重大突发公共事件中网络舆情的应对与引导

周 涛

（辽宁警察学院 刑事司法系，辽宁 大连 116036）

突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害、危及公共安全的事件，包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等。按照其性质、严重程度、可控性等因素，可分为特别重大、重大、较大和一般四级（本文以重大突发事件为研究对象）。网络舆情是以网络为载体，以事件为核心，广大网民情感、态度、意见、观点的表达、传播与互动的集合［1］。

一、重大突发公共事件中网络舆情应对现状

在信息化时代，民众更倾向于借助互联网表达对政府管理、社会问题、社会事件的观点和诉求，所以互联网客观上成为反映民意的留言板。尤其在重大突发事件发生后，事件处置效果好，网上舆论反响就好，相反，事件处置不尽如人意，舆情就会陷入被动和不可控的境地。自2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施以来，各级政府对一般突发事件的应对和处置越来越成熟，事件发生后，能迅速成立事件处置和舆论引导工作组，共同推进事件的有效处置，但对重大（特别重大）的公共突发事件，由于启动一级、二级响应机制需要逐级上报，这个过程中重大突发事件容易出现扩大和升级，演化成新类型或混合型突发事件，超出专项应急预案的处置范围，牵涉众多部门，延误或失误的代价很高。以新冠肺炎疫情为例，该事件属于重大公共突发卫生事件，事件处置已然不是卫生健康部门的专项预案所能应对的，需要民政、交通运输、公安、市场监管、通信、物资、救援等多部门在紧急状态下迅速整合、高效配合，一个部门应对不利，就会引发舆论关注，如疫情初期救援物资分配环节出现的各类问题，直接导致舆情汹涌，可以说每一起网络舆情事件的背后，都潜藏着某种具体社会问题。

《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施后，各级政府健全完善了党委领导下的应急管理行政领导负责制，建立了分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，各级政府在自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件的处置中，按照分级标准，完备了专项应急预案和部门应急预案，并定期进行演练，在一般级别突发事件的处置工作中积累了很多成功的经验，在突发事件处置中增加了舆情处置工作机制，在重要节点主动出击，占据舆论主场。舆情研究由过去的“防范、治理”开始向“引导与尊重舆论监督相结合”的方向转变，有意识地引导网民对突发事件发表议论，即不仅要“怎么看”，更要思考“怎么办”。上海市人大常委会于2021年6月通过了《上海市人民建议征集若干规定》，要求市、区人民政府对突发事件处置期间，群众反映集中、具有典型性的建议要及时调查、核实、办理，加快人民建议转化为具体政策、措施，切实回应社会关切。舆情处置逐渐成为各级政府治理能力现代化建设的重要内容，但在实践中由于重大突发事件涉及社会面广泛、追责严厉，一些地方政府在重大事件发生后视“舆情”为“敌情”，仍迷信行政管控，暴露了基层政府在社会治理现代化方面的短板。事件处置是舆论风向的基础，舆情反应也会反作用于事件的处置。所以，重视重大突发公共事件中网络舆情的形成及影响，掌握舆情传播的规律，建立有效的应急决策机制，提高政府对网络舆情风险的积极引导和有效化解能力是政府治理能力现代化的重要课题。

二、重大突发公共事件中网络舆情的形成与影响

在互联网日益普及的信息化社会，各种信息充斥互联网，尤其是在重大公共事件突发后，公众因缺乏经验或认知局限，导致情绪紧张，忽略基本的常识。人人都想表达看法、宣泄情绪，这是群体紧张情绪释放的表现，但当网络舆情严重干扰公众的正确认知，甚至导致权威话语作用失效时，政府和民众之间的沟通和理解就很困难，事态也越发不可控，所以要对网络舆情的形成、传播、扩散和影响进行研究，总结其规律。

（一）个体面对重大突发事件时的极度不安导致对网络言论的轻信、传播和助长，从而引发网络舆情

重大突发事件不但直接或间接与个体的利益相关，甚至直接威胁到个体的生命健康与人身安全，公众对重大突发事件普遍缺乏认知，也就缺少相应的理性分析、判断的能力，有关突发事件的各种信息就会在网络上传播，并在传播过程中出现多个舆情热点，吸引不明就里的个体关注和轻信，这种现象十分正常，这就急需权威机构就突发事件的特点和可能造成的危害给出风险对策，包括及时向社会发布应采取的措施或避免、减轻危害的建议，以降低舆情的热度［2］。但在实践中，地方政府在应对重大突发事件及其衍生的舆情时，通常举棋不定、瞻前顾后、坐失良机，普遍存在着等、靠上级指示的倾向，造成应急信息发布迟缓、处置对策出台滞后，致使热点问题有充裕的时间在互联网上被扩大关注，激发舆论震荡，甚至偏离方向，在互联网中持续传播，其间很容易造成谣言的参与和扩散，加之风险状态下个体的理智大幅下降，谣言和不实信息的受众范围扩大，大量不实消息混合着偏激情绪酝酿发酵，形成复杂的网络舆论［3］。

（二）各种以“利”为目的的自媒体、营销号通过蹭突发事件的热度制造话题，加速舆情发酵

突发事件中舆情发展变化基本遵循着热点“萌芽→发展→爆发→波动变化→热度回落直至消散”的走势过程，这一过程中信息在互联网上可以惊人的速度传播：微博、微信、短视频会在几秒钟内将信息以文字、图片、视频等形式上传至网络，参与传播者中除了网民个人，团队化的自媒体、营销号也不容忽视，这些团队多数是借助互联网成长起来的，拥有营利性产业链，他们通过蹭突发事件的热点制造话题，引起连锁反应，以延长热点持续的时间，使舆情高涨，舆情持续时间越长则关注度越高。点击量、流量背后是互联网产业链不同的利益诉求，这些以营利为目的的产业链深谙网民心理，从不同角度制造热点，使舆情传播范围、领域、人员以及后果呈现出复杂化的趋势。2020年1月31日深夜，一则“中成药双黄连口服液可抑制新型冠状病毒”的消息，触发了双黄连在线上被迅速抢购一空、在线下民众排起长队购买的别样景象，不但造成人员聚集，还造成非疫区感冒药品的严重短缺，加剧了民众的恐慌心理。在信息不对称的状态下，出于对自身生命健康的担忧，公众倾向选择即便是假信息也要加入抢购的行列，像以上这种带有明显误导性的信息发布并非孤立事件，在历次重大突发事件中，一些假冒的官方媒体以及抱有各种目的的自媒体会在特定动机下，制造与公众情绪相匹配、容易引起共鸣并能够表达特定诉求的谣言，带偏民众认知，干扰正常处置工作的开展，分散了政府及职能部门专注于重大事件处置的时间和精力。

三、重大突发公共事件中舆情传播场域及规律

一般来说，重大突发事件的舆情热点发展大致有四种趋向：第一，热点问题被快速解决，热点消失；第二，热点被强制性禁言而暂时性消失；第三，其他新的热点出现，转移了大众视线使原有的热点暂时消失；第四，热点持续发酵并衍生出更多的关联性热点。伴随着四种发展趋向，网络舆情热点通常在以下几个场域中传播并呈现相应的规律性：

（一）官方舆论场域

主要包括各大权威官媒、各级政府及各类行政机关的网站、公众号、视频号、微信客户端等。重大事件发生后，公众已经习惯从各种网络信息平台获取资讯，但更多倾向于从官方渠道获取信息，如央视网、各级政府的门户网站、与事件处置联系紧密的各类行政机关的公众号，都是民众浏览较多的互联网场域，官方舆论场域背后是正式的组织机构，其对重大事件舆情的反应有较强的官方特点，如反应速度慢、表达谨慎、留言讨论空间的参与度通常不活跃等。如果突发事件初期这些官方舆论场域失语或仅发布模式性套话，信息的价值度低，人们就会将注意力转向社交和民间舆论场域。

（二）社交舆论场域

主要包括以熟人、朋友为社交主体的微信朋友圈和QQ 群等。社交舆论场域的参与者为熟人、朋友，基于自身的认识和对熟人的相互了解，会对舆情热点、传输对象进行选择、过滤后分享扩散。相较于民间舆论场域，社交舆论场域参与人数范围、热度都会缩小，场域也相对私密。

（三）民间舆论场域

主要是以陌生人为社交主体的微博空间、微信公众平台、网络论坛、短视频平台等开放性交流平台。重大事件引发舆情热点的初期，民间舆论场域一般最为活跃，消息传播快速，参与者众多，由于参与人数的规模巨大，信息刷新速度快，舆论暂时固定为几个热点，分别被拥有话语权的参与者掌控，但不排斥其他人的参与和发表异见，这是该场域吸引众多参与者的最大优势。人的自主意识、参与意识和民主意识都能得到释放，并在责任扩散心理的支撑下对自我言行失去责任意识，负面舆情容易在此泛滥。

这三个网络舆论场域在舆情的传播链上各有特点，但却不是孤立的网络空间，虽然各个场域分享的信息各有侧重，相同的信息在不同场域中引发的舆论效果也通常截然不同，但任何场域都吸引着一定的圈层，每个圈层都是建立在彼此信任和价值认同的基础之上，官方舆论要吸引民众的关注和信任，必须主动“出圈”，利用好新媒体，发挥官方媒体的权威作用，及时快速回应舆情热点，将民众反应集中的问题反馈给应急处置部门，降低舆情热度，引导民众参与出谋划策，而不是偏激抱怨。官媒要“亲民”、要“接地气”，官媒拥有优秀的制作团队和一流的技术，要挖掘潜力，有创意地吸引广大民众参与互动，通过微信朋友圈转发分享事件的官方信息，让主流、权威、专业的话语影响、渗透到陌生人社交圈层，才能以正视听，给舆情热点降温。

四、网络舆情的引导思路与策略

互联网已经成为社会生活的重要组成部分，民众在不同的舆论场域中浏览资讯、评论社会重大事件，甚至借助舆论表达个人诉求、通过舆论压力影响政府决策，是当代社会治理中由于互联网的普及所带来的新问题，尤其是重大突发事件发生后，舆情如果处置不当，不但损害政府和职能部门的公信力，还容易导致公权力被要挟，所以要完善重大突发事件舆情处置机制，有效引导和化解负面舆情，具体包括：

（一）正视问题，有效改进风险沟通机制

1.做到信息公开和决策透明

《中华人民共和国突发事件应对法》第四十四条第五项规定：各级政府要及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。《中华人民共和国政府信息公开条例》第六条规定：行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清。可见，政府信息公开的法律规范和工作要求是明确的，关键在于严格遵守和有效落实［4］。实践中基层政府把关注的点放在“信息报道的管理”上，当然这也很重要，但管理应该让信息报道更及时、更有效地回应舆情热点的关切，给出解决问题的具体方法，而不是“捂盖子”。职能部门要审慎、客观地看待舆情，正面舆情是激励，负面舆情是监督，重要的是把突发事件处置好。决策要公开透明，经得起舆论监督，更不要在信息发布中歌功颂德，政府是服务性的，决策科学，措施有力，公道自在民心。

2.重视网络媒体的建设，建立令人信赖的官方信息发布体系

网络舆情的特点是任何人在网络上都可能成为意见领袖，但事实上并不是所有人都会接受意见领袖的观点，随着互联网中众多翻转打脸事件的发生，人们更倾向于相信来源可靠、具有一定权威性的媒体信息。因此，网络舆情不可怕，关键是对待舆情的态度。大事瞒不住，小事不用瞒，实践证明，在信息传播高效透明的时代，围堵负面舆情很可能会酿成更大的舆情危机。所以各级政府在遇到重大突发事件时，要速报事实，保障公众的知情权，同时要重视自身网络媒体的建设，发挥权威优势，围绕舆情热点问题，及时开展信息发布，组建报道团队，对重大突发事件进行持续跟踪、深度报道，答疑解惑，撰写有说服力的文章，吸引用户转发和分享，与网民建立信任关系，设立留言板、讨论区，主动接受公众监督，虚心听取各方意见，主动充当“舆情领袖”。近年来，中央电视台、人民日报等各大官媒都通过自己的网站、客户端，采用网民喜闻乐见的方式如提问、质疑、互动等，用事实澄清网络谣言，吸引大量普通民众关注，地方政府应主动借鉴，让门户网站活跃起来，逐步建立起适应时代的官方信息发布体系。

（二）把握舆情传播规律，有效引导舆情

重大突发事件引发的负面舆情不仅严重扰乱视听，分散政府工作精力，还会严重损害政府形象，所以要根据舆情传播规律，有效引导舆情。

1.舆情初期，筑牢官方媒体的正面宣传和方向引导地位

首先，按照分类管理、分级负责的原则，政府及与重大事件关联的职能部门要快速反应，在突发事件发生后，敢于发“首帖”，积极影响网民的认知和判断，做到“关键时刻不失语”，在网络舆论形成期抢先发布权威信息，掌握舆论发展的主导权［5］。其次，要坚持用事实说话，正面引导和及时纠错相结合，敢于直面问题，接受舆论监督，勇于自我批评，才能凝聚共识，激发社会正能量。增强官方舆论的影响力，有效削弱自媒体不负责任的负面影响。再次，杜绝官话套话、提升官媒宣传话语艺术。信息发布、新闻报道要避免居高临下、走过场、自说自话的生硬刻板形象，更不要急于表功，要研究网民心理，把话说到点子上，提升官媒传播效果，增强正面舆论的吸引力。最后，及时回应，与网民建立舆情互动。通过客户端评论和留言回复，回应舆情热点，答疑解惑，体察民情民意和公众情绪，知晓网民心态变化，判断舆论发展趋势和可能出现的拐点，做好应对准备。

2.舆情中期，政府要重视与具有品牌和资源优势的互联网媒体的合作，倾听各种声音，把脉舆论导向

政府及主管部门对突发事件信息传播过程中产生的多个舆情热点，要给予密切关注和重视，对每个舆情焦点要做到全面掌握其来龙去脉，不放过任何一个可能引发负面舆情的“危险点”，对社交舆论场域中高频次转发分享的信息和陌生人舆论场域中圈粉众多的“大咖”和“意见领袖”的观点要敢于回应，对立场客观、内容真实的观点要及时肯定，对捏造和歪曲事实、故意引偏舆论导向的观点要予以驳斥和反击［6］。舆情中期，要通过多层次、高密度的权威信息发布和持续跟踪报道，扩大官媒的覆盖面，防范舆论发生负面偏向，主管部门要对各类社交媒体和自媒体传播的信息进行采集研判、跟踪分析和预警，重视大数据和信息技术的应用，加强与遵法守信、拥有较高层次用户群的网络媒体合作，转发扩散权威信息，主动掌控网络舆论风向。

3.舆情消退、重大突发事件处置结束后，要及时总结经验教训

负面舆情对政府、公众都会产生一定的影响，舆情消退后，要重视政府信誉重建和公众的信心恢复工作。如武汉疫情中后期，信息透明，措施得力，武汉市民与全国人民众志成城，展现了伟大的抗疫精神和空前的社会凝聚力，负面舆情不需化解，而是自然沉寂。所以，要重视总结经验和教训，既要吸收借鉴国内外突发事件处置的成功经验，也要总结舆情处置工作中的失误，珍惜人民的信任，少走弯路。

（三）发挥专家的作用，让有相关领域专业知识的专家发声

《国家突发公共事件总体应急预案》要求各应急管理机构建立各类专业人才库，根据实际需要聘请有关专家，为应急管理提供决策建议。2007年以来，各省级政府均建立了专家库，在突发事件发生时，这些专业技术人员所拥有的专业知识和技能在决策中发挥了积极作用，但存在的问题也不容忽视，主要表现为：第一，只在应急时启用；第二，只在培训时使用；第三，设而不用；第四，舆情专家库缺失或只侧重技术监控。对此，首先要建立专家智库合作共商机制。重大公共突发事件涉及专业技术领域广泛，专家在没有重大事件发生的情况下要定期举行应急演练培训，针对事故发生的各个阶段进行演练磨合，避免专家库设而不用、用时缺乏配合、对策彼此矛盾甚至冲突的不合理现象发生，保证专家在重大突发事件发生时能快速进入状态。其次，要重视舆情专家库的建设，舆情专家库与其他专家库同等重要，除监控技术类专业人员外，要吸纳社会学、政治学、心理学、新闻传播学等领域的专业人才，培养舆情分析师，在舆情研判中对舆情焦点、发展态势、化解对策方面给出明确的意见和指导。最后，要维护专家的权威，理性对待专家的专业瑕疵甚至是误判，对超出经验范围的重大突发事件，可能出现专业瑕疵甚至误判，决策者应及时给予公众解释和引导，而不是批评甚至追责，从而鼓励专业人员敢于发声［7］。

（四）加强对网络平台提供者的监督和管理，对网络言行的处罚应根据违规的性质和严重程度宽严相济

互联网作为一种虚拟空间，不同于现实空间，其监控的法律边界具有模糊性和操作不便的特质，使网络言行的传播更容易失去约束而趋于随意，在匿名化、任意性和侥幸心理的助推下，网络舆情的风险性和后果不确定性客观存在。尤其在重大突发公共事件中，一些网民会不负责任地发表见解、发泄情绪，由此引发的负面舆情会直接关系到社会的稳定。目前，国家对互联网乱象的治理已取得一定成效，相关法律制度正不断完善，随着《网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等法律法规的相继出台，网络言行逐渐有法可依、有章可循。但网络新技术、新形态层出不穷，互联网的信息壁垒一直客观存在，新形势下更要加强对网络平台提供者的管理，网络运营商要通过技术手段，对用户发布的信息或传输的内容进行监测和抓取，若发现法律法规禁止发布和传输的信息，要立即停止传输，采取消除影响等处置措施，防止信息扩散并保存有关记录，向主管部门报告。对于不履行法律监督管理义务的互联网平台，要采取相应的处罚手段，引导互联网企业遵守法律，履行社会责任。对于在互联网上编造关于重大突发事件的虚假信息者，要根据“严重扰乱社会秩序”“造成公共秩序严重混乱”的危害后果，从严惩处。对于传播虚假信息者，要区分其行为是否故意。对于明知是虚假信息仍故意传播并造成严重后果的，根据《刑法》第二百九十一条从重处罚；对于自身认知能力、水平有限，出于恐慌和自救心理而传播不实信息、没有造成较大社会影响的，应从宽或不予追究刑事责任；对于民间专业人士针对事件的可控性、危害性所做的非官方评价和分析，无论正确与否，应慎用行政处罚手段，社会治理要始终坚持“法治”和“善治”的结合，这样才能营造出理性的舆论监督环境。