对地方政府债务问题的思考

■ 陈亚威

（中国人民银行西宁中心支行 青海西宁 810001）

近年来，地方政府债务成为学界和社会关注的热点问题。2021年3月的财政预算报告强调要加强地方政府债务管理，处理好地方政府隐性债务风险问题。4月召开的中共中央政治局会议明确要求“建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制”，重点防范地方政府债务风险。目前虽然债务风险整体可控，但个别省份、地区仍面临着较大的偿债压力。地方政府债务处置的稳妥与否，直接关系到区域经济的平稳运行和国家的长治久安，值得学界和社会加以关注。

一、地方政府债务背景研究

（一）地方政府债务的发展历史

1.初步发展阶段（1950年~1994年）。新中国成立初期，一穷二白，百废待兴。为迅速发展经济，1950年东北人民政府发行了1.48亿元的生产建设折实公债，这被视为地方政府债务的雏形。随后地方政府债务一直处于小面积零星发展状态，直到1981年开始允许发行以政府公信力为担保、经地方政府审批的国有企业内部债券，地方政府债务才得到初步发展。但由于经验不足，在此过程中出现了强制摊派、财政透支、经济过热等乱象，1985年国务院暂停了地方政府的发债权，并在1994年的《预算法》中明确规定：“地方政府不得发行地方政府债券”。

2.快速发展阶段（1994年~2008年）。1994年国家正式实施分税制，重新调整了中央和地方的财权与事权，逐渐形成财权往中央集中、事权向地方下移的格局。为缓解财政资金压力，地方政府开始积极寻求融资渠道，一方面通过中央将专项国债和国际外债再转贷给地方政府，另一方面通过财政拨款、土地或股权出资等形式搭建早期的投融资平台，吸收银行贷款和社会资本，解决地方财政资金缺口。

3.加速发展阶段（2008年~2013年）。2008年金融危机爆发后，我国出台了4万亿元的经济刺激方案，中央政府承担1.18万亿元，剩下的由地方财政和社会资金承担，并同意地方政府发行2000亿债券。在此背景下，人民银行、银监会和财政部等先后发文，明确地方政府可通过发行政府债券和合规设立投融资平台等手段筹措资金。前者先后经历了财政部“代发代还”到试点“自发代还”再到全面“自发自还”三种模式，后者导致了地方政府融资平台爆发式增长，无论是平台数量还是融资规模，都屡创新高，在推动地方经济发展的同时也留下较多隐患，成为影响区域稳定的重要因素。

4.转型发展阶段（2015年~）。2015年1月1日起实施的新《预算法》，对地方政府债务进行了全面规范，明确地方政府只能在预算限额内直接举借债务，不得再以其他形式举债，地方国企、事业单位和融资平台的后续债务不再列入政府债务，地方政府也不承担偿还责任。但在实际操作中，仍有地方政府通过PPP项目、购买服务、出具承诺函、融资租赁等方式变相举债，导致债务总量不断扩大，隐性债务迅速膨胀。相关部门接连出台了一系列政策规定，并在新修订的《预算法实施条例》中进一步加强制度约束，推动政府债务合规运行。目前地方政府债务风险已得到初步控制，但仍需引起高度关注。

（二）地方政府债务的分类

1.按照债务类别，可分为一般债务、专项债务和或有债务

一般债务和专项债务均为政府必须偿还的债务，属于“一类债务”，二者可从债务项目主体、还款资金来源、管理体系上进行区别（见表1）。或有债务是地方政府因担保责任或救助责任而可能负有偿还义务的债务，属于“二类债务”，具有规模大、分布广、涉及面多等特点。

表1 一般债务和专项债务的区别

2.按资金用途，可分为新增债务、置换债务和再融资债务

新增债务为新举借的债务，而置换债务和再融资债务本质上均为借新还旧，区别在于置换债务主要用于或有债务或未到期的非债券形式的债务（如银行贷款），而再融资债务主要用于置换以债券形式存在的债务。

3.按表现形式，可分为显性债务和隐性债务

显性债务是以债券和非债券形式存在的法定政府债务，以及原有融资平台债务中明确规定由地方政府偿还的债务。隐性债务是法定政府债务之外、未纳入地方政府限额管理但实际上仍由地方政府承担的表外债务，其形成原因主要是由于地方政府部门通过非金融类国企、机关事业单位、融资平台等违规举债或提供担保，常见的表现形式有明股实债、购买服务、抽屉协议、保证回购等。

二、地方政府债务存在的问题及原因分析

（一）地方政府债务总量高、金额大

自2009年我国开始实施积极的财政政策以来，财政赤字迅速扩大，地方政府债务快速增加，已经从2010年的10.72万亿元增长到2020年的25.67万亿元，年增速达13.95%，超过同期GDP增速。2020年末全国政府负债率为45.8%，尚在60%的国际警戒线标准之内，但个别省份的负债率已达到了84.68%和61.64%，有较大的偿债压力。地方政府债务对金融和财政具有重要作用，一旦违约将会造成重大影响：一方面其债权人多为各大商业银行，风险主要集中在金融领域，违约后易引起连锁反应波及整个金融体系，甚至会诱发系统性风险。另一方面面对债务压力，地方财政往往会举借新债或对债务进行置换和再融资，但这仅是将债务风险后移，并未真正解决债务隐患，且对未来的财政造成较大压力，后续处置不当可能会引发财政危机，影响政府公信力和营商环境。

地方政府债务的日益膨胀，一是中央和地方财权事权的不匹配。地方财政收入的大半要上缴中央，却要承担与日俱增的公共事务和社会服务，加之部分中央和地方的共同事权界定不清，极易形成多头管理和监管真空并存的情况，影响资金运转效率，加剧地方政府负担。二是官员职务晋升导向存在问题。在对干部考核时往往会将地方 GDP增速、居民收入增速等经济指标作为主要参考依据，这会刺激主政者将大量资金投入到短期效益好、见效快的项目中，在此过程中不可避免地出现低效投资、重复建设、无序借债等问题。且一旦主政者调离后，“新官不理旧账”的现象也时有发生，导致债务总量不断上升。三是存在“依靠中央救助”的道德风险。虽然财政部明确表示要坚持“中央不救助”“谁家的孩子谁家抱”，但一旦地方政府债务违约，中央政府仍会进行“适当指导”，这种靠中央救助兜底的思想也助长了地方政府债务的扩张。

（二）地方政府隐性债务增速快、隐患多

早在2013年~2014年间，中央就通过多次审计摸底初步掌握了地方政府债务的整体情况。2015年新《预算法》实施后开始了为期三年的债务置换计划，到2017年又开始着手推动地方政府隐性债务风险化解。和显性债务相比，隐性债务具有规模大、形式多、隐蔽性高、透明度低、复杂性强、不受预算约束等特点，解决难度较大。同时受政策的制约和限制，隐性债务的借贷成本普遍较高，但其资金却大都投向于市政建设或公益性项目，容易出现融资成本高于项目收益的“倒挂”现象，甚至有演变成“灰犀牛”事件的可能性。由于政府未公开隐性债务的相关数据，我们从众多学者的研究成果中可大致推算出隐性债务的规模应在30亿元~50亿元之间，且年增速在20%左右，远超同期显性债务。

究其原因，一是历史遗留问题多，清理难度大。新《预算法》实施后，原有的债务除明确归财政预算和市场化解决之外，其余大都划入到隐性债务。加上一些地方政府通过各类融资平台、PPP项目、违规融资担保等手段举借债务，导致隐性债务存量不断增加。二是债务缺少有效监管。隐性债务的债权人多为各国有商业银行，其更偏向于贷款给有政府背景的项目，且往往缺少必要的尽职调查和内部审计，甚至存在违规借贷的情况，非市场化融资情况突出。在贷款发放后，贷后管理又相对薄弱，难以对项目深入跟踪监测，无法及时发现债务隐患，出现问题后易形成“糊涂账”，增加隐性债务化解难度。三是新增隐性债务的成本不高。虽然中央三令五申严禁新增隐性债务，并下发了具体的问责办法，部分省份也出台了有关规定，但要在全国范围内彻底清查隐性债务并非易事，因隐性债务被通报、追责、处置的也不常见，然其好处却是不言而喻的，这种风险收益比导致了隐性债务屡禁不止。

（三）地方政府债务风险预警指标不全面

地方政府债务风险预警指标分为静态和动态两种类型。静态指标主要反映政府债务的某一方面，可细分为地方政府债务指标和地方政府财政指标，前者包括负债率、偿债率、债务增长率和贷款增长率等，后者包括债务率、赤字率、赤字增长率、赤字依存度等。动态指标则依靠数理模型，对政府整体债务的数量特征进行全面模拟测算，常见的有KMV、VAR、CRA等模型。科学有效的风险预警体系，应符合灵敏性、实用性和谨慎性原则。从财政部的历年工作报告可知，我国目前采用的主要是简单静态的债务率和负债率两个指标数据，未涉及到动态指标，且未形成上至中央，下至省、市、县、乡完善的风险预警体系，指标设置不够全面。

中央选取静态预警指标更多的是从顶层规划和底线思维的角度考虑，即通过静态预警指标可直观地判断出地方政府债务是否处于警戒线之内，以确保总体经济安全平稳可持续发展，不发生系统性风险。但这种做法也带来了三个问题：一是静态指标属于事后指标，只有当风险临近或突破阈值时才会发出预警，反应在结果上就是对风险反映多，对风险预测少。二是预警指标数量过少，相互间缺少衔接配合，且均为静态指标，没有动态数据的支撑，难以为科学决策提供全面参考。三是预警指标的阈值均为固定值，存在着指标僵化、数据滞后等问题，无法根据不同区域的实际状况灵活调整，缺少弹性机制，容易形成“一刀切”的刚性管制。

（四）地方政府债务信息披露制度不完善

完善的信息披露制度是地方政府债务风险控制和安全规范发展的重要保障。提高债务信息公开透明度，扩大债务信息披露的全面性公开性，有助于政府科学阳光举债，规范债务的使用和偿还行为，增加政府公信力。早在2015年财政部就发文要求各地方政府要在预决算报告中对债务情况进行公示，并在2020年11月发布的《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》中，对地方债务月度、季度变动情况都有明确的披露要求。从实践看，政府债务信息披露的数量、内容、事项、质量都有了较大提高，但仍然存在以下问题：一是目前财政部和地方财政部门披露的债务信息主要为再融资债券、新增债券、还本付息等显性债务，对于债务结构、违约债务信息、可用于偿还债务的地方综合财力等却鲜有披露，对于隐性债务相关信息的公示更是严重不足。考虑到隐性债务数量大、风险高、波及面广等特点，对此类债务应有序披露、稳步疏导、妥善化解。二是目前要求披露数据的主体仅限于各省、自治区、直辖市政府，对各市、县、乡的地方政府债务披露却未作要求，但这些区域往往是债务风险高发易发地区，很容易因信息披露不及时而导致债务违约事件发生。三是借债的主体和披露的主体均为政府自身，其公布的债务总量、存量、增量等数据是否翔实尚且存疑，整个披露过程也缺少第三方权威机构的有效介入和实时监督。

三、地方政府债务发展的相关建议

（一）建立财权事权考核权相统一的债务管理体制

一是根据现行的18个税种特点，将收入波动较大、再分配调节力度较强、税源较广且税款集中、税基流动性较强且容易转嫁的主要税种划归为中央财政，将收入波动性较小、和地方经济关联度较强、税基流动性较弱且不易转嫁的主要税种划归为地方财政。同时坚持“简税制、宽税基”的大方向不动摇，进一步改革税制体系，逐步后移消费税，完善以共享税为主体的收入分配结构，培育地方税种，以维护中央财政、增加地方财力。二是将受益范围覆盖全国、比较容易获取和处理的公共产品信息以及全国性公共事务明确为中央事权，将受益范围局限于部分地区，信息繁琐复杂、获取难度高、处理难度大的事项以及区域性公共事务划归为地方事权，对于跨省的公共产品和公共事务应根据具体事项明确中央和地方各自承担的比例。三是健全政府干部考核制度，改变过去“唯GDP论英雄”的考核体系，将经济、政治、文化、社会、生态、债务风险等多重指标纳入到考核体系中，进一步强化正向激励和官员离任审计、终身问责倒查制度。对化解地方政府债务有力的地区，中央政府可在下一年度的债务限额、转移支付总量等方面予以倾斜，对随意举债、无序举债、违规举债的地区实施减免甚至管控后续债务配额。四是坚持中央不救助原则，对现有投融资平台进行新一轮摸底。通过地方财政收入、土地收入、国有资产权益收入等，有序清偿存量债务；通过债务展期、债务重组、借新还旧等，进一步优化债务结构，节省本息支出，减轻偿债压力，实现“控增量、去存量、提质量”。同时，将债务化解纳入到党政领导干部目标考核任务清单之中，对债务违约进行及时处置，夯实各级偿债责任，避免发生系统性风险。

（二）多措并举防范化解隐性债务风险

一是将所有的政府债务都纳入到财政预算体系中，严禁新增隐性债务和新设政府融资平台，继续推动隐性债务显性化、市场化运作。通过财政收入、以新换旧、债务置换等方式，将隐性债务转化成显性债务，以简化债务关系，延长还债周期；或利用项目结转资金、平台经营性收入、注入优质资产重组、引入社会资本等方式进行市场化转型。对于确有转型难度的可通过破产重组清算等方式减少隐性债务负担。二是债权人要严格按照市场化、商业化原则对债务项目尽调测评，科学评估其财务状况和还款能力。相关部门也要配合做好贷后管理，及时对接项目进展情况，关注债务资金实时动向，做好风险的预警和把控。三是严格专项债务的使用管理，排查防范专项债务风险。专项债务在实际使用中存在立项不够严谨、使用不够规范等问题，许多专项债项目的盈利不足以偿还债务本息，且常被挪作他用，变成了隐性债务的一部分。因此在专项债务的审批和使用过程中，须经过反复论证，对确有必要的予以通过，对弄虚作假、虚假化债的加大追究问责倒查力度，并进一步提高资金使用透明度，确保“专项专用”，防止资金“跑冒滴漏”。四是加强一般性转移支付和专项转移支付力度，进一步平衡区域间财力配置，提高整体发展质效，确保中央各项决策部署和地方财政事权的协调推进。同时，稳步提升共同财政事权转移支付在整个转移支付体系中的占比，按基础标准、权重因素和具体项目科学确定分配比例，提高东部地区积极性，带动中西部地区均衡发展，促进二次分配公平与效率的统一，最大限度消除举借隐性债务动力。

（三）健全地方政府债务风险预警体系

一是按照各级政府的履职特点和债务归属地原则，设计不同的风险预警体系。中央政府适用于偏宏观、事后、静态红线类的指标，建议在原有指标的基础上进一步扩充完善，将债务率、负债率作为主要指标，将偿债率、偿债资金保障倍数和利息支出率等作为次要指标，科学划分指标权重，严守债务风险底线。地方政府作为债务主体，需要对债务状况进行综合分析评判，并进行实时跟踪。建议采用KMV、VAR、CRA等动态预警模型，对终端数据进行搜集整理、识别录入，做好风险度量工作。二是充分发挥财政部地方政府融资平台公司债务统计监测平台作用，对债务变动情况实施动态监控。同时加快建立财政部同商务厅、发改委、人民银行、银保监会等相关部门间的常态化监测和数据交流共享机制，推动形成政府部门间联防联控、高效协同、动态评估的新型监管预警体系，完成对地方政府债务的全面摸底工作。三是按照“正常”“轻度风险”“中度风险”“高度风险”四个级别，设置不同的预警阈值，并用“绿黄橙红”直观地表现出来。对于轻度风险预警需加强关注，并有意控制债务规模，削减债务风险；对中度风险预警需控制新增债务，减少存量债务，并着手准备风险处置预案，避免风险蔓延扩散；对于高度风险预警需由中央协调、地方配合，详细制定应对举措和处置方案，报中央审批后及时化解债务风险。同时缩减不必要的地方开支，集中全部精力化解债务风险，度过债务危机。四是建立偿债准备金和债券保险制度，地方政府需从政府债务、公共服务、基础设施营收、国有土地收入分成、国有企业和国有资产收益分配等收入中，强制提取一定比例的债务风险准备金，以发挥蓄水池和安全阀作用。同时，研究建立和完善针对政府债务的结算型债券保险制度，通过信用风险工具，有效缓释地方政府债务风险，维护区域经济健康平稳发展。

（四）完善地方政府债务信息披露制度

一是在权责发生制的基础上编制统一的政府资产负债表，将政府债务的发行、流通与偿还，债务资金的使用状况和地方政府的综合财力等统一纳入到定期披露范围之中，并提供可用于偿还债务的全口径财务综合分析报告，为分析债务空间上限、债务偿还压力和偿债能力大小提供参考依据。二是考虑到或有债务本身的不确定性和潜在风险，应将或有债务纳入到每年的地方财政报告之中，作为评判区域债务风险的指标之一，并对债务长期跟踪，缓解其转为正式债务的突发性和冲击力，维护区域经济的平稳运行。三是全面推行省级以下债务信息强制披露制度。目前每个省份债务披露的主体、范围、标准并不相同，一些省份披露得较为详细，已具体到各市、县、乡的债务状况，但仍有部分省份只披露省级债务信息，不披露省级以下的债务信息，或只简单披露债务总量、增量等数据，对具体明细不作公开，导致政府债务不公开、不透明。因此，需进一步提高信息披露的总体质量和公开力度，全面覆盖各级地方政府，并制定统一的披露范围和披露标准，主动接受社会和第三方权威机构的监督，以确保披露信息的真实准确完整，全面提高政府公信力。