“十四五”时期支持城乡融合发展的财政政策研究

陈丽莎,孙健夫

(河北大学 管理学院,河北 保定 071002)

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,是党的十九大作出的重大战略部署。2019年4月15日,中央发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,对城乡融合发展作出了更加具体的规划安排。面对“十四五”时期城乡融合发展的新形势要求,认真总结已有的城乡协调发展经验教训,以创新性思维提出更具合理性的财政支持政策,是值得财政理论界和实际工作者共同思考的重大课题。

一、“十四五”时期城乡融合发展面临的主要任务

城乡融合发展是一个系统性工程,它必将贯穿于“十四五”乃至更长的时空当中。其总体目标就是通过深化改革以及体制机制的建立和完善,重塑城乡关系,真正实现融合发展基础上的城乡共同繁荣。基于这样的目标和既有的城强乡弱的现实矛盾状况,“十四五”时期,围绕城乡融合发展需重点完成以下主要任务：

第一,在继续推进新型城镇化战略的同时,加大乡村振兴战略实施力度。城乡融合发展是在中国进入中国特色社会主义新时代背景下提出的,必须将其置于国家总体发展战略之下进行审视。按照十九大的战略部署,中国将于2020年底实现小康社会的伟大目标,之后将乘势而上,向着建设社会主义现代化强国的目标继续迈进。回顾改革开放以来的发展进程,中国经济能够保持长达40多年大约9%的年均增长速度,得益于党中央正确果敢地大力推进一系列有中国特色的社会主义市场经济发展决策,其中城镇化战略的实施尤其发挥了不可替代的作用。城镇化战略打破了长期束缚几亿农民手脚的户籍制度,让大量剩余农村劳动力有机会从农业产业中解放出来进入城镇非农产业,空前释放了潜藏在农业劳动力中的巨大生产力,为全国经济增长创造了举世罕见的“人口红利”。但与此同时,农村经济和社会的发展却受到了严重冲击。从人均可支配收入对比看,2019年城镇居民为42 359元,农村居民为16 021元,两者相差26 338元,城镇居民是农村居民的2.64倍。该数据虽然比2018年的2.69倍降低了0.04,但绝对差额却扩大了1 704.19元。如果和六年前的2013年相比较,两者相差的倍数也仅下降了0.17,绝对差额却扩大了11 120.59元。再从农村发展的情况来观察,农村空心化、农民老龄化、农业副业化、农村公共产品短缺和农村生态环境退化等[1]已经成为专家学者对农村落后局面的共识性描述。无疑,这种局面与欣欣向荣的城镇经济形势相比是极不协调的。因此,切实重视“三农”问题的解决,让农村经济和社会发展重新焕发生机,是建设小康社会道路上必须加快补上的突出短板。

毫无疑问,要真正解决“三农”问题,客观上就要求在国民经济发展的格局上将财富的蛋糕更多地从城镇切给农村。只有让农村有了经济发展的动力和后劲,才能够吸引资本和劳动力重新流入农村。那么,在这样的背景下就自然地会提出另一个问题,加大乡村振兴战略的实施力度,是否就要让城镇化战略停下来呢?答案是否定的。随着中国经济从高速增长向新常态转变,城镇化脚步已明显放缓。但是,从国际经验看,中国的城镇化仍有15%左右的空间,而且所谓城镇化并非只是人口数量从农村向城镇的聚集,农村人口进入城镇能否真正享有与城镇居民同等的待遇和发展机会,才是城镇化发展的真经。在这个意义上说,中国的城镇化道路也依然面临着繁重的任务[2]。因此,“十四五”期间乃至此后更长的时间内要实现城乡融合发展,并不是要翻转过来,搁置城镇化战略为乡村振兴战略让路,而是要以国家整体发展为目标,强化双方的相互协调和共同发展。只有这样,国家的经济增长才不会受到二元结构调整的影响,乡村振兴战略的实施才能够有坚实的保障。

第二,将产业融合作为城乡融合发展的核心任务。城镇和乡村的发展差别固然体现在很多方面,但是任何地方的繁荣发展都与产业的兴衰直接相关。历史和现实都充分证明,没有产业的支撑,就没有财富的创造平台；没有产业的竞争力,就没有吸引人才、留住人才的条件。农村为什么会在市场经济发展的大潮中衰退?看看农村流入城镇和留在农村的人口结构,就会得到直观的结果。笔者近年来多次到农村进行社会调查,发现许多村庄的留守人口只有户籍人口的40%左右,而在留守人口中,老弱病残和妇女儿童又占了60%以上,凡是有点技能的劳动力或者体力比较强的青壮年劳动力都出去打工了,剩下的极少数劳动力只能从事着传统的大田作物耕种。这种情况在贫困地区尤为严重。之所以出现这样的情况,除了城镇生活对农村青年人的吸引力以外,很重要的原因就在于依靠土地种植难以得到在城镇打工赚到的更多的收入。城镇经济的发展就是第二产业和第三产业的发展,其相比于农业产业的先天竞争优势至少到目前为止依然表现得淋漓尽致。农业不只是劳动生产率大幅度低于工业和服务业,农产品的价格脆弱性亦很明显,极易受到国际市场上农产品价格的压制。因此,城乡融合发展不解决好城乡产业的融合问题,一切都不可能向前推进。

第三,继续加大农村公共服务的供给。如果说产业融合是实现城乡融合发展战略的市场机制整合,那么,加大农村公共服务的供给就是实现城乡融合发展战略的政府力量体现。应该看到,政府对农村提供公共产品与公共服务自改革开放以来始终有着明确的态度和行动。我们不仅为农业的基本建设给予投资支持,向农民提供了农产品价格补贴、良种补贴和农机具购置补贴等,而且还取消了农业税,在财政支持下建立了农村居民社会保障制度,实施了社会主义新农村建设。农村卫生环境、教育环境、交通道路环境达到了前所未有的发展水平。从2013开始,在习近平的亲自领导下,在农村实施了大规模的精准扶贫政策,为农村居民整体摆脱绝对贫困状态投入了巨大的人力和财力。在十九大报告中,习近平向世界庄严宣告,中国将在2020年打赢脱贫攻坚战,全面进入小康社会。2020年底,这一庄重承诺已经变为伟大的现实。但是,客观地说,到目前为止,城乡之间的公共服务水平还存在着显著差距。农村落后于城市,既是经济发展水平的落后,也是公共服务水平的落后。从教育到医疗卫生、从居住环境到社会保障,城乡公共服务水平的整体差异是显而易见的。张华博士采用2000—2016年的数据测算了全国33个新型城镇化试点地区的城乡公共服务水平差异,其中几组有代表性的指标测算结果表明,农村人均基础设施固定资产投资/城镇人均基础设施固定资产投资的比重为0.249 7；农村每万名小学生拥有教师数/城镇每万名小学生拥有教师数比重为0.282 1,农村普通初中教师本科及以上文化比重/城镇普通初中教师本科及以上文化比重为0.221 8；农村每万人拥有医生数(执业医师+执业助理医师)/城镇每万人拥有医生数(执业医师+执业助理医师)比重为0.221 6,农村每万人拥有卫生机构数/城镇每万人拥有卫生机构数比重 为0.232 8；农村参加基本养老保险人数占农村人口总人数比重/城镇参加基本养老保险人数占城镇人口总人数比重为0.208 6[3]。其结果,为寻求自身公共服务的受益水平,很多农村居民一旦有了经济上的能力,就往往选择进入城镇社会去追求他们梦寐以求的理想生活方式。在这样的情境下,要实现城乡融合发展,就必须进一步加大满足农村公共服务需求的力度,用公共服务的供给缩小城乡居民的福利差别,改善农村居民愿意留在农村、建设农村的必要条件。

二、制约“十四五”时期财政支持城乡融合发展政策的关键因素

“十四五”时期是中国在小康道路上继续向前迈进,开启建设社会主义现代化国家的伟大历史时期。选择这样一个窗口期推进城乡融合发展,这无疑是党中央善于把握有利时机而采取的一项重大行动,事关国家和民族长远发展大计,必将会得到全国人民的积极拥护。但是,我们也必须清醒地看到,在这一进程中,国内外经济和社会发展的诸多因素都会带给我们不同程度的影响,这对财政实施支持城乡融合发展的政策也会产生可预见的挑战。

因素之一是财政能否稳健运行。首先,国内经济的转型成功与否从根本上决定着财政收支形势的好坏。没有稳固的收入就无法保证积极地投入。中国正在经历着经济由高速增长向高质量增长的转变,这从长远来说对财政收入的稳定是一个十分积极的变量。但是,在现行税制模式下,经济增长规模仍然是税收收入最可靠的来源,经济增长速度的下降对于税收的增长会形成不利影响,如果要保证速度下降过程中税收的稳定,就必须确保高质量增长带来的效率提升和收益提升能够弥补速度下降的损失。其次,减税降费对财政收入有持续性影响。为应对经济增长对企业投资和就业带来的不利影响,近年来国家实行了包括增值税改革、小微企业普惠性减税、个人所得税专项附加扣除、降低社保缴费等减税措施。2018年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元,这被称为“史上规模最大的减税降费”[4]。这些减税措施有的属于过渡性减免,有的则属于长期性减免,包括增值税率的下调、个人所得税扣除额项目的扩大,都是税制改革性质的减免,由此形成的税负下降将成为常态,将会带入“十四五”时期及更长的发展阶段。再次,国际贸易环境的恶化趋势在短期内不会消失。自特朗普上任以来,中美贸易形式出现恶化局面,致使中国出口产品的竞争力受到打压,进而对国内部分企业的生产和投资也产生了不利的连锁反应。而且问题的复杂性还在于,美国的霸权主义大棒不仅挥向了中国,同时也挥向了欧盟和其他许多国家,搅乱了以WTO规则为主导的国际贸易框架体系。随着拜登政府的上台,虽然已经出现了美国贸易政策的调整,但美国对中国的打压政策却依然故我。这些新的情况势必会反映到中国的经济增长和财政收入上来。最后,“十四五”时期的财政支出刚性增长压力将难以缓解。一方面,国家需要继续推进积极财政政策,以保证经济的合理增长。尽管中国的积极财政政策已经进入到第11个年份,但从其运行环境看还无法退出。另一方面,为有效解决社会主要矛盾变化提出的新要求,政府必须在收入分配制度改革和分配政策的协调上做出更大努力。正在全国范围内实施的区域协调发展、供给侧结构性改革、高质量发展、科技创新、保障和改善民生等重大工程都不仅仅是当下的任务,而是要贯穿未来长时期发展的战略行动。即使是到2020年底要打赢的三大攻坚战,其结果也不是一劳永逸的,每一个方面都需要政府在2020年底之后保持政策的连续性,也就是要求政府继续拿出真金白银来满足和巩固各项公共政策的成果。此外,我们还有可能遭遇一些未知因素对财政收支的影响。2019年底爆发的新冠疫情使全球的公共卫生体系遭受了极为严峻的重大挑战,各国政府的财政收入随同经济大幅下降,而财政支出又急剧扩大,财政赤字达到了历史上新高度。综上所述,我们认为,“十四五”时期中国财政收支不平衡的矛盾是严峻的,对此要保持足够的警醒。

因素之二是财政政策如何科学把控。支持城乡融合发展的财政政策是否科学,其检验标准是政府能否按照公共财政的性质和要求制定出令社会公众满意的政策体系。应该说,要真正达到这样的水平绝非易事。一方面,社会公众有多元化的利益和立场,城乡都要求有自己的发展空间和保障,对资源的竞争是客观存在的。如何在城乡之间寻求利益权衡的最大公约数,对政策的出台是一个考验。而且,由于城乡资本投入存在着客观的效率差异,地方政府如何去权衡经济发展速度与推动乡村振兴目标的实现,有可能出现决策的短期性行为。事实上,越是在经济发展落后的地方,就越是对经济增长与发达地区的落差感到焦虑,也就越容易出现偏向经济增长速度的决策行为。另一方面,城乡融合发展的着力点在农村,但农村本身的情况也是千差万别。如山区农村与平原区农村不同,在山区农村,又有浅山区、半山区和深山区之别,各地的资源情况决定了与其相适应的发展基础。什么地方可以搞旅游产业,什么地方可以搞农产品深加工产业,什么地方可以搞林果蔬菜产业,什么地方可以搞养殖业、畜牧业等,都不能脱离本地的资源条件去设计发展项目。而且,财政的支持也不是越多越好,不能把什么方面的发展都交给财政来解决,让受援对象过度依赖政府的资助,从而丧失内生动力。因此,面对如此复杂的支持对象,财政支持政策形成机制要保证精准发力,对各级政府和财政部门无疑都会提出更高的要求。

因素之三是财政政策能否有效落实。大量实践证明,财政政策设计即使是科学的,也只是迈出了政策有效性的第一步,要让政策切实发挥作用,还必须保证政策的真正落地。可以设想,要支持城乡融合发展,从宏观到微观,点多面广,财政政策必须是一套组合拳。怎样让成千上万的项目按照设计的政策方案发挥出应有的效应,减少以至于杜绝财政资金的损失浪费,违规挪用,甚至恶意套取,这对各级财政管理工作提出了更高的要求。

三、“十四五”时期财政支持城乡融合发展政策的完善与创新

(一)群策群力,科学制定财政支持城乡融合发展的政策体系

这里提出三点建议。一是建立综合性的政策协调机构。“十四五”时期城乡融合发展既有有利条件,也有不利因素。作为前瞻性的政策抉择,政府发改部门、财政部门、农业部门、工信部门等是政策制定的主要参与者,他们有着自己长期积累的工作经验,能够更清楚地把握中央制定的战略思想。但是,不同部门所掌握的信息资源和政策出发点各有侧重,这不利于形成一个指向明确、重点突出、有绝对权威的政策声音,尤其是在省级以下政府部门应特别注意防止这种情况的出现。建议在各级政府层面成立一个稳定的政策协调机构,为共同出台可予以执行的政策提供组织保障。二是充分发挥专家的政策智库作用。作为今后五年期的政策方案,需要有大量数据分析工作,才能得出合理的预测分析结果。专家在这方面拥有自己的一定优势。我们认为,发挥专家的作用,需要改变以往的一般性研究课题的套路,不能把这种咨询研究看作是形式上的东西。可以考虑在专家群里以竞争为基础,实行政府专项购买方式确定承担研究任务的人选,重在加强研究者的质量保证意识和调查研究时间投入,使专家智库确实能够对政府的决策提供有价值的参考文本。三是注重政策的目标的先进性和合理性。“十四五”时期支持城乡融合发展的财政政策作为一个五年期的政策,其目标设定既要考虑到城乡发展的实际情况和现实矛盾,又要与党中央对建设社会主义现代化国家的总体设计目标相衔接,与中央关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见相适应。政策要体现出先进性,明确优先发展农村农业的指导思想,让农村群众得到应有的经济利益和社会地位,以坚定农村群众对未来发展的信心。基于此我们认为,“十四五”时期支持城乡融合发展的财政政策目标基本可以设定为：以财政收支稳健协调运行为依托,进一步优化财政支出结构,充分发挥公共财政支持城乡融合发展的职能,全力支持协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略,助力加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系,使城乡发展差距和居民生活水平差距得到明显缩小。四是财政支持政策要体现出政府力量与社会力量的整合与协同。城乡融合发展是一个宏大战略工程,只靠政府的力量难以奏效。要以政府财政、税收、土地政策为杠杆,以国有企业、行政事业单位、社会公益组织为扶持力量,充分动员商业资本、金融部门、农村经济组织共同参与到城乡融合发展中来,形成共谋发展的合力。

(二)以完善产权制度和要素市场化配置为重点,力促城乡产业融合

城乡融合发展的基本问题是产业融合问题,是城镇产业如何带动农村产业发展的问题。鉴于农村资源要素的短缺和单向流入城镇产业的现象,当务之急是要让资本、技术、劳动力合理地反向流入农村产业,形成农村产业对资源要素的吸引力。土地作为农村经济发展的主要生产资料,目前已经完成了新一轮的承包经营确权工作,为放活土地经营权创造了前提条件,也为城乡产业融合提供了良好的发展环境。城乡融合发展在本质上说应该属于市场机制作用的领域。但是,在农村产业回报率偏低、投资风险较大的情况下,城镇资本所有者和经营者对发展城乡产业融合项目还是会存在较大的顾虑。这决定了政府需要从社会效益的角度出发,推出有明确指向性的财政激励政策。原则上来说,财政政策应以对各类投入要素的补贴性支持为主,以股权投资性支持为辅。在“十四五”时期,应重点选择五个维度作为主攻方向。一是围绕各地资源优势,通过项目直接补贴和政策性金融方式引导社会资本进入有广泛市场需求的农产品生产、加工和经营领域,确保投资项目获得稳定发展,使商业资本和农村群众都能获得有预期保障的收益。对于农村旅游资源开发与经营,财政政策的关注点应该主要放在基础设施建设上,防止过度开发和盲目开发,促进旅游资源有序利用。二是通过政府购买服务的方式,鼓励城镇技术力量与农村产业发展相结合,推动技术下乡,加强科技成果转化,提升特色农业产业的品质和竞争力。三是通过人才专项激励政策,引导有志于农业产业经营的专业人才投身农村经济的发展,引导有市场经营经验和一定技术专长的农村劳动力返乡创业。四是鼓励农民发展休闲农业、民俗经济和健康养老等新业态,改善农民创业环境,创新就业方式,开辟更多适合本地就业且有收益保障的新途径。五是大力支持农村信息技术的普及应用,为农村产业发展和市场拓展提供可靠的信息平台。

(三)以健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系为宗旨,提升新时代农村公共服务供给水平

要在巩固近年来已经实施的政策基础上,继续补齐农村公共服务短板,进一步缩小城乡公共服务差距。一是农村义务教育和医疗卫生公共服务的不足目前主要表现为优秀师资和优秀医生的缺乏,在城乡工资制度趋向一致的情况下,财政政策应着力通过制定提高优秀人才待遇的机制,促进农村义务教育师资队伍和医务人员队伍建设,包括扩大队伍人员规模和提高人员素质。应考虑建立县级城乡教育和医疗卫生领域实行以城带乡的基本制度,将服务乡村的时间和业绩作为职称评审和享受财政补贴水平的重要指标。此外,要增加财政对教育和医疗卫生信息资源共建共享平台建设的投入,发挥优秀师资和优秀医生远程指导作用。二是农村社会保障领域的不足在居民社会养老保险、医疗保险、社会救助和养老服务方面也都有不同程度的表现。“十四五”期间的财政支持政策应坚持统筹城乡制度改革的总体方向。完善居民基本养老保险制度,鼓励多缴多得和长缴多得,提高参保率；整合城乡居民基本医疗保险制度,适当提高政府补助标准和个人缴费标准及受益水平；完善农村贫困家庭的低保制度,做到应保尽保,巩固精准扶贫成果；城乡养老服务具有广泛的社会需求,但是供给的对接能力和费用限制了需求的实现程度。财政政策应考虑在分类支持的情况下,引导社会资本、社区、家庭更广泛地扩大社会养老服务能力,对农村家庭的老年人应与社会救助协调设计。此外,基于乡村振兴战略实施的背景和未来发展趋势,还要考虑加快研究出台支持新型职业农民对接城镇社保的政策,在有条件的地方积极探索支持新型职业农民参加城镇职工养老、医疗等社会保障。三是农村公共文化与城市相比存在明显落差。财政政策需要根据目前农村公共文化的实际需要加大资源配置力度,扩大政府购买公共文化服务的范围,强化公共文化服务与文化产业的融合力度,将从事公共文化服务的社会承接组织纳入文化产业范畴,享受相应的政策优惠。四是基础设施是农村公共产品的重要载体,也是关系到乡村振兴能否顺利实现的重要条件。在中国多年来对基础设施投入持续大幅度增长的支持下,就全国整体而言,基础设施现有水平对整个国民经济发展的保障能力已经达到世界先进水平。但农村的基础设施在大部分领域还处于比较初级的水平。特别是以公路为代表的交通设施和以供水、排水、垃圾处理为代表的环境设施,其掣肘现象还比较突出。“十四五”期间,这些基础设施的改善应该纳入财政支持政策的范畴。

(四)以加强监督和绩效评价为手段,提高财政支持政策的效果

要想让财政资金的支持在推动城乡融合发展中起到四两拨千斤的作用,就必须重视政策执行监督和绩效评价。应该认识到城乡融合发展的财政政策中包含的许多项目,都直接关联着基层群众的切身利益,每项政策实际上都代表了政府对公共利益的一份庄重的承诺。让政策实实在在地得到执行,不搞形式主义,不搞无法兑现的政策,是政府义不容辞的责任。社会发展到今天,基层的群众在理解政策的能力上已经有了很大进步。近年来,笔者通过参加精准扶贫、精准脱贫项目的绩效评价工作,亲身体会到广大农村群众对政府一项好的政策多么期待,而对于无法兑现的政策是多么失望,对于财政支持的滥用是多么的反感。因此,加强对财政支持政策的监督和绩效评价,借以发现政策决策和执行中的问题,堵塞政策漏洞,及时纠正损害群众利益的行为,有必要成为财政支持城乡融合发展政策的重要一环,抓紧抓好。