基于社会治理创新的基层治理共同体建构

杨丽丽

摘要：在当前公共服务下沉、基层治理任务繁重的现实情况下，各地结合自身地域特点，围绕基层治理共同体的建设进行治理创新是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。广东省佛山市南海区九江镇在中央政策精神的指导下，经过调研、总结和推广，形成了“1258”基层治理体系创新的九江模式，为破解基层治理难题提供了方法和路径。九江模式的核心特点是以街坊会为载体的治理共同体的建构及其运行。探讨九江基层治理共同体的建构逻辑和路径，发现其背后所体现的价值导向和治理规律，可以丰富基层治理创新的研究，并且为其他地区基层治理创新提供参考和借鉴。

关键词：基层治理;治理共同体;街坊会;社区;党的领导

中图分类号：D630文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.007

Construction of a Community of Grassroots Governance Based on Social Governance Innovation

——Exploration of the Jiujiang Model of Grassroots Governance System Innovation

YANG Li-li

（School of Political Science and Public Administration， Northwest University of Political Science and Law， Xian 710122， China）

Abstract：Under the current situation of sinking public services and heavy tasks of grassroots governance， it is an inevitable choice for all regions to realize modernization of national governance system and governance capacity to carry out grassroots governance innovation based on their own regional characteristics and the construction of grassroots governance community. Under the guidance of the central policy spirit， Jiujiang Town， Nanhai District， Foshan City， Guangdong Province has formed the “1258” Jiujiang model of grassroots governance system innovation through investigation， summary and promotion， which provides methods and paths for solving grassroots governance problems. Core characteristics of jiujiang model is based on a neighborhood community as the carrier of the governance of construction and operation， discussing the construction of community of jiujiang grassroots governance logic and path， and discovering that the value orientation and governance laws embodied behind it can enrich the research on grassroots governance innovation and provide reference and reference for the innovation of grassroots governance in other regions.

Key words：grassroots governance; governance community; neighborhood associations; community; Party leadership

“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”[1]党中央国务院出台的文件再次强调了基层治理在整个国家治理体系中的重要地位，鼓励各地进行基层治理改革创新，力争用十五年时间基本实现基层治理体系和治理能力现代化，充分展现中国特色基层治理的制度优势。广东省佛山市南海区九江镇结合中央政策精神，从2019年开始进行了一系列基层治理改革创新的探索，通过不断地调研、总结和试点，形成了具有九江特色的“1258”基层治理体系创新模式，在试点的村和社区取得了显著的治理成效。

九江镇位于广东省佛山市南海区西南部，是珠江三角洲典型的水乡、侨乡和龙舟名镇，全镇总面积9475平方公里，由19个社区居委会、7个行政村组成，常住人口约22万，其中流动人口占54%。作为典型的侨乡，九江镇还有港澳台同胞、海外侨胞近20万人，遍布世界各地。九江镇不仅人文荟萃，历史文化积淀深厚，而且经济社会各方面发展成果显著，近几年连续入选全国综合实力百强镇。

近年来，随着人口的大量流入，经济的快速发展，九江镇城乡之间界限日益模糊，社会公共事务不断增加，基层尤其是村和社区的治理任务日渐繁重。基层治理面临着资源短缺、治理力量薄弱、治理方式单一等现象。为破解基层治理难题，九江镇在深入了解现状、多方收集建议和意见、认真学习和领会中央精神、努力完善各项制度的基础上，提出了“1258”基层社会治理体系现代化的九江模式。并从2019年起，在敦根村首批试点，之后分批次陆续在多个村、社区试点运行。经过近两年的实践，九江镇多个村和社區面貌有了很大改观，一些棘手的问题得到了很好的解决，取得了较为显著的成绩。以敦根村为例，在“1258”治理模式试行一年多后，车辆乱停乱放现象得到治理，村容村貌有了很大改观，公共空间资源得到更大程度利用，村民之间关系也更加和谐。

九江模式以街坊会为载体，在各级党组织的领导下，党员、社工、义工等多方力量借助市场机制和志愿机制的共同作用，最大限度地调动起内外部社会资源为社区居民服务，打通基层治理的“最后一公里”，真正实现了公共服务的重心下移。街坊会是建立在当地熟人社会基础之上，由热心公益人士自发成立并吸引社区居民参与从而发展壮大起来的非营利性社会组织。以邻里互助、服务大众，改善社区文化质量，促进社区和谐为目的，通过实际行动为社区居民解决生活困难，丰富居民生活，提升社区精神文化水平。围绕街坊会组织和建构社区治理共同体，并创新基层治理的机制和方法，建立多元主体协同共治的基本框架。“既蕴含了治理行为的协同性，也凸显了治理主体的平等性，能够为乡村社会提供有效的服务。”[2]

一、围绕治理共同体建构的九江“1258”基层治理体系创新

九江“1258”基层治理体系创新包含四层意思，“1”即按照“一载体一核心，一平台一章程”的原则，以街坊会为载体，以党组织为核心，以街坊会章程为依据，吸引各方力量形成社区治理共同体，构建新型村居社会公共服务平台。“2”即通过市场机制和志愿机制两种机制的融合，实现社会公共服务和社会管理双重功能;“5”即以街坊会为载体，通过“政治”、“自治”、“法治”、“德治”、“智治”五治融合形成社区治理合力。“政治”要求坚持党对街坊会的绝对领导，充分发挥基层党组织的核心引领作用和广大党员的先锋模范作用。“自治”提倡通过街坊会发现和培育志愿组织，实现自我服务、自我管理、自我教育、自我监督。“法治”倡导用法治思维和法治方式推进社会治理，着力发挥法治在规范社会行为、维护社会稳定中的强制力和威慑力。“德治”强调弘扬社会主义道德，重视道德教化在社会治理中的作用。“智治”即通过科技赋能，促进村居治理智能化，实现基层治理高效、有序。“8”即空间管理、安全管理、环境卫生、文化体育等覆盖社区居民生活的八大公共服务领域。

可以看出，九江模式關注了治理的不同维度和层面，是包含治理主体、治理内容、治理机制、治理方法等要素的整体治理框架。九江模式也是在长期的社会治理过程中，镇政府、自治组织、社会组织以及基层民众等多个主体出于社会发展需要主动协作、共同探索而形成的基层治理创新的理论总结和实践产物。九江基层治理创新充分考虑了当地民情和经济社会发展特点，体现了党和政府最新的政策精神，以街坊会这一具有深厚历史文化传统和地方特色的自治组织为核心，以党的领导为基本原则和重要保证，构建起地域性社区治理共同体，并通过不断激发组织活力，深入挖掘组织潜力，最大程度发挥和运用多种治理手段，将治理触角深入基层群众最关注的领域，解决基层公共问题，实现“共建共治共享”的治理目标。

二、基层治理共同体的建构逻辑

基层治理共同体的产生是近年来我国国家治理转型和基层社会变迁的必然结果。目前，全国很多地方正在不断通过加强乡镇（街道）、村（社区）党组织对各类组织和各项工作的统一领导，推动由多元主体构成的治理共同体的产生和发展。不同于北方一些地区呈现的农村空心化现象，九江镇外来人口较多，当地特有的人文环境和丰富的治理资源为以街坊会为主体的社区治理共同体的建构创造了条件。

（一）体现社会治理理论的发展理念和成果

党的十九届四中全会明确提出：“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。”[3]基层治理共同体是由基层社会成员基于共同态度、情感、利益、伦理价值观组成的多元协商治理的生命有机体。治理共同体概念强调作为命运共同体的各主体的平等性和强关联性，强调在互相尊重、相互沟通的基础上进行深度的参与和合作，形成以人民为中心的多元主体共治的治理格局。这一理念与西方治理理论多中心治理中的“去中心化”有本质不同。我国当前的治理共同体理念是中国共产党领导下的多元主体共治，既发挥了广大人民群众和社会各界的积极性和创造性，又以党的集中统一领导保证了治理的性质和宗旨是为公共利益和全体人民服务。

基层治理共同体理论建立在共同体理论和治理理论的基础之上。它是在马克思社会共同体思想的基础上，吸收了西方治理理论的相关成果，结合当前中国国情进行的对马克思主义国家治理理论的发展和创新。新中国成立以来，我国在对社会治理的认识转变过程中，经历了从“社会管理”“社会治理”到“社会治理共同体”的三次重大飞跃。“从社会治理到社会治理共同体，意味着国家社会关系的再调整、社会治理领域的再发现、社会治理空间的再拓展。”[4]社会治理共同体概念是历史逻辑、理论逻辑和现实关怀的综合体现，它使基层治理的领域和空间大大拓展，民间主体的积极性不断增强，治理的人文关怀和价值导向更加明确，治理的规范性和法治性更加凸显。

（二）满足地域经济和社会发展需要

整体来看，九江镇各村和社区既不同于陌生人组成的城市社区，也不同于熟人社会的农村社区，而是呈现出从农村社区向城市社区过渡的形态，治理没有先例可循，需要因地制宜，探索创新。

在九江镇各村、社区，近年来人们的生产和生活方式发生了巨大改变。首先，大量外来人口的加入使得原有的农村社区的封闭性被打破，外来人口与当地人口比邻而居，风俗习惯、社会心理、经济条件等各不相同，社区人口的异质性导致社区在政策宣传、纠纷处理、社会动员等方面的管理任务增加，管理难度加大。其次，人口流动性增强带来的常住人口身份和住所的变动性使得各项管理制度的制定和实施更加复杂，固定的规章制度对社区成员行为的约束力减弱，管理难度加大;此外，九江镇工业发达，围绕塑料制品和家具、金属制品、纺织服装等产品的制造和加工，涌现了一批享誉全国的知名企业。生产和经济的发展使人们对各项公共服务的要求更加精细化、多样化。在九江，除少数居民从事水产养殖外，大部分居民的生产方式逐渐以第二、三产业为主。生产的集约化和居住的集中化使居民对社区范围内的公共产品和服务需求增加。比如对村居环境清洁和美化的需求、对车辆停放服务的规范性要求、对体育和精神文化活动的需求都有了大幅提升，社区公共服务的压力增加。正是这些变化使九江的基层治理面临新的任务和挑战，以基层治理共同体的建构为核心的治理创新正是回应这些要求的具体体现。

（三）依托历史文化资源和组织资源

乡土社会历经千年积淀而形成的文化根深叶茂，各种民风民俗和文化思想潜移默化地影响着人们的思维方式和行为方式。越是基层，越贴近民众，情感和民俗在治理中发挥的作用就越直接、越显著。从社会文化视角来看，基层社会治理共同体建立的首要基础是血缘、地缘和情感，是在特定的地理空间内产生的以特定文化结构为基础的情感共同体。九江镇自古文风鼎盛，人才辈出，孕育了以儒林文化、龙舟文化、侨乡文化而著称的民间文化传统。在长期的文化氛围熏陶下，民众体现出来的同舟共济、团结拼搏、创新争先、睦邻友好的文化精神为街坊会的成立和发展创造了良好的文化基础。九江街坊会的成立建立在这些文化传统和民俗的基础之上，以守望相助、互相扶持为动力，以街坊邻里的自我组织、自我服务为手段，以关注民生、服务社区为目标，形成了群众认可、政府支持的群众自治组织。九江街坊会作为九江基層社会治理的文化载体，将民间文化社团如龙船队、醒狮队、曲艺队、篮球队、关爱服务队等团结和组织起来，为当地居民提供各种积极向上的文化产品和公益志愿服务，弘扬民间文化。

九江街坊会从2012年开始陆续建立，至2021年数量已扩大到28个。街坊会成立后，在村和社区内组织了大量的社会活动。以烟南街坊会为例，2020年全年共计开展活动273场次，共计服务12712人次，志愿者人数40人。街坊会利用自身的组织资源和社会资源满足了社区居民对公共产品日益增长的需求，填补了基层治理中的真空地带，成为基层治理体系中新的重要主体。

三、基层治理共同体的建构路径

基层治理主体各自的角色和功能不同，但是在镇政府的工作任务成倍增长的情况下，村委会承担了来自基层政府的部分行政职能，呈现某种程度的“准行政化”倾向。而其他民间性社会组织的功能并没有很好地发挥出来，因此，当前基层治理需要明确各个主体的角色和职能，明确权利义务关系，建立主体间良性的互动机制，体现基层治理创新的优势。

（一）明确社区治理共同体中各主体的角色

1. 党组织作为领导核心的带动和引领作用

2018年，中共中央、国务院提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”的目标，强调“坚持党管农村工作”的基本原则。2019年，中央提出“完善村党组织领导”，“构建共建共治共享的治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路”。中国共产党在基层治理共同体中始终处于中心地位，党的领导是基层治理坚持民生方向、保持正确的政治方向的重要保证。“与其他治理主体相比，基层党组织具有由其性质及地位等所决定的外向型特质，即在性质上具有的先进性及国家法律、党内法规赋予它在社会中的中心地位和它对社会生产生活的领导作用。”[5]基层党组织的领导作用不仅需要通过党员个人的模范和先进性体现出来，而且还要建立和完善相应的制度、规范，形成完整党的领导机制、协调机制。在九江基层治理的很多过程和环节，党的领导和监督作用得到了体现。如在村（居）委会建立各村（居）街坊会过程中，在村（居）集体组织以议事表决程序通过对使用村（社）公共空间资源进行收费等相关事项，以及村（居）授权委托街坊会对村（社）公共空间资源和村居环境进行管理维护和提供服务等过程中，党组织始终是领导核心。

2. 街坊会作为主要载体的承接作用

在九江基层治理创新中，街坊会发挥了联系和沟通的桥梁和纽带作用以及化解基层矛盾纠纷的抓手作用，成为辅助基层政府和村（居）委会工作的有力帮手。社区居民向街坊会反映自身需求，街坊会收集社情民意，整理出待办事项，通过向政府反馈或自身为居民提供服务或购买服务等形式解决社区居民的困难。街坊会还利用自身的广泛社会影响力，建立社会公益组织化解矛盾纠纷示范点，广泛吸纳村人大和政协代表、老党员、乡贤、社区志愿者等热心人士，组建和培育出一支热心公益、公道正派的村（居）调解员队伍，协助调解辖区范围内的矛盾纠纷。在这些事务中，街坊会充分体现了自身贴近民众、与居民情感联系紧密、信任度高、沟通成本低等特点，高效化解了大量的基层社会矛盾，营造了良好的共建、共治、共享的社会氛围。如在一些社区“公共空间有偿管理”实施过程中，街坊会成员为群众做了大量思想工作，化解了矛盾纠纷，有效地推动了这一工作的开展。街坊会还承担了基层公共服务提供者的重要角色。通过多种形式筹集资金，如社会捐赠、政府项目资金、村委会补贴等，并将各种社会资源盘活利用，为社区居民提供迫切需要的公共服务。

3.社区居民作为目标群体的评价和监督作用

社区居民作为基层治理工作中的服务对象和目标群体，既是治理主体，又是治理客体;既要表达对基层工作的意见和要求，又要协助有关部门深入参与基层治理的各项工作，并且对治理的过程和结果进行监督和评价。为了更好服务基层，九江多个社区成立了社区居民议事会，建立了“友邻议事厅”，鼓励街坊邻里参与公共事务。社区召开的多元主体联席会议要向居民汇报工作实施进度，促进议题的解决。同时，九江在多个村居组建了特约观察员队伍，对村居开展的各项人居环境提升整治工作进行常态化观察跟踪和专业化总结提炼，充分发挥社区居民的主体作用。

（二）完善基层治理共同体的治理机制

治理机制的创新和完善是激发各主体积极性，实现各主体间良好互动的重要保证。在治理共同体的实践中，需要权威机制、市场机制和志愿机制共同发挥作用。

首先，利用权威机制保证政治方向、凝聚大众力量。党和政府在基层治理中的地位和作用不能忽视，社区治理共同体的产生不是完全自发的，需要党和政府以权威的力量推进和引领，整合各种社会资源，引导居民参与，明确责任承担，监督各项事务的运行。在这个过程中，需要根据实践加强党的政治和思想领导，转变和提升政府职能。党和政府作用的发挥不能面面俱到、管控过严，否则会抑制基层的自主性和创造性，但是也要克服工作力度小、引领能力弱带来的人心涣散、组织机制不健全的现象。权威机制要精准定位自身活动的范围和领域，克服越位和缺位现象。

其次，利用市场机制提高治理效率、减少资源浪费。公共产品供给的责任主体是基层公共组织，即基层政府和非营利组织，它们可以在一定范围内利用市场机制实现自身的公共职责。如通过购买服务的形式获取社区需要的专业性服务和产品，利用竞争机制、价格机制的作用提高资源配置效率，高效供给公共产品。在九江，敦根社区与保洁公司签订了环卫保洁合同，明晰社区保洁范围及保洁标准并引入热心群众进行监督，使社区环卫保洁工作质量和效率得以大幅度提升。此外，社区还通过向街坊会或其他非营利组织购买服务的方式提供公共产品满足居民需要。如由街坊会统筹组织辖区内居民对辖区公共空间、公共设施等进行管理维护，社区购买街坊会的服务。除购买服务以外，社区还通过倡导有偿服务的方式最大限度利用资源，实现管理的规范化，并用创造的收入为社区提供更多更优的公共产品和服务。敦根社区在物理围闭之后，重新规划了社区内的闲置公共区域，并通过社区居民表决确定收费标准，对公共车位和菜地进行收费。同时，社区集中清理了辖区乱设置的广告牌，设立户外广告张贴标准，允许企业购买广告投放位。这些有偿服务方式不仅使社区的管理更加规范和高效，而且使公共空间得到了最大限度的利用，为进一步改善社区治理提供了经费。

最后，利用志愿机制激发公共精神，实现自我服务。“公共性的持续发展离不开公民道德的土壤，而公共舆论和监督、自然而非强制生成的互惠规范和公约有利于促进社区居民的公民道德和公共精神。”[6]公民道德和公共精神的发扬是基层治理中的精神动力和价值追求，也是基层治理成功的重要保证。基层治理中需要挖掘传统文化的精华，通过文化建设形成文化认同，鼓励和引导人们自觉自愿地投入公共事务中去。敦根社区制定完善了《敦根社区居民公约》《敦根街坊会公益活动管理制度》等11项管理制度，这些非强制性的规章制度帮助人们不断提升集体行动的理性，推动本地居民和新市民的融合共建，强化公益活动的动机。在公共精神的鼓舞和激励下，当地居民在街坊会的组织下通过各种志愿活动参与公共服务。敦根社区利用“善美积分”制度、“i志愿积分”制度有效地鼓励村民持续做志愿公益服务;下东村着眼于情感共同体的打造，举办“童公益”儿童社區活动、关爱精神病家庭和单亲家庭等活动为民解忧;水南社区成立“龙船会”“曲艺社”，举办赛龙舟、文艺表演等体育文化活动，举办儿童托管服务“小候鸟驿站”等活动，提升了精神文明建设水平，营造了和谐社区的氛围。

（三）优化和升级治理手段和方法

基层治理创新不仅需要治理主体的建构和重塑、治理理念的转变和更新、治理制度的改革和完善，还需要治理手段和方法的优化和升级。手段和方法本身具有工具价值，但是在治理过程中却往往能够实质性地改变治理的各项要素和治理效果。治理手段和方法的创新可以为整个体系的创新创造良好的环境和条件，成为基层治理的重要推手。当今社会，科技生活最显著的发展是数字技术的广泛应用和快速更新，基层治理面临的复杂性和挑战性需要引入大数据思维，通过数字技术推动和革新基层治理的方方面面。治理共同体在治理中可在原有组织边界内通过数字技术联结、整合各主体，使治理的实际边界和弹性进一步扩展，实现治理的高效集约。如九江部分社区在智感安防小区建设中，建设了监控管理平台、智能车辆道闸、人脸识别门禁等电子设备，基本完成对社区车辆、人员信息全采集，实现社区全围闭、智能化、可视化管理。这些措施使社区刑事治安案件低发，居民满意度大大提升。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见[N].人民日报，2021-07-12（01）.

[2]刘婷婷，俞世伟.实现乡村治理现代化的伦理之道[J].行政论坛，2021（4）：131-132.

[3]李达，张瑞才.社会治理共同体：一个文献述评[J].湖北社会科学，2021（3）：57.

[4]张师伟.基层党组织的领导功能：农村协商民主的规范完善与规则耦合[J].探索，2021（4）：62.

[5]刘箴.乡村治理共同体的变迁与重塑：以H省L市“屋场会”为例[J].湖湘论坛，2021（3）：115.

[责任编辑、校对：叶慧娟]