从新要求、新内涵以及实践原则层面构建全域土地综合整治逻辑框架。最后从价值反思出发，分析全域土地综合整治的积极面向与潜在风险，以期丰富全域土地综合整治相关研究。

二、线性轨迹：全域土地综合整治的历史展开

改革开放以后，土地经历或分散或综合、或简单或复杂的改造，土地整治亦由零星、分散、简单的整治活动，向综合、有序、系统全面整治演化。因差异化的社会诉求，土地整治呈现差异化的时代特征。关于土地整治的概念演变，本文在总结阶段性社会诉求、城乡关系和研究重心指向的断代划分法基础上^[9][10][11]，依据土地整治法律政策变迁脉络、学界研究趋势以及实践活动阶段特征，提出“项目式”“工程式”与“事业式”的分类标准，具体将土地整治概念的发展历程划分为三个阶段（表1）：1981—2008年，土地整理时期，偏向于农用地整理，强调经济效益;2008—2015年，土地整治时期，农用地和建设用地整治并存，逐渐关注经济和社会效益;2015年以来，全域土地综合整治时期，将城镇工矿用地以及生态整治纳入整治范围，其内涵更为全面与综合。

（一）元点“项目式”土地整理

20世纪70年代末期，中央政府确立了工业优先发展战略，并通过工农业“剪刀差”实现工业化快速发展。此时，生产建设占用耕地问题愈发明显，耕地面积持续减少。为促进社会经济良性发展，陈传康、周立三、吴传钧等老一辈专家学者于80年代初期提出“国土整治”概念，强调国土资源的开发利用与治理保护并行。1986年3月，中共中央印发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，要求对非农业建设用地进行清算。随后《土地管理法》《土地复垦规定》《国家基本农田保护条例》相继实施，土地整理进入合理开发利用农地、加大治理保护时期。由于这一时期土地工作包含土地开发、土地整理以及土地复垦，学术界在概念表达上也出现一定转向，将原本三个相互独立的名词合成为“土地开发整理”或“土地复垦开发整理”，如朱德举等将土地开发整理的概念定义为“在一定区域内，为进一步提高土地利用率和利用效益，明晰土地权属关系所采取的一切措施或行为”，但其基本内涵与核心要义并未改变。

因此，中华人民共和国成立后至21世纪初的土地工作以“土地整理”为概念标志，以农用地整理、土地开发整理为主要形式，其内容涉及产权确认、田块调整、水利建设、道路构筑、土地保护、废地改造、景观营造、土地分配和地价分割等方面，其核心为確认土地权属关系和组织土地利用，其资金来源于在耕地占用税基础上建立的国家开发建设基金和土地出让金，这标志着现代意义上土地整理工作的起步。尽管这一时期土地整理工作取得了重大成就，但由于部门间条块分割、利益博弈以及政策设计缺陷等因素，土地整理被割裂为单一内容的项目，且常以单个项目的形式落地。同时由于当时科学技术能力不高，国家宏观战略和长期发展规划不足等因素，基层政府往往采用行政、经济及技术等手段实施，缺少对一定区域内生产、生活和生态的综合考虑和长远规划，也较少涉及建设用地整治和生态整治内容。

（二）平面“工程式”土地整治

随着土地市场活跃，各地政府大兴土地财政。国家统计局资料显示，2004至2008年，全国共征收土地6833.15km²，耕地面积大幅度减少，耕地质量持续退化，人地矛盾不断加剧。2008年新农村建设活动启动，宅基地整治纳入土地整理范围;同年10月十七届三中全会召开，中央第一次提出“土地整治”概念，明确“土地整治”是土地整理复垦开发的统称，土地整治正式成为国家层面的战略布局，这在一定程度上促进了学术研究中概念的统一清晰，土地整治的各项工作基础也得到进一步强化。此后土地整治工程正式写入2009年中央一号文件和政府工作报告，土地管理保护要求更加严格。2011年6月，国家“十一五”规划明确提出实施主体功能区战略，推进农村土地整治，保护耕地红线、农业生产和生态环境。2012年3月，国土资源部土地整治中心成立。次年国家启动美丽乡村创建活动，各地区纷纷将土地整治工程与美丽乡村建设相结合。在这一系列背景下，土地整理向土地整治转变。

因此，这一时期的土地工作以“土地整治”为概念标志，以农用地整治、农村建设用地整治为主要形式，土地整治成为一定时期内对区域土地开发、利用、治理和保护行动的统一管理工程。土地整理到土地整治，不仅是内容的延伸，更是项目式整理向工程式整治的转变。土地整理强调耕地面积增加和农业产业发展，运用技术手段对农地进行集中、平整和改良，旨在解决耕地数量与粮食产量问题。土地整治虽仍将农地整理放在重要地位，但逐渐重视对农用地集中、治理与流转，增加农村建设用地复垦、工矿废弃地整治与增减挂钩内容，加强对农用地和农村建设用地整治后效益评估，关注土地整治对环境的影响。土地整治是在统一平台进行各类土地工程的规划与协调，是实现统一互动的工程管理。这一时期，基层政府将土地整治与新农村建设和美丽乡村建设相结合，通过以工育农、以城带乡提升农村的发展动力，土地整治成为实现经济效益和社会效益的重要载体。不可否认的是该阶段研究仍重点关注土地整治对耕地数量、质量的贡献，对调整土地权属关系、实施生态治理等重视程度不足，而这正是区别于事业式整治的根本。因此，如何转重心、保护生态环境和促进社会协调发展成为政府和社会关注的重要问题。

（三）立体“事业式”全域土地综合整治

在经济“新常态”背景下，为打破城乡二元体制，让农民共享现代化成果，大量资源涌入农村，农村一二三产业建设发展迅速。在乡村功能上，“后生产主义”成为独特话语模式^[12]，乡村空间结构、人口结构和产业结构激烈变化，传统农业生产中心性功能消解，农村逐渐脱离农业和农事，乡村功能多样化发展。但在乡村形态上，农地抛荒普遍，资源约束紧张，农村环境污染严重，自然村逐渐消亡。为此，2015年，“加强生态文明建设”正式写入国家五年规划，2017年1月《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出“健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”，十九大报告提出“实施乡村振兴战略”。2020年中央一号文件提出“开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村三生空间布局”。社会经济发展与国家战略转向深刻影响着各地区的土地整治实践，对土地整治提出了更高要求，土地整治被赋予更为丰富的内涵，其涵盖范围、实施方式和核心目标愈加多元化，意以“田水路林村城”和“山水林田湖草”综合整治提升人类生活和生产条件，保护人类生态空间^[13]。

因此，该阶段的土地工作从保持耕地保有量和调控建设用地，转变为以全域土地综合整治为概念标志，以农用地、农村建设地以及生态环境整治为主要形式，实现耕地面积增加、质量提高、农村建设用地总量减少、农村生产、生活、生态条件改善、城乡均衡发展的综合性目标。在该阶段，学界多将土地工作作为一项事关地区全局、影响深远的综合性、长期性事业进行研究：考量时代需求与区域特征，关注粮食安全、生物多样性、水土保持、人居环境与农户生计，探索整治后评价与检测机制、重大项目布局机制和差异化实施模式。而其实质是工程学话语向管理学话语的转变，突出体现在全域土地综合整治背后价值观念的变化。这一时期的全域土地综合整治强调对生态环境积极响应，区别于传统元点“项目式”或平面“工程式”的推进方式，更注重全区域、全要素和全周期整治，更具备系统性、战略性与综合性，并以国家战略为导向，通过优化城乡用地结构和布局，促进城乡间资源的均衡配置及生产要素的合理流动，加快推进农业农村现代化建设、生态文明建设、城乡一体化发展以及乡村振兴战略的落地生根。

三、逻辑框架：全域土地综合整治的内容展开

全域土地综合整治是指以系统理论为指导，在农村现有土地整治的基础上，立足地方土地利用规划和城乡总体发展愿景，在可持续发展理念下使用工程技术和管理手段对区域内未利用地、非合理用地异质性整治，对区域空间优化布局，对“山水林田湖草路村厂宅”综合整治，对高标准农田连片提質，对存量建设用地集中盘活，对农村人居环境治理修复，对美丽乡村和产业融合发展用地集约保障^[14]。其目的在于实现生产、生态、生活的优化调整，经济效益、生态效益、社会效益的协调统一，即实现农业农村高质量发展以及乡村振兴。其具体内容包括：（1）农用地整治系统突出提高耕地的质量，补充耕地面积，完善农业基础设施，鼓励耕地流转，优化基本农田功能性布局;（2）农村建设用地整治系统以厂、矿、宅整治为内容，突出宅基地整治，通过零散居民点搬迁和空心村拆迁后集中居住补充耕地面积和流转建设用地指标;（3）生态环境整治系统上突出环境保护修护、生态治理恢复，实现域内生产、生活、生态“三生”永续发展。

（一）全域土地综合整治的系统要求

传统的土地整理和土地整治常被理解成以改善耕地利用条件、增加耕地面积、扩大农业产出以及实施村庄整理为目标的简单的土地整理活动，其最大特征是内容简单、手段单一和范围狭窄。因此，传统的土地整理和土地整治是碎片化且缺乏协调性的，常因为视野、技术和经济水平的欠缺而使其锁定在一元化的项目、领域和开发模式内。顶层设计不足，整治模式同化;空间逻辑不强，复合功能弱化;规划论证不力，人地关系泛化;定位认知偏仄，统筹协调不足等成为传统农村土地整治（理）存在的突出问题。随着农业现代化、美丽乡村建设以及乡村振兴的提出，割裂和单一的传统模式无法满足新时期的土地整治要求。例如，乡村振兴的“二十字方针”就要求土地整治能够实现粮食安全保障、城乡空间重构、城乡发展统筹、资源利用集约和人居环境改善等多重功能。全域土地综合整治是一项复杂的系统工程，需要立足乡镇国土空间规划战略引领，由碎片化整治转向系统性治理，由问题导向转向目标导向，由以地谋增长转向以人谋发展，实现制度设计、空间规划和价值认知的统筹协调。系统不是“土地整治+”，系统是以地方长远规划和国家战略需求导向的一揽子发展，是相互联系的工程项目统一设计后达成的区域层次、时间周期、范围内容、方式手段、功能目标的系统融合。

（二）全域土地综合整治的多元内涵

全域土地综合整治中的“全域”是指一定层级内的完整区域网络，具有时序性（全周期）和层次性（全区域）的特征。全域的时序性含义是指全域土地综合整治实践活动是一个动态发展的过程，随着时间的推移，全域土地综合整治内部子系统的内容和功能会做出符合现实需要的演化，这种演化既有系统内部要素间关联方式转变的影响，也有外部环境变化的作用，而全域土地综合整治正是在周期性的动态演化中实现系统性功能的。全域的层次性具体包含三层内涵：（1）在微观域内，舍弃项目孤立，以项目簇群化形式协同展开，集中部署。全域土地综合整治以多个项目的形式（居住点集中、土地复垦、环境治理等）在一定的范围（乡、村）协同展开对“山水林田湖草路村厂宅”全方位的整理、治理和规划;（2）在中观域内，转变单一某村庄的试点性思维，强调区域土地整治的整体性，缩小村庄间贫富差距;在县、市乃至省域内根据资源禀赋，通过空间规划、增减挂钩、土地流转等方式实现土地资源的全域调配，构建农业产区、工业产区、生活居住区等功能区划。（3）在宏观域内，即具备国际发展视野，迎合国家战略需要，在国家层级上对全国各地区的发展路径做顶层设计，进行跨省的综合性规划，如“一带一路”“主体功能区”“长江经济带”。

“综合”一词涵盖了土地整治的内容目标、规划设计和组织方式，即综合使用多种手段，借鉴多学科优势，对“山水林田湖草路村厂宅”等要素进行综合、系统的整理与治理，最终实现区域内的“三生耦合”。其具体内涵包括：（1）内容整合。全域土地综合整治以农地、农村建设用地、城镇工矿用地、生态整治等为基础，涵盖产业转型、乡村振兴、精准扶贫、美丽乡村建设、新农村建设等多个任务目标，实现“一揽子发展”。（2）组织协同。全域土地综合整治是多部门协同开展的土地整治活动，在此过程中多规合一、联合整治，从顶层设计上保障项目间的流畅性。此外，全域土地综合整治改变以往“两头推进，中间不动”的局面，以域为整体，采用多种手段综合推进域内各单位的土地整治工作，进而实现整治区内各单位的协同发展。（3）规划综合。即借鉴地理学、工程学、环境学和管理学的研究尺度，综合使用经济、行政和法律的手段对生产、生活、生态整体规划，实现区域内人口、土地、产业的耦合格局。

（三）全域土地综合整治的实施原则

第一，全域规划实施。在“县域”以上层级实现多规合一过于复杂，但该原则在乡村层级相对容易实现。在乡域范围内将土地利用规划、城乡建设规划、产业发展规划、乡村治理规划合而为一，以全域土地综合整治为“抓手”，将多种规划全盘考虑，进而建立具体的乡级乃至村级整治规划，确定各域级的优势以及未来的发展方向，使整治后居住区、产业区和农业区的布局规划具有前瞻性。第二，全域产业引导。全域土地综合整治规划设计需要具备合理性、科学性和预见性，根据土壤肥力、土地区位、矿产资源、文化传统、历史条件等资源禀赋分区域建成产业区、农业区、居住区的空间综合体，实现土地、产业、人口的三集中，发展立体农业和体验农业，形成一二三产业融合发展的乡村土地利用新格局。第三，全域生态覆盖。全域土地综合整治应与我国生态建设相结合，以城市增长边界红线、基本农田数量红线以及生态红线为边界，结合“山水林田湖草”，落实生态整治。要以生态事业产业化、产业事业生态化，提高区域空间内“山水林田湖草”的黏质性，实现区域空间内自然资源的生态性开发和生态资本的内生性发展。第四，全域社会提升。其一，增加收入。无论是全域土地综合整治还是乡村振兴，根本目的在于实现“生活富裕”。其二，文明乡风。提升农民居住环境质量，完善区域基础设施建设，调解农户间土地权属争端。其三，有效治理。改革基层管理体制与社会治理结构，实行地属人的双重网格化管理。

四、实践反思：全域土地综合整治的价值展开

（一）积极面向：城乡统筹发展和乡村内生整合

作为应对耕地碎片化、空间无序化、土地低效化、环境恶化等问题的系统治理手段，全域土地综合整治虽然由政府部门主导实施，但其中多元主体上下联动、互动参与，成功回应了城市和乡村的发展需求。从全域土地综合整治的生成逻辑来看，全域土地综合整治的价值取向主要表现在由外而内的城乡交流过程中能实现工农互补和城乡统筹发展，以及在自内而外的乡村发展过程中实现乡村空间的内生整合（图1）。

就城乡关系而言，全域土地综合整治实现由外而内的城乡统筹发展。作为地域单元，城市和乡村在区位结构、经济资源、人才素质、环境质量、政策导向等方面存在显著差压，导致人口、土地、资金等在城乡间不规则流动。传统的土地整治（理）多以单个项目或工程的形式开展局部土地治理活动，或聚焦于农地及基础设施治理，或聚焦于建设用地治理，缺乏全区域和综合性考量，割裂了城乡间的内在关联。全域土地综合整治以乡镇国土空间规划为引领，着眼于大尺度视域下的产业区、农业区、居住区调整，符合地区土地利用规划安排和城乡总体发展愿景设计，防止空间无序化，促进城乡人口、土地、产业的协调发展。具体而言，通过对地区长期发展规划、乡域各单元发展规模、人口土地经济资源条件等的熟悉认同，全域土地综合整治对区域内各类整治项目系统分配，合理划定三区三线，高效有序开展各类土地整治项目，使城乡地域空间精准定位。通过城镇化发展中的建设用地指标增减挂钩、市场化进程中的资源自由流动、网络化发展中的信息交流互动，农村系统的人口、土地、资源有效流入城镇系统;而资本下乡、政策下乡、人才下乡又使乡村系统获得来自城镇系统的资金、产业、技术和人才，最终实现乡村转型、城乡融合、协同发展。

就村域空间来说，全域土地综合整治实现由内而外的乡村内生整合。全域土地综合整治涉及农用地整治、建设用地整治以及生态环境整治，分别指向生产空间、生活空间和生态空间，即全域土地综合整治可以实现“三生”永续、“三农”协调。通过农业地整治，整合农村耕地资源，提高耕地数量质量，完善耕地基础设施，可以实现农业规模化经营、提高农业现代化水平，发展三产融合的现代农业。通过工矿建设用地整治，可以淘汰落后产能，引导乡镇企业合理布局，集约发展，建设工业园区，形成互补效应。通过农村建设用地整治，充分尊重农民意愿，以公共配套设施完善、居住条件改善，吸引农村人口集中居住，可以改善人居环境，提升居住质量，也可以节约建设用地指标，减少空心村落，合理布局村落空间。通过农用地生态环境整治，可以减少土地污染、农业面源污染，逐步实现农业绿色化生产;在建设用地整治过程中关停污染企业，修复污染水源，可以实现绿色生产;在生活空间开展生态整治，开展垃圾分类、污水治理、厕所革命，可以实现绿色生活。此外，通过绿色走廊、自然斑块、生态防护林等建设，最终可以构建绿色发展框架。因此也就相应地形成了生产、生活、生态的永续发展和农业、农村、农民的域内协调，乡村实现由内而外的内生整合。

（二）潜在风险：指标财政、精英俘获与上楼致负

在全面建成小康社会、推动乡村振兴的要求下，全域土地综合整治呈现农用地、建设用地、生态环境整治，取得了对外城乡统筹和对内乡村整合取得良好治理绩效，但这种整合却具有一定的行政色彩，尤其在项目的底层实践过程中，由于环境的复杂、体制的障碍、激励机制的扭曲，基层政府的行政主导很可能导致指标财政、精英俘获和上楼致负。

第一，指标财政。各地区实施农村建设用地整治存在巨大的资金压力，面临诸多社会风險，如上访、抗拆、骗补等。而乡镇政府仍选择开展建设用地整治活动，多少有“指标财政”的原因。与城镇地区“土地财政”不同，乡镇地区由于区位、配套设施等原因常无法以土地使用权出让形式增加地区财政收入，建设用地增加挂钩指标跨域流转成为乡镇政府补充财政收入的手段之一。据研究团队田野调研发现，湖北某县2019年建设用地增减挂钩结余指标交易收入入库4.5016亿人民币，交易指标1500亩，亩均指标价格约30万元，而当地住宅拆迁价格多为5至8万元，其中巨大的经济收益或许是财政收入捉襟见肘的乡镇政府推进合村并居的原因之一。

第二，精英俘获。全域土地综合整治涉及大量的工程建设，而笔者调研中发现，工程建设多由当地精英承包。如苏北某村村支书承包了农用地整治后的3000亩耕地用于碧根果种植，承建了乡镇一半以上的安置小区建设，而普通农户由于信息、资金、能力等原因却很难参与其中。此外，全域土地综合整治推进三产融合的过程中涉及农业合作社组织培育，但其中相应地存在精英俘获风险。合作社多由几个精英大户主导控制，“大农吃小农”的现象时有发生，在由强势主体“利益共谋”组成的合作社中很难真正的与民受益。

第三，上楼致负。全域土地综合整治进程中以指标流转实现资金回流，打造现代化安置小区，推进农村人居环境提升。但拆迁补偿标准不高，安置费用难以填补农民市民化成本。农户在整治后家庭储蓄额大幅缩减，甚至出现负债，“富民增收”压力增强。此外，农民上楼还面临生活压力增加问题。全域土地综合整治实施后，村镇人均可支配收入大幅增加，增长率远超同期其它乡镇，但居民普遍反映生活成本上升、生活压力增大。尤其是60岁以上留守人群，其收入主要源于耕地流转租金和农资综合补贴，面临无再就业能力、无离退休养老金、无地耕种的困境。

（三）治理之道：实现民生为本的全域土地综合整治

在工业化、城镇化、现代化背景下，传统的土地整治（理）无法有效回应新时代多元任务和目标，全域土地综合整治以其全域性和综合性特征跳出传统模式窠臼，融合理工管多学科思维以多种手段形成价值认同整合项目、协同组织、事业式一体推进，是优化国土资源，推进新型城镇化、农业现代化、新农村建设、生态文明建设和乡村振兴的重要手段。但其在实践中衍生的社会风险值得警惕，究其根本，全域土地综合整治是“民生为本”的长期事业，因此，需要在实践中改革财税制度，党建引领村民致富，实现农户可持续生计。

首先，以财税制度改革增加财政收入。完善乡镇财政制度改革，健全与财权相匹配的事权关系和服务体系，增加乡镇政权财政收入能力，减少乡镇政府指标财政动机，弱化土地经营者角色，将经济增长、民生服务、环境保护、公民满意度等纳入乡镇政府考核内容^[15]，增加对乡镇基层政府专项转移支付力度，从而完善乡镇政府民生为本的激励机制。

其次，以政党建设推动村民自组织建设。推荐党员担任村民自组织带头人、设置党员牵头的监督平台以及组建党员议事机构等发挥以党建促进村民自组织建设和社会整合的作用。通过强化农村基层党建活动团结农户力量，打破信息传递差序格局和不合理的利益分配格局，激活农民村庄公利的主人公意识，最终激活农民发展潜力。

最后，以政治手段实现农户可持续生计。以一次性经济支付方式将失地农民纳入城镇职工基本养老保险范畴，增加失地农民风险抵御能力。同时以优先聘用、职业技能培训、推荐就业等方式解决农村老弱人口就业问题，使其获得土地流转租金的同时获得工作薪金。此外针对低保、五保等农村贫弱人员，以国家政策兜底的形式将其纳入保障范围，提高其生计可持续性。

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