基于PPP模式的数字政府建设路径

张碧波

摘要：建设数字政府是建设数字中国的基础及重要组成部分。数字政府以数字技术为支撑，引发政府治理、体制机制及公共价值等方面的变革。数字政府建设包括公共数据资源体系建设、政务信息系统建设和政务服务能力建设。PPP模式能在合理开发利用数字资源、减轻政府债务负担、分散建设运营风险及提升建设运营水平等方面发挥其在数字政府建设中的作用。同时，在具体运作方式、社会资本回报机制、项目监管及项目安全风险应对等方面存在挑战。案例研究表明，PPP模式能在技术相对成熟的数字政府建设领域得到应用，但需要更加精细化的运作方式、探索更多的市场化收入以及寻求全过程监管与项目独立之间的平衡。

关键词：PPP;数字政府;案例研究;全过程监管

中图分类号：D63文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.002

Digital Government Construction Path Based on PPP Model

——Take the Construction of Geospatial Data Service

Platform in A City as an Example

ZHANG Bi-bo

（Department of Economics， Party School of Guizhou Provincial Committee of CPC，

Guiyang 550028，China）

Abstract：Building a digital government is the foundation and important component of building a digital China. Supported by digital technology， digital government brings about changes in government governance， institutional mechanism and public value. The construction of digital government includes the construction of public data resource system， government affairs information system and government affairs service capacity. PPP model can play its role in digital government construction in reasonable development and utilization of digital resources， reducing the burden of government debt， diversifying the construction and operation risks， and improving the level of construction and operation. Meanwhile， there are challenges in specific operation mode， social capital return mechanism， project supervision and project safety risk response. The case study shows that the PPP model can be applied in the field of digital government construction with relatively mature technology， but it needs a more refined operation mode， more market-based income and a balance between whole-process supervision and project independence.

Key words：PPP; digital government; a case study; whole-process supervision

人类社会已进入数字时代。发达国家纷纷运用数字技术赋能经济社会方方面面，以期在新一轮产业革命中占领制高点。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划纲要”）中明确提出我国要加快数字化发展，建设数字中国。建设数字中国包括建设数字經济、数字社会以及数字政府三大任务。从公共基础设施及服务与经济社会发展的关系来看，数字政府的建设是数字社会与数字经济发展的基础和前提，比如智慧城市建设的根基在于公共数据的完善及数字质量提升，数字经济高质量治理更是离不开数字政府的职能。因此，数字政府的建设对于数字中国至关重要，其既是适应全球信息科技革命的必然要求，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。2014年以后，PPP模式成为我国公共品及服务领域重要的供给方式，有效提升了我国公共品供给质量和效率，是创新我国公共治理的载体，是我国探索有效市场与有为政府相结合的有效途径。PPP模式对建设数字政府具有重要的理论意义与实践价值。

一、数字政府的内涵与特征

（一）数字政府的内涵

简单来说，数字政府即数字技术赋能的政府，政府运用数字技术更好地履行自身职能，提升决策科学性与服务效率。因此，数字政府建设指的是政府引进和应用信息技术的一系列政策实践，以及所做出的配套性组织（业务、职能）和制度变革[1]。作为上层建筑，数字政府不仅要适应新一轮工业革命所带来的广泛影响，更要建设好自身以服务于数字时代的发展。数字政府的建设与形成离不开数字技术的发展及其运用。与此同时，政府在组织结构及工作流程、公共服务供给方式、治理理念及文化、体制机制变革等方面实现再造与演进。我们熟知数字政府建设过程中已用或未用的数字技术包括地球信息系统、虚拟仿真、大数据、人工智能、区块链、5G、物联网、智能机器人、云计算、量子计算等，这个过程是数字技术迭代更新及其不断被用于政府建设的过程，可以分为五个阶段[2]。

第一个阶段是电子政府阶段，主要依赖现代计算机网络技术实现数据信息的存储与传输，从而节约成本。政府机构及服务主要以物理办公点及服务机构为主，数字技术的应用主要为政府工作人员带来便利。第二个阶段是开放政府阶段，主要是数据的开发、管理与开放，从而建立更加主动、透明的政府。数字技术的应用在于服务政府部门的领导与决策以及方便公民与社会的数据资源获取。第三个阶段是数据中心政府阶段，主要是数据的深层挖掘与分析，力图实现数据智能的效果。政府组织的领导决策质量在于数据的创新性运用，主动服务公众的目标也激发数据开发，以获得更多的公共價值。第四个阶段是数字化政府阶段，是以数据为中心阶段的深化，表现为公共数据标准的完善成熟，数据的采集、传输、交换、分析、输出等畅通无障碍。这需要公共组织的变革协同，对数据价值及文化的认同，基于数字思维与能力构建创新型政府。创新政府领导与决策，并为社会公众提供创新型服务。第五个阶段是智能政府阶段，人工智能与机器学习成为政府部门的普遍应用与支撑，数字系统的自我完善与更新以适应公共部门及社会的需求，数字系统具有互动性、应急性、创新性、前瞻性及动态性等。智能政府将为社会公众提供个性化的数字服务。

（二）数字政府建设的内容

从十四五规划纲要中可以看出，数字政府建设包括三部分，即公共数据资源体系建设、政务信息系统建设和政务服务能力建设。其中，公共数据资源体系建设是基础和前提，政务信息系统建设是工具和手段，政务服务能力建设是落脚点。三部分相互依存，相互促进，形成整体。公共数据资源体系建设包括基础公共数据（涉及国家人口、法人、空间地理等方面）的完善与质量提升、数据的流通与融合、数据的安全有序开放以及第三方对数据的深度挖掘利用。政务信息系统建设包括健全政务信息系统清单，在政府执政、经济治理、生态环境、公共安全等领域建设政务信息系统，保持政务信息系统的迭代更新与先进性，运用云计算等前沿技术提升政务信息系统的能力，根据政府管理及经济社会发展所出现的新领域新情况快速部署政务信息系统，增强政务信息系统的弹性扩展能力。政务服务能力建设包括运用数字技术覆盖公共卫生、社会安全及自然灾害等公共服务全领域，提高政府决策科学性，在业务流程及服务模式等方面更加便民等。

（三）数字政府的特征

第一，数字政府的治理特征。数字政府在治理理念、治理机制、治理效能及治理目标等方面都具有鲜明的特征。数字政府的治理理念包括主动治理、精确治理及协同治理等等。由于数字技术的迅猛发展，大数据等赋予政府决策机构前瞻与预测的能力，能基于经济社会未来需求变化或应急情景做主动部署，达到“预则立”的效果。此外，随着数字政府的透明度提升，一些公共服务方面的瑕疵也能激励政府主动作为，防风险于萌芽状态，若是采取被动甚至敷衍的态度，风险累积的后果将无法预料。依托大数据的决策治理能达到精准治理的效果。我国在疫情防控过程中，充分依托数字技术，治理对象精确到个人及其历史，有效防止了疫情扩散，取得了疫情防控与经济社会良好发展的双赢。数字政府的协同治理在于囊括尽可能多的利益主体，包括政府各职能部门、不同层级政府、跨地域政府、市场主体、第三方及社会公众等，协调各种资源，发挥多元主体的协同集成优势。数字政府的治理机制特征取决于数字技术基础上的治理体系及其运转，治理理念通过治理机制得以落实，数字信息的交易特性在政府治理机制形成中发挥着重要作用。快速精准的反馈机制以及基于大数据云计算等决策体系赋予数字政府更高的治理效能。数字政府通过更好满足公众需求来提升公众对政府的信任和满意度，公共需求的获得变得不再飘忽不定，以公共价值为导向的治理目标因数字技术的赋能而具有可行性。

第二，数字政府的技术特征。数字政府的建设离不开数字技术的发展与运用，数字政府越智能化，其所需的数字技术就越复杂，而政府数字化的过程是一个持续深化的过程。现阶段，云技术被广泛应用于数字政府建设，随着跨组织、跨部门、跨层级、跨地域的数字化进程深化，数据价值的挖掘与利用日渐深入，所需的云技术愈发复杂，依次为硬软件技术设施服务、可定制化开发的中间件平台及数据整合处理挖掘服务，最终实现“数据跑”代替“群众跑”[3]。

第三，数字政府的体制机制特征。数字平台的运转机制打破了之前科层组织的运转机制，科层组织逐级传达反馈的信息交换机制被数字直达机制取代，原有科层组织被虚拟化，依照数字资源的协同集聚需求而出现不同的排列组合虚拟组织，因而数字政府组织变得扁平化、去中心化、协同化、虚拟化及弹性化等。这不仅减少了政府治理过程中的交易费用，而且提高了组织运转的效率与精度。与数字政府运转机制相适应，数字政府体制必须处于不断革新的状态，需要突破原有政府体制的藩篱，比如打破“信息孤岛”以促进信息互联互通、构建异质性主体多样化的合作关系、建立更具包容性的利益相关者网络、确立可信度更高的问责制度等等，使数字政府体制日趋完善成熟。随着数据资源整合的广度和深度日益加剧，涉及的部门和层级及利益纠缠变得繁复，政府更要深化一系列体制改革。

第四，数字政府的价值特征。公共价值或者说以公众为中心的目标追求是数字政府的价值特征。新的数字通信技术使得公众更有效地与政府连接，双方在民意收集、公共政策及政府管理等议题上形成互动。公共价值的提升通过两种形式获得：一方面通过对公民偏好的汇集，政府部门能更好捕捉公众意愿，使公共品及服务的供给决策变得科学;另一方面公共部门获得独立个体的需求特征，并提供有针对性的解决方案，提升个体满意度。针对个体的有效信息越多，个体的需求特征越是清晰，就越能扩展数字服务的价值空间。数字服务能力的提升能显著增强公众获得感，例如浙江省 “最多跑一次”的改革成为地方政府数字政府建设中样板性的创新。以公共价值为导向的数字政府建设具有坚实的物质基础。

二、PPP模式建设数字政府的必要性与挑战

（一）PPP模式建设数字政府的必要性

一是有利于合理开发利用数字资源。数字资源的开发利用程度决定了数字政府的建设程度。数字政府建设中引入PPP模式就是发挥市场机制对数字资源配置的决定性作用，为数字资源的开发利用注入市场理性与逻辑，解决政府供给与公众需求之间不匹配的问题。无论是项目前期的可行性论证，还是项目建设运营中的具体操作，市场主体的专业性能有效抑制地方建设数字政府的冲动，避免项目运作的盲目性，从而提升项目效益。

二是可以减少政府的财政支出和债务负担。作为投融资模式的创新，PPP模式拓宽了公共品供给中的融资渠道，使公共品供给资金来源多元化，同时有利于撬动社会资本，激发社会资本活力，拓展社会资本投资空间，优化社会投融资结构。数字政府建设中的PPP模式前提就是要实现政府投资的物有所值，因此可以减少政府的财政支出和债务负担，对于纯政府付费项目依然成立。同时，经过财政承受能力论证的PPP项目可以准确量化其给财政支出带来的压力，基于产品与服务的绩效考核也提升了财政支出的效益。

三是可以分散数字政府建设中的风险。PPP项目一般投资大、周期长（不低于十年）、风险大，异质性主体合作共同提供公共品可以有效地分散项目操作中的风险。根据不同性质主体对特定风险防控能力的不同，风险分配给最有能力应对的一方承担。一般来说，社会资本方承担项目的设计、融资、建设和运营等风险，政府方承担政策、法律等方面的风险，而不可抗力等风险由各方共同承担。由于PPP合同的不完备性，合同中一般设置风险分担调整机制以保证风险分配的动态最优状态。数字政府建设中各种风险的合理处置有利于PPP项目的顺利推进。

四是可以提升数字政府建设中的效率和水平。PPP模式合作共赢预期下，各主体充分发挥自身功能，各取所需，可以实现激励相容。政府部门可以转变传统角色，做公共品供给的协调者、监督者和合作者，从具体微观事务中解放出来，结果是以更少的资源实现公共品供给的职责。私人部门为了获得持续稳定的收入，必定发挥自身能动性与创造性，积极采用先进的管理和技术，提升公共服务水平，同时获得更大的市场份额，增强行业市场上的竞争力。在数字政府建设行业，数字产品与服务技术创新快、更新周期短，私人部门受到同业竞争的压力大，项目公司（社会资本）必定努力提升数字政府运营的效率和水平。理想状态下，PPP模式具有提供公共服务的集成优势，包括不同专业主体的集成、项目建设与运营的集成甚至项目全生命周期内的集成等，可以有效避免政府垄断的低效率。

（二）PPP模式建设数字政府的挑战

一是政企合作的具体运作方式问题。PPP模式是政府和社会资本合作供给公共品或服务的一系列具体模式的统称，是介于政府垄断供给和完全市场化私人供给之间的状态。根据公共品控制权在政企双方配置的不同，PPP模式可具象化为多种模式，典型模式包括BTO（Build-Transfer-Operate）模式、BOT（Build-Operate-Transfer）模式和BOO（Build-Own-Operate）模式。其特点是社会资本对公共品供给的控制权越来越多，BOO模式就是一种接近于市场化私人化的模式。无论何种模式，社会资本都负有对公共品经营的责任，是在公共品产品形态完成之后的经营，是产品可用条件下的经营，可用性付费也就是在公共项目建设完成之后能为公众提供服务的回报。这就是说，传统公共项目的建设和运营之间具有清晰的界线而且运营是以建设为前提，公共项目的建设也是一次性行为，后期虽有维护也是在项目使用价值完整前提下的完善。而数字政府项目特别是政务信息系统项目打破了建设与运营的界线，信息系统的建设不是一劳永逸的行为，后期需要不断更新迭代，否则将影响公共服务的供给，而且信息系统迭代的周期和标准具有不确定性。数字产品的这一特性使得数字政府项目的产出要求和标准具有模糊性，难以界定，这也给基于产品产出要求的绩效考核带来困难，特别是政企合作时间长，增加了PPP项目运作的风险。有些项目为了明确数字资源所有权归属问题而采用BTO模式，同样无法绕开上述困境。

二是社会资本的回报机制问题。现阶段，公共项目采用PPP模式对现金流的要求越来越多，即要求PPP项目回报机制中必须由使用者付费，因为按照财金[2019]10号文件的相关要求，一个地方用于PPP项目的财政支出占比超过本级一般公共预算支出的5%后，该地区不得新上政府付费项目。根据全国PPP综合信息平台管理库PPP项目信息，截至2021年9月末，超过447%的行政区财承占比超过5%，意味着这些地区不得新上政府付费项目。而数字政府项目多为政府付费项目，就是说数字政府所提供的服务都是免费的，不具备向使用者收费的前提和条件。这对社会资本的经营能力提出较大挑战，即如何依法依规地开发有偿的产品或服务。与社会资本回报密切相关的是社会资本运作项目的成本问题。一般来说，社会资本具有项目成本上的信息优势，加之数字产品成本的特殊性，政府方在社会资本回报问题上更难以把握。相对于普通产品，数字产品具有复制性强、边际成本趋近于零的特性，因而有些地方出现数字政府项目报价极低的现象。

三是数字政府PPP项目的监管挑战。PPP项目监管包括政府规制和政府对PPP项目的监管两个方面[4]。无论PPP合同如何定性，政府在合作过程中具有特权，私营部门处于劣势地位，因此需要在合同救济规则和信用约束机制等方面对政府特权进行规制。政府需要对PPP项目进行监管，因为提供公共品或服务的终极责任还是政府的。一方面，大致来说，数字政府PPP项目属于创新型PPP项目[5]，相对于技术成熟的PPP项目而言，项目技术创新具有不确定性，项目的技术复杂度较高，因而具有较高的技术创新风险。成熟型PPP项目下，社会资本能比较准确地判断项目建设的难度和市场前景，因而相对地方政府具有项目信息的比较优势，一定程度上可以获得项目的垄断利润，以抵消地方政府政策的不确定性。创新型PPP项目下，政企双方都无法准确判断项目的建设难度和市场前景，社会资本不再具有项目的信息优势，面临较大的项目建设运营风险，如果地方政府依然具有将项目利润转化为公共福利的倾向，将增加社会资本的风险承担，不利于项目公司（社会资本）的创新激励与项目落地。这就是说，数字政府PPP项目下，地方政府将面临更加严格的信用约束机制及政府规制等，以给社会资本确定的政策环境与合作预期。另一方面，政府对PPP项目的监管包括准入监管与绩效监管。准入监管考察的内容是确保PPP模式比传统模式效率更高，即实现物有所值。由于数字政府项目领域数据缺乏且真实性欠缺，公共部门比较值参考价值不大，有些数字政府PPP项目可能会限制特定私营合作主体，这就导致竞争性投标法作用大打折扣。这些对准入监管构成了挑战。对于绩效监管，传统的以项目产出结果和质量为标准的考核辦法对数字政府项目可能并不适用，这就需要政府部门对PPP项目建设及运营全过程进行监管，这显然会影响项目公司的独立地位与独立经营，也可能会与创新型PPP项目政府特权应受到更严格规制相左。总的来看，创新型数字政府PPP项目需要更严格地规制政府特权，但是政府部门需要对项目公司建设运营全过程进行监管，寻求数字政府PPP项目的有效监管是对合作各方的挑战。

四是项目的安全风险问题。安全风险是数字类项目必须特别对待的风险，在PPP项目中属于项目层面的风险，应该由项目公司（社会资本）承担，但这并不意味着政府方和社会公众可以高枕无忧。一般来说，数字政府PPP项目中的安全风险包括数据安全风险、技术安全风险、信息空间安全风险甚至整个信息系统的安全风险，但现阶段很多数字发展规范或标准都未成型。2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国数据安全法》，为数据资源的处理确立了原则与准则，需要在实践中细化规范。以《数据安全法》等为例，2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国个人信息保护法》标志着数字时代我国个人信息保护的有法可依，但相关职能部门还需制定个人信息保护的具体标准和规则。个人信息存储处理技术的日新月异也带给司法和执法诸多困难。值得注意的是，相关条文明确了数据主体对数据充分的控制权益，比如个人对个人的数据（信息）享有知情权、决定权、查阅权、复制权、更正权、补充权和删除权等等，委托人应该充分遵从数据主体的意志。这些是社会资本处理数据（信息）应该遵循的基本准则。有的数字PPP项目对安全风险的应对是注重私营部门的道德品行，这显然是不可靠的。此外，数字政府PPP项目安全风险的识别、（定量）评估及处置等鲜有可借鉴的先例，实践中需要不断探索调整。

三、PPP模式建设数字政府的案例研究

（一）案例概况

A市地理空间数据服务平台建设项目是第四批国家级示范PPP项目，项目总投资8.86亿元。项目建设内容包括五大部分：一是大地基础控制。进一步完善地区连续运行参考站系统和似大地水准面精化工作。如加密新建约22座基准站，新建2座监测站，地面重力加密点54个，以及相关软件的开发与升级等。二是地籍调查与测绘。对农村区域进行1∶500地籍图测绘与权属调查及数据入库。依据农村地籍调查成果，建立农村地籍数据库。三是基础地理信息数据采集与制作。全区基础地理信息数據采集，包括全区域建筑物单体模型建设。四是时空大数据云平台建设。包括大数据基础支撑云平台、空间数据综合管理平台、高精度三维基准与位置服务平台、时空信息服务平台、国土资源应用平台以及数据中心。五是大数据中心机房装修及设备购置等。

项目具体目标是通过导航卫星连续运营参考站网加密和大地水准面精化，建立地区高精度地理空间基准;通过农村地籍调查、大比例尺地形图测绘，采集生产地区基础地理信息数据;通过对采集的地理信息数据进一步加工处理，建设地区基础地理信息数据库;通过开发地区时空信息云平台及时空大数据中心，建成智慧时空信息基础设施，为其他高阶智慧项目奠定坚实的空间信息基础。项目将在全面摸清A市基础地理信息数据基本现状的基础上，对能够接入共享服务平台的系统或数据资源作统一的摸底与调查。对于已经建成的系统，尤其是承载动态信息和公共信息的系统，摸清其数据资源和接口调用方式，对于空间部分数据，进行数据接入的各项数据规范建设，统一时空基准，实现对历史数据和多版本数据库的管理。对于空间数据不足部分，进行补充建设。以建筑物三维数据及室内三维数据为数据源，开展高级应用。项目将为政府管理者与建设者提供翔实的基础地理信息数据支撑服务，提升政府管理的标准化、信息化、精细化水平，为将来各种智慧应用提供翔实的数据基础和分析手段，为地区规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化创造条件。

（二）案例主要做法

A市行政公署授权地区国土资源局作为项目实施机构，并通过公开招标采购程序选择社会资本。社会资本（控股90%）和政府授权本地国有平台公司（参股10%）合资组建PPP项目公司。项目总体上采用BOT运作方式，合作期限30年（其中运营维护27年）。项目公司负责项目建设、融资、运营和维护，涉及地理空间数据的采集、开发及服务等。项目采用可行性缺口补助的回报机制，使用者付费部分主要针对企业和政府，如企业选址过程中需要的地理数据信息服务，农业项目的勘查、设计及规划等。缺口性补助由市县两级财政共同分担，项目建设如大地基础控制、大数据中心云平台建设、机房软硬件及预备费等由市级财政承担，市县政府部门及其职能部门（如城市管理部门、旅游管理部门、水资源管理部门、扶贫部门等）为项目运营的主要收入来源。项目运营补贴为17年，后续项目公司（社会资本）需要自负盈亏。

为保障项目顺利建设运营，政府部门通过机构调整、政策法规设置等措施建立项目运作良性机制。一是设立A市基础地理信息中心，挂靠在项目公司，负责地理空间数据的管理核验。具体包括地理空间信息的存储、数据管理、地图生产和数据应用等，履行地理空间数据的审核、入库、保管、维护、出库、更新及效验等职能，保证核心数据的纯洁性和鲜活性（原则上每年更新一次），建立数据提供登记管理制度等。二是改制地区国土资源勘测规划院为有限公司，实行企业化运作，负责区域基础地理信息数据的有偿提供和社会化服务工作，严格管理数据信息向第三方提供或者转让。三是制定区域测绘管理办法实施细则，对地区测绘行业统一管理。四是对项目公司（社会资本）的政策扶持与扩大投资激励。

项目技术风险是IT行业技术高速发展所带来的风险，表现为技术标准、技术路线、设备选型、工程质量和系统性能等风险，如对海量数据进行存储和处理时的风险，网络系统建设不到位、安全指标无法达到标准所产生的风险及数据不兼容等风险。由于技术未来发展前景不明，甚至某种程度上很难预测，风险很难规避。因此，在应对技术风险上，项目组本着项目的实际要求，选用合适、成熟的技术，避免那些虽然先进但并非项目必须且自己不熟悉的技术。重点关注项目所需技术但项目技术成员不具备或掌握不够的技术风险，对相关人员开展好技术培训工作，必要时寻求外包咨询服务。

（三）案例的特点与不足

项目通过引进优质社会资本，创新数字政府建设投融资机制，平滑政府财政支出，缓解地方政府短期内财政支出压力，特别是市县两级财政分别对项目公司建设运营承担服务费用，增加了项目收入来源的保障。项目有效整合地理信息资源，避免数字政府建设中的信息孤岛。市县的住建、规划、水利、农业、林业、畜牧、公安、交通等行业都会不可避免地涉及测绘工作，项目的实施有利于建立地理数据资源共享机制，避免重复建设，统一了基础地理信息数据标准，提升了数据资源质量。项目的基础数据库与数据平台为其他工作或管理活动提供了有力支撑。其他业务如数字经济、社会治安、农业规划、人文信息、智慧城市等的空间分析与决策机制都需要建立在地理信息基础之上，从而实现政府治理和服务的空间化、动态化、可视化。项目通过引进专业的社会资本有效地降低了数字政府建设风险。社会资本新的技术与专业知识优化了项目投资和维护方案，先进的经营管理经验保障了项目的高质量，提升了本地运维平台的水平和能力。

案例项目可以在三个环节进一步完善：一是可以在运作方式上进一步精细化。PPP模式其实就是不同程度的私有化[6]，不同程度私有化对应不同的运作方式。虽然运作方式是BOT，但公共品或服务的控制权配置却有多种，需要详尽项目运作中的产权关系，细化项目运作规则，特别是涉及公共安全或敏感性强的公共数字信息资源，但项目在运作模式的描述上与传统PPP项目相差不大。二是项目的市场化收入较少，项目公司收入大部分来源于政府。虽然付费主体分散在不同层级政府部门及不同职能部门，但总体上挤占了公共财政空间。项目收入来源主体应尽量拓展至企业甚至个人或通过其他途径实现补偿。三是政府对项目的监管与项目公司独立性难以平衡。为了对项目运营过程实现监管，地方政府专门改制当地运维机构挂靠项目公司，而且还有对具体业务的负责，这显然会影响项目公司运作中的专业性与独立性。

四、结论与建议

数字时代，我国提出建设数字中国的战略，数字政府的建设是其应有之意。PPP模式建设数字政府有其必要性，在合理开发利用数字资源、减轻政府债务负担、分散数字政府建设风险及提升数字政府建设水平等方面都能发挥其应有的作用。建设数字政府是PPP模式运用的新领域，存在诸多挑战。PPP模式的物有所值追求决定其适合的行业或领域，从公共品（服务）的特性来看，数字政府中的公共数据资源体系建设存在优先运用PPP模式的可能，案例研究支持了这一点。公共基础数据的采集、筛选及存储等不仅具有统一标准，而且技术相对简单成熟，PPP模式下政企双方合作的交易成本较小，合作效率易于保障。相对于传统项目，数字政府项目PPP模式依然存在具体运作方式不精细、政府监管不合理、项目市场化收入较少及项目安全风险处置不当等诸多困难，导致PPP实践中数字政府类项目占比很小。

为充分发挥PPP模式在创新公共品供给方式上的作用，同时满足地方政府在数字政府建设中的需求，有必要完善PPP模式在数字政府建设领域的应用机制，探索PPP模式建设数字政府的有效路径。首先，根据数字产品特性对政企合作具体运作方式作精细化规定。数字产品的快速更迭特点使得政企合作对产品（服务）的产出标准或详细要求界定存在困难，从而影响社会资本效率、政府监管及绩效考核等一系列行为。实践中可以尝试运用PPP模式调整机制尽量抵消数字技术变革对合作产生的负面影响，把数字系统的更新换代作为政企双方再谈判的触发条件。当然要充分考虑其中的交易成本，否则PPP就失去了优势。进一步明确政企合作模式中涉及的产权关系，以明晰合作各方的行为边界。其次，借鉴案例中对技术风险的处置方式，尽量运用成熟的技术，重视对技术人员的培训及项目的安全保障措施。严格控制项目公司（社会资本）的运营外包或委托运营行为，压实风险承担主体责任。再次，鼓励项目公司增加市场化收入，在數字资源的商业化运用上进行挖掘和创新，探求与合作项目相关的商业项目，尽量减少政府支出负担。最后，建立项目全过程监管机制，积极寻求第三方专业机构或专家的力量。设置与项目数字产品（服务）相关的考核指标或标准，发挥绩效监管的作用。必要时限定投标社会资本的特性或政府方对敏感的项目进行控股。

参考文献：

[1]范梓腾.数字政府建设的议题界定：时空演进与影响因素——基于省级党委机关报的大数据分析[J].中国行政管理，2021（1）：42-51.

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[4]王守清，刘婷.PPP项目监管：国内外经验和政策建议[J].地方财政研究，2014（9）：7-12，25.

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[6]王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）[M].北京：清华大学出版社，2017：17.

[责任编辑、校对：叶慧娟]