国家治理中大数据智能化的价值、困境与实现路径

吴朝文 景星维 张欢

摘 要：国家治理中大数据智能化是一种基于大数据和人工智能技术的国家治理技术路径。大数据智能化对践行国家治理“以人民为中心”的理念、助推构建现代化的国家治理体系、助力全面提升国家治理能力有着重要价值意义。推进国家治理的大数据智能化，面临着技术和人才问题、隐私和安全问题、嵌入和融合问题。树立战略思维、构建共享体系、建立运行机制是实现国家治理中大数据智能化的有效路径。

关键词：大数据;智能化;国家治理现代化

基金项目：国家社会科学基金重点项目“网络社会治理体系研究”（18AKS015）;重庆市社会科学规划项目“大数据环境下高校教育教学全过程马克思主义大众化创新研究”（2018BS03）;重庆市教委人文社科项目“大数据时代高校精准就业模式研究”（fdyzy2020004）。

[中图分类号] D63         [文章编号] 1673-0186（2021）010-0070-012

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.010.007

大数据和人工智能正在深刻改变着人的实践和认知方式，对国家治理产生着深远的影响。大数据智能化对国家的治理，是指在网络化的社会环境下，将大数据和人工智能技术融入国家治理之中，实现政府决策、社会治理、公共服务三个层面的智慧治理、精准治理、高效治理、科学治理。党的十九大以来，习近平总书记两次主持中央政治局会议分别就大数据和人工智能进行集体学习，并指出“要运用大数据提升国家治理现代化水平”[1]，同时“要加强人工智能同社会治理的结合……运用人工智能提高公共服务和社会治理水平”[2]。根据中国互联网络信息中心发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年12月，我国网民规模达到9.89亿，互联网普及率达70.4%，手机网民规模9.86亿，网民中使用手机上网人群占比99.7%[3]。一方面，大数据和人工智能通过对网络化现实社会形成的数据资源进行数据、信息、知识、价值和趋势“五位一体”的交互转换和关系重构，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域，极大提高了人类认识世界、改造世界的能力，为国家治理现代化的理论和实践提供了包括特征、思维、技术、方法等维度的崭新视阈。另一方面，人类文明正在信息化的基础上，经历着进一步数据化、智能化的转型。在此背景下，我国要建成社会主义现代化强国，实现“两个一百年”的宏伟目标，不仅需要在科学技术层面实现突破，还需要将大数据智能技术运用到国家治理活动中。可以说，大数据智能化是国家治理现代化发展的重要构成与必由之路。

近年来，国家治理中的大数据智能化问题逐渐成为学界研究热点。有学者认为，技术与治理的结合主要包括了三个论题：社会问题如何被识别和解决，谁有权力识别和解决问题，社会可能性如何被化简[4]。大数据智能化融入国家治理，其核心要义就是在政治的维度上回答上述三个问题。治理主体通过大数据和智能技术识别、解决国家治理中的问题;明晰大数据和智能技术的运用权限和边界;通过在国家治理中的大数据智能化，来提升国家治理效能。不少学者就国家治理中大数据智能化的具体问题开展了诸多研究。有学者提到“政府信息化阶段、电子政务阶段和数字政府阶段”是运用信息技术开展国家治理的三个阶段[5]。大数据智能化正在驱动向第三阶段的变革转型，为国家治理带来现代化革命。大数据的“嵌入”国家治理，是助推转型成功的重要引擎[6]。在具体的实施路径中，有学者提到要“以大数据为治理依据、以算法为治理核心、以算力为治理支撑”，构建起智慧治理的框架[7]。从学界的现有研究成果来看，较多学者以政治学的机制解释为切入点，注重探讨国家治理大数据智能化“是什么”“怎么办”的问题。这在为我们提供了更宽阔的学术视野和更丰富的学术资源同时，也显现出一个巨大的研究空间：从人、技术、国家三者交织的宏观视角下，我们“为什么”需要国家治理大数据智能化。本文尝试从价值、困境、实现三个维度开展分析，以期回答上述问题。

一、国家治理大数据智能化的内涵和价值分析

大数据智能化实质是为国家治理提供信息、决策和管理的精准技术支持，在践行“以人民为中心”的国家治理理念、助推构建现代化的国家治理体系、助力提升全面的国家治理能力等方面体现理论和实践价值。

（一）国家治理大数据智能化的内涵

大数据是一种技术性的概念，它指通过记录人在日常生活中使用互联网留下的数据轨迹，经过存储、挖掘、整理、分析过程，从而形成的数据集合。大数据的本质是一种信息资产，它能够帮助人拓展认识，科学决策，最终影响到人的实践活动。作为一种技术，大数据的客观存在，将会全方位地影响人的生活。智能化是社会发展的趋势。智能在这里特指“人工智能技术”。人工智能技术能够在大数据记录和保存人的行为数据基础上，以高计算能力的计算机为硬件，通过深度学习等新的算法逻辑，模拟人脑的思维开展分析，并影响人的行为决策，甚至代替人进行决策。因此，大数据智能化是指大数据通过人工智能实现大数据的智能化应用，即以大数据为基础的，融合了超级计算机、云计算、物联网等智能技术手段的科技方法，是一种高技术的产物。大数据智能化主要体现在智能产业、智能制造、智能应用等领域的应用。社会智能化的显著表现是机器能够代替人完成一部分脑力劳动，甚至比人完成得更好。智能化作为信息技术的集成体现，不少学者认为其将深度影响我们的社会生活。“工业4.0时代的智能技术”将从“动力—理念—技术”三个层面实现对政府组织的全貌再造[8]。从国家治理来讲，国家治理是指在进行公共管理和资源配置中行使权力的方法[9]。有学者认为，在国家治理领域，大数据将“重塑治理结构与决策过程，建构更为平权化的治理模式”[10]。由于对治理主体认知的不同，在学界的研究中，国家治理的概念有着不同的认识。我们通常理解的政府治理模式，是“由上而下”的治理。在这种模式中，对政府行政系统是治理的主体，治理就是政府在公共事务上行使权力的过程。随着经济全球化和公共管理理论的发展，一元化的治理模式已逐渐不能满足社会需求。有不少学者认为，治理和统治有所区别。国家治理是社会广泛参与，在一定的制度框架内，政府、市场、社区、社会组织、普通民众等参与的一种多元管理模式[11]。在这种理解框架下，国家治理由政府单主体，转变为“政府主导、多主体共存”的模式。从治理模式的演变我们可以看到，国家治理水平的提升过程，往往体现出一种“下沉”的过程。国家治理的现代化水平越高，参与治理的主体就越多，那么影响治理效能的其他因素就越多，如法律因素、道德因素、社會组织因素、人口素质因素等。依据不同的影响因素，国家治理就有了法律路径、制度路径、道德路径等多重路径。在信息技术日新月异的今天，每个人都与技术紧密联系，不可分割。技术路径在国家治理中的重要性提升到了前所未有的高度。

学界对国家治理中技术路径的研究由来已久，主要包括了技术中介理论和技术行为理论两个领域。技术中介理论认为，技术不仅关联和调节着人与自然的关系，还形塑着人的实践方式，改变着人的认知。技术作为一种人造物，它通过影响人的认知和行为，改变了人的生活方式，进而作用于社会形态。因此，拉图尔、海德格尔等学者都倾向于这样一种论断：人可以通过技术创造人工物来治理国家，技术在国家治理中扮演着中介的角色。此外，斯金纳等技术行为理论的研究者认为，由于人的行为由周围环境和自身条件所决定，技术可以通过设计和改善“人的进化条件”“个体生存条件”“社会文化条件”，进而改变人的生活方式，达到国家治理的目的[12]。大数据和人工智能的汇流，提升了技术的中介作用，也使国家治理更加依赖技术。人在大数据智能技术营造的环境中实践、认知、再实践，这个循环往复的过程，即是数字化生存的过程。如何有效治理由“数字化生存的人”构成的国家和社会，是国家治理现代化必须要应对的问题。所以，国家治理中的大数据智能化，是一种基于大数据和人工智能技术的国家治理技术路径。

（二）大数据智能化在国家治理中的价值分析

在国家治理中运用大数据智能化，能够有效创新行政方式，提高行政效能，进而充分发挥社会主义的制度优势。

1. 践行“以人民为中心”的国家治理理念

党的十九届四中全会强调，要发挥我国国家制度和国家治理体系的显著优势，就需要“坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众”，同时“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉”[4]。随着网络化现实社会发展，网络融入人们社会生活的方方面面，人们的基本信息、社会活动、社会交往等都被网络以数据化方式采集聚集，进而形成了具有Volume（规模性）、Variety（多样性）、Velocity（高速性）、Value（价值性）和Veracity（真实性）的5V特征的大数据。大数据来源于人们的社会实践活动，它是人的社会实践活动以数据化的形式呈现和表达，是人们的社会实践活动的真实镜像。因而利用大数据这一现代化智能化手段进行国家治理应坚持以人民为中心的理念，做到坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民、践行全心全意為人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政的全过程中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。一方面，以大数据为切入点，能够让国家治理的普遍性、针对性、现实性、契合性都得到明显提升，也充分体现了党和国家将人民群众置于中心位置，尊重人民群众的主体地位这一治理理念。另一方面，大数据智能化以客观量化的方式为国家治理现代化、坚持人民的主体地位、精准认识社会发展现状提供了丰富的资源，从而为国家治理的科学决策提供了有效的支撑。实现国家治理大数据智能化，是“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”[4]的有效技术路径。习近平总书记高度重视信息技术革命对于国家治理的影响，对于网信工作和网络强国做出系列重要讲话，强调大数据智能化在国家治理现代化中的重要作用。

首先，大数据智能化能够覆盖人民群众社会实践活动，超越了传统调查问卷或者走访调研的限制，确保对象即样本，样本即对象，使国家治理的信息搜集直接对应人民群众的生活，具备广泛性。其次，大数据智能化是人民群众在自主状态下社会实践活动的客观记录，准确反映了人民群众的行为规律和价值取向，保证了信息的客观性，使国家治理的依据更加贴近现实情况。再次，大数据智能化通过计算机网络的实时采集、高速传输、及时处理和可视化展现，能够保证政府决策及时出台、社会治理及时跟进、公共服务及时提供，大大提升了国家治理的时效性。最后，大数据智能化将人民群众社会实践各方面的数据进行关联分析和智能预测，能够联动起认识、预测、决策的三个节点，为国家治理提供了综合治理的科学参考依据。党的十九届四中全会强调，要“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”[4]。借助大数据智能化，政府与群众能够建立起更紧密的联系。政府可即时、全面地了解群众的诉求，群众也可通过大数据智能化技术有效参与到国家治理的社会生活之中。可以看到，大数据智能化的运用使政府在处理信息的各个环节中都凸显出人民群众的主体地位，为国家治理现代化提供了科学价值的社会现实认识，有助于决策者科学把握人民群众对于美好生活的多样性、多层次、多方面需求特征，了解国家、社会、个人的生活样态，有利于考察和关注新时代我国的新矛盾、新需求、新表现[13]。

2.助推构建现代化的国家治理体系

实现国家治理现代化，亟须建立起政府、社会、公民协同共治、共建、共享的国家治理体系。党的十九届四中全会认为：“社会治理是国家治理的重要方面”，我们应“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[4]。随着数据规模的扩大及内容的全面、复杂程度的提高，数据覆盖了社会经济各个领域——现实社会的人的各种实践活动。大数据通过对每个“现实社会的人的实践”数据化的聚合，通过在大规模的数据中有效消除个别数据的偏差问题，形成更加准确的群体行为规律的有效分析。它从总体上反映出社会群体的共同性特征和发展性规律，将人是“一切社会关系的总和”的感性认识转向理性研究。在人工智能技术的助力下，政府、社会、公民三者能够通过数据链接和协同起来，在国家治理中发挥各自功能，使国家治理体系朝着更现代化方向发展。大数据智能化改变了传统逻辑推理形成因果性关系的思维范式，通过对数据进行人工智能自主学习和深度挖掘，建立了各个领域数据之间的数理变化关系，并由数据结论建立传统方法难以发现的各个领域之间相关性关系。

大数据智能化能够推进健全中国共产党总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。网络化现实社会的环境使得政府能够获得充分的数据资源。这些数据包括：政府在社会管理、提供公共服务以及内部管理中产生的税务、工商、教育、交通、卫生、公安、民政等政府数据;政府机构专门采集的经济普查、人口调查、气象、遥感、测绘、环境等社会数据[14];企业在经营管理、市场服务过程中产生的商品交易、物流配送、网络社交、电信服务等企业数据;公民在社会活动中产生的行为轨迹、收入消费、社会交流、个人媒体等公民数据。它们是随着大数据智能化的产生而形成的新的广义上的政务数据。这些广泛覆盖的政务数据和智能化的政务数据提供了国家治理中大数据智能化的技术基础，并为传统国家治理中自上而下的结构化管控模式提供了创新改革的客观条件和契机。具体来看，首先在国家治理领域，利用大数据智能化技术分析国家治理各个领域之间的因变关系和相互影响，发掘和判断各个领域相关性程度。接着在明确了相关性的基础上，通过研究数据关联的递进路径，基于实践活动中相互纠缠的因果性关系，建立起相对应的治理体系。再以科学的数理关系建立政府、社会、市场和公民以及政府各部门机构之间改革和改进的联动和集成，推进技术、业务、数据的融合，实现不同层级、不同地域、不同系统、不同部门的协同参与治理和提供服务，发挥总体效应，进而形成统筹安排、资源共享、协调发展、合作共赢的国家治理体系。

3.助力全面提升的国家治理能力

增强运用国家制度管理社会各方面事务并做出决策的能力是实现国家治理现代化的一个重要方面。在传统的国家治理中，决策方式主要体现为政治精英和业务专家依靠其知识、经验，依据过去事实做出经验理性的判断。在当今高复杂度社会中，高新技术日新月异、社会问题纷繁复杂、人们思想观念不断更新，传统决策方式显然难以应对[15]。而大数据智能化从人们的社会实践活动出发，通过数据的采集汇集和智能的挖掘分析，还原数据映射的社会经济发展现状、人们的行为特征和思想状况，进而对公共需要和政策影响进行趋势预测，并且采取定量化、可视化、趋势化的形式展示，形成国家治理量化科学治理的模式。

此外，大数据智能化还能解决传统国家治理难以应付的决策难题。它从各种社会问题和各个治理环节中厘清内在联系和关联关系，综合分析风险因素，提高对风险因素的感知、预测、防范能力，明确解决问题的相关影响因素，对政策制定中的整体性和单一性、统一性和差异性、长期性和阶段性、政策链条和环节、顶层设计和分层对接提供精准决策支撑。需要指出的是，国家治理现代化是一个长期持续的过程。我们需要发挥出我国政治体制带来的“坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会充满生机活力的显著优势”[4]。随着时代的发展变化，人们的社会实践活动和需求也在不断发生变化，这要求国家治理具备与时俱进、因时而变的及时应对能力。大数据智能化通过对网络的现实社会在时间、空间长期性、连续性数据采集和智能分析，构建了具备时间和空间跨度的立体数据结构，其实质是从时空维度反馈了社会经济的发展过程。因此，国家治理现代化应充分发挥大数据智能化及时性、连续性的特征，建立由大数据智能化辅助的国家治理能力的评价、反馈和调剂机制。进而促成国家治理能力的全面提升。

二、大数据智能化在国家治理中的现实困境

大数据智能化在实现国家治理中的内涵价值同时，也在技术和人才、隐私和安全、嵌入和融合等方面面临现实的困境。其中，技术和人才是国家治理大数据智能化的基础，隐私和安全因素直接制约了国家治理大数据智能化的发展，同时在国家治理大数据智能化实施中也面临嵌入和融合的问题。

（一）技术和人才问题

技术和人才问题，是影响实现国家治理大数据智能化的根本因素。拉图尔的存在主义研究认为，人在利用技术的时候，会受到技术本身具备的“激励”和“抑制”功能影响，其行为不再是单纯的人的行为，而是一种人与技术的复合体行为[16]。拉图尔的技术行为中介论固然有其弊端，但他的研究说明：技术和人才，是通过技术路径开展国家治理的最基础、最根本要素。但事实上，在大数据智能化领域，我国仍然存在较大的技术差距和人才缺口。大数据智能化形成和发展的根本基础在于互联网以及应用情景的普及。但我国大数据技术和人才发展的速度，显然没有跟上互联网应用情景的发展，甚至出现差距较大的情况。同时，我国在互联网领域也存在着发展不平衡、不充分的问题。根据中国互联网络信息中心的统计报告，截至2020年12月，我国城镇网民占比68.7%，城镇地区互联网普及率为79.8%，农村网民占比31.3%，农村地区互联普及率为55.9%[5]。我国互联网发展呈现出明显的城乡差别。互联网基础设施和网络普及率的不均衡导致国家治理过程中，大数据智能化的覆盖率不足，在部分领域数据价值较低。这些数据都指向一个现实困境：要实现国家治理中广泛运用大数据和人工智能，技术硬件和软件都存在较大的差距。另一方面，即使在互联网普及率较高的地区，因为政务数据采集和管理上没有规范标准、缺乏统筹规划，导致了数据定义不统一、数据系统性较差、数据连续性不够、数据精确化不足、开发利用率低等问题。同时，由于业绩考核等压力，一些部门的部分政务数据存在填报不准确等问题，这也造成了数据的失真，从而影响数据信息的效度和信度。更为重要的是，国家治理面临大量的数据资源，但大数据采集、处理、存储、管理和安全、智能化分析和挖掘及大数据智能化结果可视化表达等领域均缺乏核心技术。并且，国家治理中大数据智能化的开发利用需要既精通技术手段还要熟悉政务运行的复合型人才，数据价值才能彰显。因此，如何在国家治理大数据智能化层面，落实党的十九届四中全会强调的“坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才的显著优势”[4]，是急需思考和解决的问题。

（二）隐私和安全问题

隐私和安全问题，是影响实现国家治理大数据智能化的直接因素。通过技术路径开展国家治理，就必须面对技术导致的权力变化。一般来讲，权力之所以存在，是因为当权者占有某種社会资源，如土地、工业资本等资源。当信息技术成为国家治理中的重要资源，数据和智能算法成为一种治理资产的时候，数据资源占有将不可避免地导致出现社会成员的隐私和安全问题。大数据智能化的本质在于对网络化现实社会的镜像反映。首先现行科层制国家治理体制中“纵向等级管理、横向分工合作”，形成的各级政府和政府部门之间分工分层，必然映射到大数据智能化治理之中。然而，这种“现实—网络”的映射，并不适应信息技术对传统权力结构的冲击。卡斯特曾以“流动的权力优先于权力的流动”[17]来描述网络时代的权力结构。谁掌握数据资源，谁就掌握了相当大的权力。实际上，部分政府和非政府机构拥有大量有价值的数据资源，但由于数据资产的重要性、资本和利润的影响、相关制度缺位、人员的技术素养较欠缺、保存和利用数据的意识不足等客观和主观原因，部门之间难以实现技术共享，数字权力的分布不均，逐渐形成了“技术壁垒”。这种“技术壁垒”的存在，显然与“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理共同体”[4]建设理念不相适应。其次，数据来源多元化，使各部门间联通和协调数据的难度增大。数据采集程序和政府运行流程之间的差异，可能会导致造成数据的获取和分析与国家治理实践出现脱节的问题。一个环节的数据滞后将造成大数据智能化治理的停滞，影响实效性和时效性。此外，在追求国家治理数据开放共享同时，数字权力的分散，权力结构的扁平化，也会导致数据隐私和数据安全问题。政府凭借数据资源占有和智能化分析能力，具备前所未有的全面采集、监控社会和公民信息的能力。但与新技术相适应的社会伦理和规则总是滞后于科学技术的进步，因此新技术在传统规则中运行的过程中，存在信息垄断挑战公平、信息披露挑战权威、结果预判挑战自由的问题。这些问题是在利用大数据技术提升国家治理效能的过程中不可避免产生的发展代价，也是必须正视的负面效应。如何构建相应的数据使用法律法规，在保障公民数据隐私的前提下，合理利用大数据智能化为国家治理提供帮助，是数据安全责任和数据伦理道德所需要思考的重要问题。在推进国家治理大数据智能化的过程中，应健全相应的监督体系，强化对“数据权力”运行的制约和监督，在数字领域也应有党的统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。