女性社会组织参与基层治理的实践经验与完善路径

孟秀兰

摘要：基层治理是治理现代化的核心内容，是提高国家治理能力，重塑社会治理机制的关键环节。女性社会组织作为社会治理的重要主体，有效弥补了基层民众治理“失语”现状。浙江省金华市龙山镇的“辣妈代办团”是探究地方女性社会组织参与基层治理的经验和模式，探索基层治理“内卷”的一个突破点。该组织参与基层治理表现出分类治理、主体联动、多步并走、民政融合的作用机制，应对其进行赋权、赋能，使其在制度化及合法化等方面更加完善。

关键词：女性社会组织;基层治理;制度化;合法化;民，政融合

中图分类号：D63文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.006

The Practical Experience and Perfect Path of Female Social Organizations

Participating in Grassroots Governance

——Take the “Spicy Mom Agency” in Longshan Town， Jinhua City as an Example

MENG Xiu-lan

（Xingzhi College，Zhejiang Normal University， Lanxi 321100，China）

Abstract：Grassroots governance is the core content of governance modernization and the key link to improve national governance capacity and reshape social governance mechanisms. As an important subject of social governance， womens social organizations have effectively made up for the “Aphasia” of grassroots peoples governance. Based on the case of the “Spicy Mom Agency” in Longshan Town， Jinhua City， Zhejiang Province， this paper explores the experience and mode of local womens social organizations participating in grass-roots governance and explores the breakthrough point of “internal volume” of grass-roots governance. It is found that the organizations participation in grass-roots governance shows the mechanism of Classified Governance， subject linkage， multi-step and civil affairs integration. Finally， it puts forward some perfect paths， such as empowerment， institutionalization， and legalization of the organization.

Key words：womens social organizations; grassroots governance; institutionalization; legalization; civil and political integration

黨的十九届五中全会给出了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，构建基层社会治理新格局”[1]的重要指示。激活基层治理的神经末梢，赋予基层民众更多的活动空间和自由度，实现自治，是实现多元协商、多元协同治理格局的必然选择。经过多年探索，基层治理依然存在治理制度供给不足，制度渠道不通畅，制度执行不及时，基层民众“失语”等制度缺口[2]，出现基层治理“内卷”现象。如何补平缺口，找到一条行政与基层互动通道，实现乡村与政府的理性对话，创建共治共享的乡村治理图景，有待实业界和学术界的共同努力。

基于功能互补视角，女性社会组织作为独立于政府和市场的一种组织，在参与基层治理中承担着重要的社会功能，能够有效完善政府功能低效、市场功能不足的问题，已然成为基层治理的重要力量。女性社会组织以其独特的性别视角，特有的柔性力量助力国家治理[3]。且女性社会组织成员在照顾家庭、子女教育、赡养老人、乡村建设中比男性拥有更加突出的地位，特别是对于男性外出较多的乡村[4]。已然成为基层治理中的新生力量和关键主体。在我国基层治理情境中，女性社会组织的功能表现、作用机制尚存在较大空间等待挖掘。

近年来，浙江省女性社会组织在政策支持、扶持之下得到了迅速发展。全省有女性社会组织2万个，约占全省社会组织的1/3，规模较大。在参与基层治理中扮演着独特的角色，形成了特色的服务优势，推动了基层治理的法制、德治、自治“三治融合”，聚力打造枢纽型服务组织。浙江省永康市龙山镇“辣妈代办团”作为“龙山经验”基层治理的一种探索，体现了女性在参与矛盾纠纷治理中的重要角色，可作为典型样本进行分析。

一、“辣妈代办团”基层治理的地方实践

（一）龙山“辣妈代办团”：基层治理新探索

1. 龙山镇简介

龙山镇位于永康市东北部，界于永康、东阳、磐安三地之间，是省级中心镇，也是金华市特色小镇创建对象。全镇总面积5469平方公里，下辖27个行政村，现有常住人口37000多人，外来人口25000多人。S217省道东永一线贯穿整个镇区，东永高速在境内设有出入口，地理位置优越。龙山镇共拥有四张“金名片”：一是省政府重点培育中心镇;二是全省首个浙商回归创业创新园示范园区;三是永康历史上唯一的状元——南宋思想家陈亮的出生地，被喻为“状元故里”;四是矛盾纠纷多元化解机制——“龙山经验”起源地。2019年，“龙山经验”被列入浙江省基层创新工作前50强，省、市领导高度关注并肯定，并多次组织调研，成为基层社会治理的“永康样板”。2017年“辣妈代办团”所在的龙山镇桥下东村也被评为“无讼无案创建村”。自2017年起，永康市在新时代美丽乡村创建过程中，推行生态洗衣房建设。这场“洗衣革命”深受村民喜爱，并不断发酵，“辣妈代办团”就是其一。

2. “辣妈代办团”基本建设情况

“辣妈代办团”成立于2019年，现有成员10人，均为桥下东村妇女组成，其中团长系村妇联主席担任，其余9名也均是本村妇女义务参加。“辣妈代办团”的成立源于本村生态洗衣房的建设。两年前，龙山镇桥下东村建起了生态洗衣房，全玻璃结构，大型洗衣池，受到了附近村民的欢迎。一时间，妇女们在洗衣房一起浣洗、唠家常的景象成了村里的一道风景线。甚有些妇女会在这里倾诉问题，寻求帮助。村干部了解之后，主动抓住机遇，扩大洗衣房的功能，成立“辣妈代办团”，收集民情，把洗衣房内的闲暇聊天变为收集民情的渠道，并能对某些问题及时进行化解。同时，还成立了“辣妈调解工作站”，与网格工作室、群防群治办公室、法律援助联络站等工作站共同办公。

（二）“辣妈代办团”参与基层治理的运行模式

基于“让矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态”的服务宗旨，“辣妈代办团”在解决本村矛盾纠纷治理上成效显著，邻里不和、兄弟纠纷、婆媳问题、夫妻矛盾等问题得到有效解决。同时，也有效呈现了“龙山经验”的“分层过滤”，构建矛盾纠纷防范化解长效机制的落地。“辣妈代办团”参与矛盾纠纷治理可以概括为“分类治理、主体联动、多步并走”的治理模式。

1. 模式介绍

（1）分类治理。“辣妈代办团”将收集到的矛盾纠纷事件分为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷、涉法涉诉纠纷等类型。其中，大部分属于民事纠纷，针对民事纠纷又分为一级、二级、三级，级别越高代表越难以调节。不同等级的纠纷，采取不同的策略或调节人员介入调解。一级纠纷基本洗衣房当场就可以解决，解决不了的进入二级纠纷，再解决不了进入三级纠纷，采取主体联动，多步并走的方式进行解决。针对经济纠纷、行政纠纷、涉法涉诉纠纷等基本超出他们的能力范畴，则会给出申诉、解决渠道和解决部门的建议。

（2）主体联动。“辣妈代办团”对于收集到的问题，首先自己团队出面解决，团队解决不了则会邀请村支书、村书记、村妇联等基层村干部共同参与调解。基层村干部调解不了的问题则会联合五级调解团队红星网格调解团、红色领军调解团、区域难题共商团、红色车间调解团和矛盾纠纷多元化解机关联盟等调解团队一起进行调解，甚至法庭介入进行纠纷调解业务指导。争取矛盾不激化，纠纷不出村。

（3）多步组合拳。大部分矛盾纠纷的处理，第一步：首先考虑当场是否可以解决，当场能够解决的就及时的化解，比如口舌之争、婆媳不和、对某人有意见、不满意等基本问题。当场解决不了的问题则进入第二步。第二步：“辣妈代办团”成员开会讨论如何解决，制定解决对策，并团队分工进行调解。首先，邀请相关矛盾纠纷主体到“辣妈调解工作站”进行调解。再由“辣妈代办团”牵头、参与，矛盾双方坐下来面对面的交流，诉说内心矛盾之所在及苛求，辣妈团队进行及时的调解。第三步：组织成员家访。对于有些不太适合当众调解的问题，比如夫妻矛盾、婆媳问题等，或者不能短时间化解的矛盾，通过家访的形式获取更加全面、准确的信息，制定更优的调解策略进行调解。第四步：组织特色活动，比如亲子活动、家庭活动、妇女活动等。活动邀请全村参加，特别是有过矛盾的村民，通过活动的形式增进彼此的关系，构建和谐生活环境。

2. 政府助力升级

基于“小事不出村，大事不出镇”的矛盾纠纷处理原则，政府高度重视妇女组织在基层治理中的优势，采取态度和政策双支持。“生态洗衣房”历时4个月的改造升级，由第一代的玻璃房改造成干净整洁的砖瓦房，同时还增添了母婴室和无障碍卫生间。共设置6个洗衣池，12个搓衣板，还有洗菜池和洗拖把池，实现了功能分区，做到洗涤废水统一处理。在另一边还摆放了5台投币洗衣机，价格实惠又方便村民。服务功能的健全，吸引了更多的乡村基层妇女同志相聚于此，邻里驿站发挥了独特的磁力效应。村里妇女同志除了洗衣之外，还可以借助百姓聊天室和小型调解室进行交流。改造升级之后，桥下东村还聘请了专职管理员，除了做好日常保洁外，还要及时巡查监督，保证生态洗衣房的正常运行，实现了制度嵌入。据不完全统计，自2018年生态洗衣房投入使用以来，“辣妈代办团”共解决40余起民情事件，破解隐藏民情百余项。增强了村干部、村民的基层互动频率，初步实现了“互动性”“回应性”和“参与性”的多项融合，逐步贯彻“还权于民”的基层治理理念。

3. “辣妈代办团”展现基层治理新模式

随着越来越多的自然村转变成行政村，村民的诉求逐渐增多，呈现多元、离散、面广等特征[5]。在中国的治理场域下，民众更渴望表达、发声。永康龙山“邻里驿站”就给村民提供了自由发表意见的契机。“辣妈代办团”的10名成员轮流在“邻里驿站”的调解工作室值班，及时发现民情民访苗头，简单的事情现场化解，复杂的事件及时上报，确保小事不出村、大事不出镇。借助村民优势，搭建情感纽带，利用本村妇女同志化解矛盾纠纷，实现了“民-官”互动局面，解决了政府信息闭塞，不对称的问题。通过治理重心的下移，破解了基层政府与村民的“最后一公里”。這种妇女组织参与基层治理模式既可以实现妇女自治，降低矛盾纠纷发生的概率，又可以通过言传身教提高基层治理效能。

二、“辣妈代办团”参与基层治理机制：民政融合

基于公共管理视角，当前社区治理出现了“改而不变”“忙而无用”“假象繁荣”“空壳悬浮”等内卷现象[6]。社区治理“内卷化”是行政有效，治理无效的最终结果。由于政府跟社区居民的身份距离，出现沟通内卷和严重的痕迹主义，造成恶性循环。龙山镇调动女性居民投入基层社区建设，以一名普通居民的身份加入基层治理主体，并以居民代表对话政府，缩小了双方距离感。“辣妈代办团”参与基层治理主要实现了以下方面的突破。

（一）多元主体间协同治理

党的十八届三中全会首次提出社会治理的概念，标识着社会治理模式由传统的“政府包办”“一元结构”“一个中心”向“多元治理、人人有责”的方向转变[7]。作为治理系统基础的基层治理，在系统内部、系统元素、系统结构中都举足轻重。实现治理有序、治理高效，1+1>2的非线性治理效果的提升，需要各要素、各节点相互配合、相互作用，实现协同治理。在“龙山经验”的推行下，永康市政府、龙山镇政府、龙山法庭、村支书、网格员、妇女组织等六方主体相互协作，重塑了乡村治理结构，打造了共建共享共治新格局。政府赋权赋能，法院提供法律智库，村支书、网格员搭建沟通渠道，妇女组织发现矛盾纠纷源头。实现了正式组织和非正式组织在基层治理上的融合，提高了沟通有效性，突破政权到居民中间环节的“内卷”。

（二）现代化与本土化思维融合

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。该《决定》指出推进基层社会治理现代化，应加速推进基层社会治理城乡一体化。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，发挥群团组织、社会组织作用。“辣妈代办团”内嵌于治理网格，作为治理网络结构节点，利用本土家文化、乡土文化、乡情文化、邻里文化作为矛盾调解杀手锏，证明了文化的治理显性功能。除此，文化作為一项乡村软实力，邻里之间在软实力的作用下更加凝聚，更加理解，具有一定的潜功能。“辣妈代办团”的网格治理，文化调解实现了现代化和本土化的思维融合。

三、“辣妈代办团”参与基层理的多维困境

虽然“辣妈代办团”在参与“龙山经验”矛盾纠纷治理中发挥了一定的积极作用，村里矛盾纠纷全部通过非诉渠道得以解决，但是，该组织在发展中依然存在一些明显的问题。

（一）组织身份“合法性”缺失

组织身份回答的是“我是谁”的问题（Albert &Whetten，1985）[8]。组织身份能够让组织成员把握组织核心价值观、核心业务、组织职能等，指导组织成员行为（Pratt，2004）[9]。组织身份的“合法性”能够为组织发展提供制度保障，获取资源优势（Suchman，1995）[10]。本课题组调研发现，“辣妈代办团”并非正式组织名称，只是一个名字而已，组织没有在行政部门注册登记过。村妇联主席因为其妇联身份担任团长，其余9名成员均本村热心妇女组成，并没有在组织中承担特定的职位，成员的组织身份感较低。

（二）显性管理机制缺乏

“辣妈代办团”工作的有效性得益于隐性机制。由于代办团成员均是热心于本村事务的妇女，对于一些值班、调解需要、开会需要，凭借着激情、热情投入的人来说，哪怕没有显性制度的约束，也会积极主动的参与。她们按时值班，认真收集问题，积极参加团队讨论、家访等工作。但是，组织发展离不开制度保障。调研发现，“辣妈代办团”在实际的工作过程中并未制定任何的管理制度，比如值班制度、调解制度、调解流程、工作安排等，全是凭借妇女的一腔热情在工作，靠隐性要素规范大家的行为。由于缺乏制度约束力，不免会存在发展问题。

（三）组织梯队建设不合理

组织梯队建设主要强调人才结构合理，人才的持续培养，防止人员的断层。但是，“辣妈代办团”的平均年龄已超50岁，最年轻的也将近50岁，年轻力量缺乏，工作的继承性无法保证。组织成员均未受过高等教育，甚至有的高中文化水平都没有达到。又加上年龄的限制，学习能力下降，服务能力更新不及时，工作效率受到影响。

（四）人员服务技能不足

公共管理理论强调，服务能力是提高服务效率的关键要素。无论任何组织服务技能均是其不可忽视的元素。调研发现“辣妈代办团”的平均年龄已超50岁，且不具备高中及以上文化水平。在互联网技术十分发达的时代，代办团成员不具备基本的数字化办公能力，不会操作计算机，无法将收集的信息及时登记到电脑端。同时，代办团成员不具备任何的法律专业背景，对于纠纷调解中涉及的法律常识、维权手段等法律能力缺乏，导致调解信服力下降，专业性缺失。正是由于年龄结构、学历结构、知识结构的不足，代办团的调解工作总处于被动，独立性不强，缺乏工作规划。

（五）政策、资金支持不到位

“辣妈代办团”属于“非行政化”社会组织，其参与基层矛盾纠纷治理除了基本的公共设施成本支出之外，没有任何的人员工资、人员补贴支出。代办团成员基于对本村的热爱，发挥力量的驱动下加入组织，积极开展工作。访谈中，一名成员介绍，有时候为了调解工作不回家烧饭，将家庭事务抛在一边也要把矛盾纠纷处理好。甚至忙起来整天顾不上回家。当被问到“如果给你们补贴是不是会更加投身到这个工作”，有受访者回答“那肯定要更加努力了”。可见，政策、资金支持的激励效应比较明显。缺乏资金支持，很难吸引到人才和更多的妇女同志加入，阻碍了组织功能的发挥。

四、基层组织参与社会治理的完善路径

“辣妈代办团”作为“龙山经验”基层治理的发展成果之一，在基层治理过程中发挥重要作用，应完善其工作职能，扩大辐射效应。

（一）组织制度化：群众参与基层治理的制度构建

群众参与基层治理存在制度体系不细致、法制化程度不高、组织协作性不足等多种问题，导致群众参与基层治理成本较高（蒲新微，衡元元，2021）[11]。不充分的外部条件也呈现出很多不理性的制度外行为，对抗性、不合作性严重制约了基层治理效率[11]。制度化是一个行动得以产生及重复，逐渐在自我与他人中唤起稳定的，共同意义的过程（Berger& Luchmann，1996），更加强调的是制度的影响及其维持机制（斯科特，姚伟和王黎芳，2010）[12-13]。制度化体现的是从规则到行为等一系列社会中的范畴，现象规范化、持续化、稳定化的过程（王杨，2018）[14]，是实现政治稳定、秩序良好的有效途径[10]。龙山镇“辣妈代办团”参与基层治理倍数效应的发挥必须实现制度化。做到管理制度化、组织制度化，有制度才能保证参与的组织性，工作的有序性。通过提供规范的诉求渠道，有效的诉求机制，才能避免非理性行为的发生，满足群众多元化的需求，实现基层治理的稳定和长远发展。基于此，笔者认为可以思考将“辣妈代办团”建设纳入乡镇发展基本规划中，打造共建共享的基层治理战略。将该组织纳入龙山镇“十四五发展规划”，确定组织“合法性”社会地位。密切对接“龙山经验”基层治理战略部署，完善组织结构。落实办公场所及基本配套设施，保证正规化办公，实现组织管理的制度化。

（二）组织合法化：群众参与基层治理的权利保障

“合法化”作为一种无形的资产，是组织被认可、被接受的基础。从社会学角度看，合法性主要指平行的认可和“上对下”或“下对上”的承认。基层组织合法化使得组织更具有治理价值，更值得信赖和支持。社会组织合法化可以分为社会合法化、行政合法化和政治合法化三种类型（于海利，樊红敏，2021）[15]。这三种类型同样可看做合法化的三个维度。拥有合法化的基层组织，是其生存、发展的基础，是发挥治理效能的根本保证，同时也是基层社会组织存在的必然要求。基于对“辣妈代办团”的调研，该组织已经获得社会合法化，即通过一年多的工作，获得了群众的认可和信任。行政合法化基本满足，该组织在基层治理中得到村委、龙山镇政府、龙山法庭的大力支持，并表示该组织在基层治理中发挥出至关重要的作用，但是物质支持几乎没有。但是，该组织政治合法化缺失，并未获得地方党组织赋予的政治身份、符号等相关角色。基于此，是否可以探索“辣妈代办团”政治合法性途径，比如该组织核心、关键人物的政治身份，其他组织成员的用工身份，是否可以进行党组织委派、挂职锻炼等方式赋予组织政治合法性，值得龙山镇相关部门和领导思考。同时也是社会各界可以持续关心的问题。

（三）赋权、赋能：群众参与基层治理的动力激励

基层社会治理过程实际上是政府、基层组织与社会公众等多元主体互动、合作、博弈的过程（徐顽强，2021）[16]。传统的政府“单核”和政府—社会组织“双核”制治理模式由于政府信息不对称，治理渠道受阻等多种原因出现了治理乏力的现象。而“熟人圈子”构成的自发组织，由于亲情、乡情因素作为纽带表现出了高效的治理效能。为使其发挥更优治理效能，必须对该组织进行赋权、赋能。一是承认该组织的社会合法性，赋予其参与基层治理的管理权，完善配套制度，以保证民众参与治理的实质性。建立显性+隐性约束机制，引入监督机制，鼓励村民相互监督，并拓宽制度化举报途径。探索权责匹配制度，对组织成员的治理行为后果进行责权明晰，增强组织成员责任心。二是培养组织成员工作能力，增强成员治理信心。明确用人机制，吸引或鼓励更多的村民、大专、大学的优质女青年加入团队。开拓培养平台，鼓励挂职锻炼、进修学习、定期培训。丰富用人方式，尝试临时借调，政府委培。最后，更重要的还是要悉心培养，保证人才继任能力和留任度。创造机会，搭建平台，让年轻人拥有成长、进修的可能，强化工作能力。

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[责任编辑、校对：党婷]