论环境审计中的公民参与制度

庆丽

【摘  要】环境审计作为一项关系到全社会的重要工作，与每一个公民都密切相关，因此，有必要研究环境审计中的公民参与制度。公民参与环境审计不仅具有现实意义，也在经济、政治、社会治理方面具有必要性。而通过鼓励公众参与，形成环境审计意识，拓宽参与渠道，建立公众参与环境审计制度等途径来建立公众参与环境审计制度，能够助力我国环境审计工作的有效开展。

【Abstract】As an important work related to the whole society， environmental audit is closely related to every citizen. Therefore， it is necessary to study the citizen participation system in environmental audit. Citizen participation in environmental audit is not only of practical significance， but also of necessity in economic， political and social governance. By encouraging public participation， forming environmental audit consciousness， broadening the channels of participation， and establishing public participation environmental audit system， the establishment of public participation environmental audit system can facilitate the effective development of China's environmental audit work.

【关键词】环境审计;公民参与;审计意识

【Keywords】environmental audit; citizen participation; audit consciousness

【中图分类号】F239.44                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）12-0133-03

1 引言

随着社会经济的不断发展，环境问题愈发严重，环境治理的相关工作也更加值得重视，各国政府都出台了相关的政策措施，大力推进环境审计工作的开展。而所谓的环境审计，“是对生产、生活活动过程中产生的环境问题的抑制、消除或改善环境而进行的经济活动的真实性、合法性、效益性进行监督、鉴证、评价，使之符合可持续发展要求的一种独立监督行为”[1]。人类是环境的产物，又是环境的改造者。在环境保护教育不断提高的同时，人们对环境与自身健康之间关系的认识逐渐深入，社会公民对环境污染的容忍度也随之降低。因此，在环境审计之中引入公民参与制度，很有必要。一方面，公众参与能够助力国家审计，增强国家审计服务的动力和独立性[2];另一方面，通过更加全面化、多元化的审计管理方式，也能够加强对不同环境领域问题的追责，从而有利于整个社会环境的可持续发展[3]。

基于此，本文提出在环境审计中引入公民参与制度，在分析环境审计的意义以及环境审计公民参与的必要性的基础上，提出了具体的公民参与路径。寄希通过本文的研究，能为环境审计工作的多元化发展提供参考。

2 环境审计的意义

在人类社会持续发展的过程中，物质和精神文明逐渐丰富，面对着前所未有的繁荣，人民逐渐意识到日益严重的环境破坏问题已经成为危及可持续发展的重要因素。早在20世紀60年代，就已经有国家陆续提出保护环境的呼吁，部分国家和世界上的相关组织也由此开始重视对环境问题的研究，积极寻求可行、有效的对策并实施环境治理行动，已经有相当一部分组织和国家签订了关于共同参与环境保护和环境治理的协议。在这样的大环境下，环境危害治理初见成效，但环境的发展是动态的，时时刻刻受到人为因素的影响。因此，实施有效的监督管理措施是确保治理结果得以保存、缓解环境恶化的重要手段。在西方国家，开展环境审计项目已成为流行，这些审计项目在促进各级政府严格履行环境职责、加强环境保护法制建设、形成结构合理且协调高效的环境行政管理体系方面发挥了重要作用[4]。在我国，目前也出台了以监督环境、管理措施为目标的环境审计计划，力争在体现审计原有职能的基础上，积极与环境保护和生态建设相结合。经过发展，环境审计工作在以下几个方面表现出了明显的价值：

首先，环境审计作为环境管理系统中的重要组成部分之一，在环境监控和环境评价方面具有重要作用，由于其既包含了类似于内部审计的内控属性，又具有对外部环境评价的外延属性，因此是现阶段环境管理中重要的创新技术、创新工具。

其次，环境审计工作的开展面向所有影响环境的因素，通过客观、系统地对与环境状况相关的组织活动进行定期评估，可以实现对可能存在的环境问题的及时预测。

最后，通过提前采取相关治理措施，可以最大限度地降低环境污染问题发生的概率及其产生的影响。就该特征而言，可以将环境审计理解为是一种积极主动型的管理工具。

通过上文的分析不难看出，环境审计是通过对危害因素的识别，消除其可能带来的包括环境污染在内的种种问题，以此促进整个社会环境的健康、可持续发展。

3 环境审计中公民参与的必要性

环境审计作为一项相对系统的工作，涉及的管理内容相对较多。若仅以政府职能部门作为实施者，难以取得目标管理效果。为此，积极鼓励公众参与到环境审计中十分必要。本质上，公民也是环境审计的最终受益者，其作为在实现国家战略意图、推动科学发展的主体构成，不仅是环境治理中的审计人，更是受托人。将公民融入环境审计的工作中来，无论是在经济、政治，还是社会层面，都有重要的现实价值。

3.1 经济治理层面价值

现阶段，我国仍处于社会主义的初级阶段，虽然已经确定了基本的市场经济体制，但是关于市场规范和调整机制尚不完善，需要不断摸索，以促进市场结构实现合理化发展，解决实际生产中存在的效率低下的问题。这是促进竞争机制公平发展的重要基础。环境的变化主要是市场竞争中以成本为目标的恶性竞争机制带来的污染性生产活动。因此，环境审计工作是对经济发展与环境发展的突出矛盾进行有效监管。首先，公众参与到环境审计中，本身就是对审计工作的一种监督，对于审计部门在工作开展过程中保持客观、公正、公平具有一定的督促作用;其次，公众群体基数大，覆盖面积广，对于相关审计资源流向的跟踪更加精准，这对于促进相关审计资金的合理、有效使用也具有十分重要的推动作用;最后，在不断完善的审计体制下，审计资源的使用风险可以得到有效控制，在一定程度上也能够促进市场竞争规则的健康发展。

3.2 政治治理层面价值

国家的发展离不开健康的管理环境，相关人员的政治素养、服务意识以及执政能力等都是确保环境审计工作顺利、有效开展的重要前提。一旦工作人员工作效率低下，相关工作的开展出现滞后、懈怠等情况，那么将会直接影响环境审计的实际效果和价值。而人民群众参与到环境审计活动中，在举报监督等措施的支持下，势必会增加关于违规违纪、拖延误工等行为的查处力度，这对于反腐倡廉、高效审计工作的开展具有重要的现实意义。必须明确的是，环境审计过程和结果的监督者是全体公民，这不仅有助于促进审计工作的优化调整，对于环境审计工作的客观、公正开展也有重要意义。在此基础上，政府的运行效率将会提高，管理效果和质量亦会提升[5]。

3.3 社会治理层面价值

环境审计作为加强社会治理效果的手段之一，在改善民生中发挥着重要作用。具体而言，环境审计是通过加强对与环境发展相关社会领域的监督，来切实落实惠民政策，确保群众利益得到维护，民生安全问题得到保障。在环境审计中，人民群众是最有话语权的主体，鼓励公众参与到环境审计中有利于审计工作的“落地”。在现代社会，政府早已不是治理的唯一主体，其角色已转变成为公民提供和创造良好生活环境的服务者[6]。易言之，从具体环境审计项目的立项，到审计工作的实施方式，以及最终的审计结果公示，本质上都是面向公众的一种服务。当然，公众参与环境审计中，也的确能够促进审计工作项目优化，使其朝着合理化、科学化、群众化的方向发展。

4 公民参与的具体路径探索

理论上，公众参与环境审计能够发挥积极作用。但实践中，能否发挥作用，以及作用的大小取决于2个方面的因素：一是公民对环境审计的参与意愿;二是设计合理的参与渠道。相关路径探索也应围绕二者展开。

4.1 鼓励公众参与，形成环境审计意识

要切实落实公民在环境审计中的参与度，首先要在公民中形成参与意识。某种程度上，这种环境审计参与意识的形成应建立在交流学习的基础上，在不断探索环境审计方式的过程中，提升审计工作的科学性和合理性，再逐渐将其转化为制度形式。为促进制度的不断优化完善，积极采纳人民群众的意见反馈极为重要。要实现这一目标也需要公民转变理念，将切身利益与审计工作建立联系。

①政府应当发挥引导作用，积极宣传公众参与环境审计的必要性。现阶段，由于审计数据以及审计数据中反馈出的问题具有较高的敏感度。因此，部分审计人员的防范意识加强，对非职能人员参与审计的接受程度不高，这也是制约公民参与环境审计的重要因素之一，即公民参与不受重视、不被认可、不被接受。在此背景下，公众参与的积极性降低，久而久之，参与意识逐渐淡薄。为此，相关环境审计机关及人员要积极深入了解公众参与国家审计工作规范，客观认识公众参与环境审计的优势及价值，坚持贯彻落实公众参与环境审计是政府工作发展必然趋势的核心理念，以此在指导层面降低对公众参与审计的抵触情绪。

②公民应当明确主人翁意识，要对环境审计与个人发展之间的关系有更加深刻的认识，这与党在十七大中提出的“从各个层次、各个领域扩大公民参与”的号召一致。不过，公民参与的意愿形成受到包括受教育程度、居住环境、社会政治经济环境等在内的多种因素的影响[7]。那么，通过不断学习先进知识、积极收集有效信息等应当能够促进公民参与环境审计意识的形成，激发公众自身对环境审计参与的迫切需求，從而推动审计质量的提升。

4.2 拓宽参与渠道，建立公众参与环境审计制度

任何活动的开展都需要相关制度的约束，这是活动有序开展的重要基础。为确保公众在环境审计中的参与能够长期稳定实施，必须建立完善的公众参与制度。在制度建设中，要学习成功经验，确定政府审计部门在环境审计中的主导地位。同时，也要拓宽公民参与渠道，明确公众参与的方式。

①积极借鉴公众成功参与经验。与其他类型的审计工作相比，环境审计的发展时间相对较短。因此，在鼓励公民参与的过程中，可以积极学习、借鉴其他成功的经验。这种学习并不局限于同部门之间，也可以实现跨部门学习。公民参与最主要的2个关键之处就是对参与性的激发以及对参与效果的控制。在专门的经验学习中，应分别对应前期的宣传号召以及后期的参与人员管理。在同领域，可以研究环境审计工作开展经验更加丰富的其他国家，要放眼国际，合理吸纳其先进的管理方法，分析比较立法型、司法型、独立型等不同类型环境审计的优势和弊端，在充分结合我国国情的前提下，将其融入我国的公众参与式环境审计中。需要注意的是，由于环境及基础条件的差异，公众在环境审计中的参与方式和程度会存在较大差异。在学习过程中，要注重对理论和科学依据的学习，避免刻板表观形式的学习。而在跨领域的部门学习中，可以对已经实现公众参与的环境治理、城乡建设、政府价格决策等领域进行研究，客观分析代议、咨询、公示、听证中公民的参与形式，以此为基础，在环境审计予以借鉴。

②丰富公众参与环境审计渠道。现阶段，公众参与环境审计尚处于初始阶段，关于参与方式、参与途径、参与后的角色扮演还处于摸索阶段，相关理论基础、法律制度缺乏可参考的现实目标，这在某种程度上加大了公众参与环境审计的难度，但同时也提供了更加广阔的创新发展空间。面对这一背景，环境审计人员要立足于现实需求，不断尝试和探索多样化的公众参与渠道。相关人员应具备较强的综合能力，不仅能在环境审计方面充分发挥价值，更有创新开拓意识，能够吸收其他专业部门的知识来丰富环境审计研究工作，以多元化的管理方式促进公众参与的积极性。

首先，应充分借助互联网的优势，开设审计工作参与的报名渠道，展示环境审计的主要工作内容、工作要点，重点监管项目，以此降低传统方式对公众参与环境审计的制约，使群众对环境审计有更加具象化的认识，在潜移默化中建立起对不合理现象的评价标准，对于日常生活中出现的各种环境污染问题能够做到正确认识、准确判断。

其次，建立适当的培训机制。对于具有优秀表现的个人或组织，可定期开展专业化的环境审计培训，提高其专业性，以形成专业审计与公众参与的有效互补模式，最大化维护公众在环境审计中的参与权和知情权。

最后，便捷化公众审计信息的反馈途径。可以在审计部门的官网上建立专属应用程序，如公众交流平台等，落实公民反馈通道，并设置相应筛选条件，确保反馈信息具有实际价值。公众可以通过平台反映在政策实施过程中出现的各种问题或存在的弊端，通过对反馈信息作出探讨与研究，逐步优化制度，避免公民在审计中出现无序参与、表面参与等情形，要让公民真正融入环境建设管理中。如此，不仅能够提高公民参与的积极性，还便于对公民参与的内容进行监督和评价。

5 结语

环境审计不仅是对环境现状的一种考察监督，也是确保环境健康稳定发展的重要手段之一。人民群众作为环境中最重要的组成部分，既是环境审计的受益者，也是環境审计的目标。概言之，公民既是目的，也是手段。公民参与环境审计制度，当能够为环境审计工作的多元化发展提供一定的参考，助力环境审计工作有序发展。

【参考文献】

【1】陈正兴.环境审计[M].北京：中国审计出版社，2001.

【2】孙永军.国家审计推动完善国家治理的现实要求与路径研究[J].审计研究，2019（6）：57-60.

【3】蔡春，郑开放，陈晔，等.政府环境审计对企业环境责任信息披露的影响研究——基于“三河三湖”环境审计的经验证据[J].审计研究，2019（06）：3-12.

【4】陈思维.环境审计[M].北京：经济管理出版社，1998.

【5】王芳，彭超然.公众集聚度与政府审计质量——基于公共选择理论的分析[J].中南财经政法大学学报，2015（2）：74.

【6】[美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004.

【7】张宇.公共政策制定视域中民意有效聚合探究[J].贵州社会科学，2013（9）：14-17.