新形势下乘警勤务机制改革的几点思考——以广州铁路公安处为例

董延东，杜盛辉

（1.长沙铁路公安处，湖南 长沙 410000；2.广州铁路公安处，广东 广州 510000）

随着我国铁路建设快速发展，铁路新线大量开通，在增量与增编不对等的现实情况下，业务总量与警力需求之间的矛盾日渐突出，传统趟车制乘警勤务机制模式越来越难以适应乘警勤务实际需要。如何有效释放用警压力、科学盘活警力资源，深层次、多方位地优化铁路公安机关乘警勤务模式，破解制约基层工作的瓶颈与难题，更好地适应新时代铁路公安工作的发展需求，成为新形势下铁路事业顺利发展亟待解决的问题。近年来，公安部铁路公安局持续对乘警勤务机制进行研究，积极做好改革顶层设计，各铁路公安局、处也自下而上开展了一系列有益探索，并积累了一些经验。现结合广州铁路公安处实际与改革乘警勤务机制过程中摸索出的一些做法，谈几点认识。

一、广州铁路公安处乘警值乘模式的历史演变与列车治安状况

广州铁路公安处乘警机构成立于1950年3月，为支队建制，现有民警235 人，下设4 个内设机构，分别是高铁大队、普铁大队、执法办案队和综合指挥室。2021 年7 月调整列车运行图后，共管辖列车178.5 对（普速列车15 对、高铁动车组列车163.5对），其中巡乘列车112 趟（由广珠线派出所负责）；固定值乘列车66.5 趟，安排警组187 个、警力197名。

在值乘模式上，20 世纪八九十年代乘警勤务组织基本是适应列车速度慢、停站多、案件多发形势需要，实行多警制乘警勤务模式（每个警组最多可达10 人）。2009 年年底起，武广高铁、广珠城际、南广高铁、贵广高铁、广深港高铁等相继开通，车增人少、线长段短等特点凸显。按照警力跟着警情走、科技推动警务改革等要求，广州铁路公安处逐渐从多警制过渡到双警制、单警制和巡乘制相结合的乘警勤务机制模式较好地解决了值乘警力不足与高铁动车大量开行的矛盾，实现了列车秩序好、列车刑事案件逐年下降的良好，杜绝了列车恶性案事件的发生。

（一）多警制值乘模式（1950年至2008年）

该模式为一车3 警以上，最多达10 人，其中2004 年至2008 年，乘警均数272 人，管辖列车均数19对，日均发送客流3.7万余人，其间共立刑事案件1193 起，平均每发送百万名旅客发案数为18.6 起。其中，2008年立案数（123起）、每发送百万名旅客发案数（7.88起），对比2004年立案数（535起）、每发送百万名旅客发案数（44.58起），分别下降77%、82.3%（详见表1）。

表1 2004年至2008年广州铁路公安处管内乘警、列车、客流、案件概况

（二）双警为主、单警为辅值乘模式（2009 年至2014年）

该期间乘警均数289 人，管辖列车均数79 对（普铁18 对，高铁61 对），日均发送客流12.1 万余人，共立刑事案件643起，平均发送每百万名旅客发案数3.48 起。其中，自2012 年实施实名验证后，在乘警总数接连下降和日均发送客流大幅增长的基础上，立案数和每发送百万名旅客发案数从2009年的 135 起、8.82 起降至 2014 年的 96 起、2.1 起，分别下降28.8%、76.2%（详见表2）。

表2 2009年至2014年广州铁路公安处管内乘警、列车、客流、案件概况

（三）单警与巡乘结合为主，双警为辅值乘模式（2015年至2020年）

该期间乘警均数257 人，管辖列车均数197 对（普铁16 对，高铁181 对），日均发送客流27.5 万余人，共立刑事案件647起，平均每发送百万名旅客发案数为1.07 起。其中2016 年起，每年呈递减趋势。2020年比2015年的立案数、每发送百万名旅客发案数分别下降72.4%、53.3%，尤其自2018年起安装列车视频监控后，在管辖列车多、客流大的基础上，2018 年、2019 年刑事案件数分别为 89 起、88 起。2020 年受新冠疫情影响，旅客出行大幅减少，刑事案件也同比下降54.5%，仅立案40起（详见表3）。

表3 2015年至2020年广州铁路公安处管内乘警、列车、客流、案件概况

综上，2004 年以来，在管辖列车与发送客流不断增加、乘警警力数逐渐稀释的大环境下，公安处广州铁路管内列车发案数却呈下降趋势。每百万名旅客发案数从2004 年的44.58 起降至2020 年的0.71起，其中近4年年均不到1起，降幅达98%（详见图1）。

图1 2004年至2020年广州铁路公安处管内列车每百万旅客发案数对比图

虽然2020 年受疫情影响，管内客流大幅下降，但纵观整体趋势，每百万旅客发案率下降的原因在于近17年来我国经济高质量发展，旅客群众素质日益提高、防范意识增强，铁路“三防”建设提速提质，警务科技深度运用与发展，车站封闭管理落实到位，警务勤务不断优化，站车交接日趋完善，路内联防联控日渐成熟，应急处置配合高效等。尽管如此，我们仍要把准新形势下站车工作的特点，因情施策，因地制宜，尤其是随着新线增开、列车扩容、运营力增长与警力不足的矛盾将更加突出，我们必须在乘警警力有限的困局前和动态性的治安条件下，通过改革创新乘警勤务机制，进一步释放警力，破解困局，提高效能。

二、现行乘警勤务机制存在的突出问题

当前，我们已全面进入“高铁时代”。但乘警勤务机制延续以往管理模式较多，列车班次的增加、新线的陆续开通和投入运营，对乘警勤务机制警力配置和列车勤务提出了更高要求和更高标准，同时一些新的矛盾问题又出现在我们的面前。

（一）民警健康隐患多

随着高铁线路和开行列车不断增加，现有乘警警力均为满负荷运转，部分乘警因过劳引起的心理压力和身体健康等问题愈发突出。以广州铁路公安处为例，乘警支队平均年龄达51.2 岁，50 岁以上民警169人，占71.9%，患有高血压、心脏病、糖尿病等慢性疾病的民警占有相当大的比例。近5 年来，广州铁路公安处有大病民警11 人，因病去世5 人，因公牺牲1 人，一些民警已不适应现行乘警勤务模式下的工作压力。

（二）队伍管理难度大

当前的乘警勤务机制，决定了乘警工作远离组织和领导。乘警出乘时间少则1天、多则1周，呈高度分散且流动性大的特点，长期在管外作业，大部分时间单兵作战，外部和内部互相监督少，主要以自我管理、自我约束为主。除出乘前、退乘后短时间学习外，乘警的大部分时间自由支配，8小时内的工作状态难以把控，8 小时外的“生活圈”更无从掌控。铁路公安相关部门很难起到对乘警教育引导、监督督促的长期固化作用，容易放松思想政治、公安业务等学习，导致民警队伍思想混乱、作风散漫。久而久之，个别乘警攀比心理上升，工作热情消退，职业认同感降低，一定程度上影响了乘警队伍的凝聚力和战斗力。2015年到2020年，广州铁路公安处查处民警违纪违规问题29 起，纪律处分28人，其中乘警支队民警违纪违规问题立案8起，纪律处分8人，分别占比27.6%、28.6%。

（三）民警执法办案困难

目前，大部分列车为单警值乘，列车上发生案件后，在短时间内难以同时开展案件受理、调查取证、查堵稳控等工作，且单警执法不符合《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事（行政）案件程序规定》等规定。乘警仅能开展案件调查访问、现场拍照录像等前期查处工作，无法独自查扣嫌疑人、提取证据和制作法律文书。同时，列车上发生的盗窃旅财、故意伤害等案件还涉及物证定价、伤情鉴定等法律程序，需要车站派出所配合完成。但实践中普遍存在沟通协调多、站车交接难等现象，以致长途押解犯罪嫌疑人、案件“一站推一站”等情况，存在极大执法风险隐患。2010 年11 月10 日，广州铁路公安处值乘的1008次列车在襄樊站放客时，嫌疑人在列车边门扒窃旅客财物时被周围旅客抓获并扭送上车，乘警赶赴现场处置时列车已开。经请示上级和通报相关单位，指示交前方站处理，但站警与乘警办理移交时，前方站所属公安机关却以案发地不属其管辖及材料证据不足为由拒绝接收。

（四）属地标准难以把握

目前，大部分站内发生的旅财案件因旅客未及时发现，从而旅客选择在车上报案。而实际案发地所辖派出所往往后知后觉，致使犯罪分子未能及时被打击处理。铁路公安人员在长期工作中，经对抓获的嫌疑人审讯发现，70%以上均挑选非所属地公安处值乘的列车作案，一方面认为非所属地乘警对辖外车站人员情况不熟悉；另一方面认为属地派出所存有不同程度“重本处列车而轻外处列车”的现象。对于这类车上报警，乘警往往先行受理后移交。但工作中，因各地执行起刑点和证据要求不一，乘警一时难以掌握，以致对受案把握不准，甚至可能存在立案不实、“口袋案件”等现象。这样既不利于规范执法、从严打击，又不利于“以站保车”、压实车站派出所防控责任。

（五）未破案件侦办困难

目前，列车未破案件均由所属公安处负责侦办，而列车上所发生的刑事案件普遍具有区域性和流窜性等特点，一旦发案地非管内，则需要组织警力远距离跨区域开展案件侦办工作。因人地生疏，工作中更多需要请求当地公安机关提供帮助，耗时费力，执法成本大、风险高，往往事倍功半，既不利于案件及时侦破，又不利于维护广大旅客的合法权益。以广州铁路公安处为例，Z230 次（深圳—乌鲁木齐）列车运行里程约5000公里，若途中在西安、兰州、西宁、乌鲁木齐等车站区间发生刑事案件，则需要花费大量人力物力长途跋涉，出差办案。

三、当前乘警勤务机制改革的“时”与“势”

近年来，科技信息化手段应用的不断深入，列车综合管控措施的不断加强，社会治安面状况的不断改善，为进一步改革乘警勤务机制创造了越来越多有利的“时”与“势”。

（一）国家层面改革创新推动公安改革

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央发出全面深化改革的号召，要求以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化改革，先后制定了1600 多项改革方案，使改革呈现全面发力、多点突破、蹄疾步稳和纵深推进的局面。习近平总书记在2019 年全国公安工作会议上指出，要坚定信心、乘势而上，把新时代公安改革向纵深推进。全国公安队伍深入贯彻落实习近平总书记讲话精神，大胆探索，积极应变，不断推进勤务警务的改革创新，最大限度释放警力，激发活力，提升用警效能，推动各项公安工作和爱警暖警惠警措施更好落地见效[1]。

（二）全路公安机关探索创新提供铁警智慧

随着铁路公安管理体制改革的深入推进，公安部和部铁路公安局多次就警务勤务改革创新进行部署。尤其是随着“两队一室”改革、新时代派出所建设等深入推进，乘警勤务机制模式改革探索之路迸发出源源不断的内生动力。纵观全路，部铁路公安局相继在北京、上海、沈阳、济南等铁路公安局（处）推行乘警勤务机制改革试点，巡乘制、换乘制、警辅搭配制等一批乘警勤务机制改革落地有声，成效明显，广大乘警提高了工作效率，减轻了负担，得到了实惠。传统警务向现代警务、信息警务和“互联+”警务战略转型升级将是深化乘警勤务机制改革的必由之路。

（三）“三乘一体”模式发生改变

传统的“三乘一体”工作模式是客运、公安和车辆三部门的人员在值乘工作中相互配合、密切协作，形成一个整体，共同做好列车的安全管控工作[2]。随着铁路改革发展的不断推进，铁路客运、车辆、机务等机构也不同程度精简合并，原一段对一队的对应关系发生了变化，形成了一段对多队和一队对多段的格局。“三乘”逐渐变成了“N 乘”，即乘警、机械师、客运、保洁、餐饮和车辆等，这些都需要以乘警勤务机制模式的“变”应对铁路运输企业改革发展的“变”，倒逼列车值乘模式改革创新，广泛建立起“N 乘一体”警务协作常态机制；并通过成熟定型的乘警勤务机制模式为引领，推动铁路“N 乘”优化改革，除旧布新，逐步健全，以适应新形势乘警勤务机制的“N乘一体”运作模式，以“不变”应“万变”，形成更大合力。

（四）路地协作管控措施不断完善

“以站保车”“列车警情就近报告”等制度机制经过多年实践，在信息传递、工作机制、操作规范、措施要求、检查问责等方面不断完善并形成广泛共识。局与局、处与处之间广泛开展警务合作。以广州铁路公安处为例，目前该处已与杭州、武汉等铁路公安处建立了警务合作关系，列车警情处置得到了有效保障；该处也相继组织指挥中心及治安等部门到列车沿线派出所走访调研，互通各类信息和警情处置情况，进一步深化了路地警务协作；同时，该处列车群防群治建设也在不断推进，列车乘务人员的安全培训、应急演练等工作已成为常态，列车长等乘务人员安全防范和应急处置能力不断提高，为确保列车安全提供了有力支撑。

（五）科技投入和运输条件改善促进治安好转

随着交通运输组织的多样化发展和公安科技信息的多元化建设，特别是高铁建设快速发展，运能与运量矛盾逐渐缓解。运输组织不断优化，站车视频监控系统、人像识别比对系统、微信扫码报警平台等相继应用，各客站全部实行封闭管理、实名购票验证、全覆盖安检、严打整治等，各种措施多管齐下，打防结合，较好地起到了筛选过滤和震慑犯罪作用。站区治安环境明显改善，列车治安秩序也逐渐好转，为乘警勤务机制改革创新创造了良好的内部环境。

（六）乘警勤务改革积累了丰富经验

当前，全路值乘警力安排依据列车运行时间长短，按照每趟列车1 至2 名民警的标准配置。但随着列车不断增多，为解决警力不足问题以有力应对日益繁重的值乘任务，部分铁路公安局（处）大胆创新乘警勤务机制，探索推行常态化多元巡乘模式。如海口处在东环线环岛高铁动车实行以属站（地）管辖为主，“巡乘+无警制”值乘模式，取得了良好的效果。广州铁路公安处也于2009 年开始探索高铁巡乘与单警值乘相结合的乘警勤务机制模式。这些逐步推进的乘警勤务机制改革实践，为情报研判、警情处置、警务协作、群防群治等工作积累了丰富经验，也为进一步深化乘警勤务机制改革打下了扎实基础。

四、乘警勤务机制改革的思路

习近平总书记指出，形势在变、任务在变、工作要求也在变，必须准确识变、科学应变、主动求变，深入推进改革发展。面对变局，我们要按照“警情主导警务”理念，突出“科学用警、集约用警、高效用警”这一核心，实行“以站保车为前提，属地管辖为基础，分段巡乘为主、重点保障为辅”的巡乘机制，实现列车警务效能最优化和最大化，盘活资源，释放警力，为落实民警公休调休、参加学习培训和警营文化活动等优警措施创造有利条件。

（一）严格以站保车

车站“杂”则列车“乱”，车站“宁”则列车“安”。加强“以站保车”，是把好列车治安第一道关口的根本。近年来，全路列车治安“一盘棋”的观念逐步根植于全国铁路公安人员心中。借助警情就近报告制度建立站车联动、警务协作等机制日趋常态化和规范化，尤其是部铁路公安局领导多次就深入推进铁路公安机关警务模式改革提出了具体要求。坚持情报指挥主导警务，各公安局（处）和基层所队三个层面探索推进派出所“两队一室”勤务改革，着重完善行动一体化建设，健全综合指挥机构，优化接处警流程，强化路地转警联动，确保遇有重大紧急警情时，通过“以站保车”和情指联动的做法，充分发挥地面力量、装备、信息等资源优势，弥补列车警力缺口，保障列车安全。因此，围绕“以站保车、站车一体”这一核心，切实找准问题症结所在，进一步向车站要警力、向科技要战力、向机制要动力，健全完善联防联控联动等机制，有的放矢开展严打整治，形成站车多警种、多层面“大治安、大协作”格局，为提升站车打防管控的针对性、实时性和实效性提供支持。

（二）实行属地管辖

打破属车管辖传统模式，以铁路公安处为单位，由属地公安处管辖所有运行至管内的列车，遇有警情则由前方车站派出所出警处置，同时执法办案管辖按照属地原则，由发案（或首次报警）区段的前方车站派出所管辖，实行无条件接收和受理，经初步查证不属管辖的则移交案件。这样既有利于沟通协调，调度指挥，快速响应，切实解决跨局（处）交接难等问题，又可以压实车站派出所对管内治安形势研判、打击与防范责任。同时，可以极大释放警力，大大缩减民警趟车值乘时间，减少长线疲劳作业，最大限度地提高工作效能。针对大部分列车途经多省多地，即1 趟列车对应多个属地公安处的实际，进一步完善以站保车和站车交接等衔接环节，压实车上车下联动责任和110属地联动责任，推进执法办案标准化、执法管理系统化、执法流程规范化，以形成统一证据、交接等标准，确保“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革和司法保障体制的落实，这样才能为列车属地管辖机制的落实打下基础、提供保障[3]。

（三）实行分段巡乘

在实行列车属地管辖基础上，以各车站派出所管辖范围为区段，由乘警支队或辖内车站派出所机动上警，迂回开展区段性巡乘，打造多点相连、分段负责的巡乘格局。基于对管内区间发案、线路、客流等情况的熟悉与掌握，乘警支队与车站派出所可采取定车或不定车巡乘、定期或不定期包乘等形式，有针对性地开展列车打防管控工作，遇有突发情况立即上报，调度前方车站派出所警力登车处置。因此，我们应建立完善车班人员、乘警支队、车站派出所的沟通协作机制，积极向旅客公开报警电话、官方微信二维码等信息渠道，联动响应，一体运作，这样才能逐步向所与所各管一段、相互呼应、快速反应的工作格局转变。

（四）实行重点保障

实行重点保障即根据安保活动、警卫任务、涉京涉疆列车等实际情况，对涉及重点列车落实每组专人值乘、重点保障。这种模式有效策应了属地管辖制和分段巡乘制，形成互补支撑。通过采取有“保”有“放”的警力配置方式，切实保障重点列车的警力投入，盘活资源，大大提升重点列车防控效能，推动各项工作的正常运转。但也要通盘考虑，整体防控，进一步规范跨局、跨处列车的警力衔接、站车联动等机制，健全完善渐成系统的站车防控体系，推动乘警勤务机制改革有效落实。

五、乘警勤务机制改革的推进路径

随着铁路发展进入新时代，落实上述乘警勤务机制改革思路，需要以下具体措施推动和保障：

（一）强化顶层设计

乘警勤务机制改革创新，涉及范围广，牵动层面多，是一项牵一发而动全身的全局性和系统性工程。就纵向说，列车警务与途经车站警务的协作联动密切相关，而多数列车均是跨处、跨局运行，乘警勤务机制改革和创新措施需要全路一盘棋、一体化统筹推进，完善落实；从横向讲，列车警务与铁路客运、沿线地方公安等单位息息相关，特别是列车治安的群防群治、联防联控、技防设施建设及突发警情应急处置等工作，都离不开铁路部门、地方公安的大力支持。因此，要强化顶层设计、统一规范、明确方向，这样既有利于提高改革措施的权威性、增强创新工作的推动力，也有利于提升改革创新相关要求的贯彻执行效果。

（二）强化群防群治

按照铁路公安调整改革部署要求，乘警应当及时剥离非警务职能，建立健全以客运部门主导的非警务职能工作机制[4]。加强与站段对接联系，督促客运部门按照每个车班不少于1名列车安全员的标准配齐配全，协助开展车厢巡逻、安全宣传等非警务工作。明确客运、检车、餐饮、保洁等乘务人员日常治安联防和应急处置联动工作职责，建立健全由列车长负责牵头、车班“N 乘”全员参与的列车内部联防联控机制，共同协助做好车厢秩序维护、安全宣传、警情报告等工作，逐步提升旅客自我防范意识和能力，逐步构建路地一体、乘警巡防、乘务协防、旅客自防的列车安全屏障。

（三）强化站车防控

一方面，以强化“五道防线”建设为抓手，落实车站全封闭管理措施，加强进站通道卡控，尤其在严格进站安检、实名验证验票的基础上，加快完善车站视频监控、人像识别比对系统等建设，强化进站上车人员、物品卡控，杜绝危险人、危险物流入列车。另一方面，以落实列车警情就近报告制度为载体，进一步健全完善处、所两级与地方公安机关110应急联动机制和处置流程，充分发挥地面集结人员快、设备装备齐等优势条件，建立站车通信畅通、警情顺畅、反应灵敏、处置高效的站车应急联动机制，为应对旅客列车突发性重大警情赢得先机。

（四）强化科技投入

随着铁路部门顺应时代发展推行电子票、刷身份证进站等便民利民改革举措的实行，必须不断将科技化、数字化元素注入乘警警务工作各环节，通过向科技要警力，不断提升警务效能。一是完善智慧警务系统，借助警综平台、接处警平台和微信扫码报警平台等，构建集列车治安、旅客信息、案件情况、实时研判等为一体的综合信息数据库，为科学安排交路、落实乘警勤务模式、开展精准打击提供强有力支撑。二是扎实推进列车技防建设，力推所有列车全部安装视频监控，建立完善站车一体化全覆盖视频监控网络，全面提升对列车治安的控制力[5]。三是加快扁平指挥系统建设，建强处、所与乘警支队指挥中心，通过集移动警务终端、视频调度、办公平台等功能，动态掌握，实时传输，实现“扁平化、直线式、点对点”处置列车警情。

（五）强化能力培训

一方面，突出乘警单兵能力培训。采取网络学、岗位学、实战练和定期集中培训等形式，强化乘警装备应用、执法办案、群众工作等实战教育培训，及时总结推广先进典型和优秀经验，不断提高广大乘警的综合素质。二是突出列车安全员、乘务人员联防能力培训。以落实列车“N乘一体”联防模式和列车警情就近报告制度等为重点，定期向同站段组织安全员、乘务人员开展学习培训与实战演练，重点让安全员、列车长懂得列车警情就近报告的规范与要领，不断提升车内“N 乘”联防和站车协作联动的能力和水平。

（六）强化试行推进

随着新线的开通运行，高铁动车将不断增多，可结合高铁动车整体运行时间和区段运行时间短的特点，试行从管内高铁动车推行属地管辖为主的无警制值乘模式，并根据治安状况、工作成效等逐步向跨局高铁动车铺开，尤其是对进京进疆等重点高铁列车可实行重点保障，确保安全。待高铁动车乘警勤务模式常态化、规范化运作后，再适时总结及探索推广普铁列车乘警勤务机制改革，做到循序渐进、有的放矢，防止重大问题发生。

（七）强化配套保障

一方面，积极探索建立科学实用的乘警绩效考评体系，不断改进考核方式，完善考核办法，充分调动乘警工作积极性。优先为乘警配发警务科技装备，提升现代化警务保障能力与科技水平。另一方面，进一步规范列车案件受理、取证程序和处置办法，完善乘警勤务检查监督体系，通过动态报告、添乘检查、通信定位等方式，督促落实勤务，实时掌握情况。并细化队伍管理措施，完善家访谈心、定期分析、台账登记等制度，加强日常警示教育，提高民警免疫力，防止队伍发生问题。