秦岭生态保护和高质量发展之法治保障三论

王 涛，王伟琪

(西北工业大学 公共政策与管理学院，陕西 西安 710129)

一、从西部生态保护透视国家对秦岭生态保护理念的转变

习近平总书记于2020年4月20日来到秦岭①牛背梁国家级自然保护区了解秦岭生态保护工作情况时强调，“秦岭违建是一个大教训。从今往后，在陕西当干部，首先要了解这个教训，切勿重蹈覆辙，切实做守护秦岭生态的卫士”[1]。秦岭山脉是我国重要的生态屏障，涉及甘陕豫三省十五市。它不仅是长江、黄河的重要水源地，更是我国南北气候的分界线，拥有宝贵且丰富的自然资源。秦岭生态系统的整体性和秦岭生态法治保护的一体性在客观上要求秦岭所涉陕甘豫三省十五市的生态保护法律规制必须具有一体性和协调性。

2007年，在《西部大开发“十一五”规划》中对包括秦岭在内的西部地区的资源节约、生态保护和环境保护提出了较为具体的要求。特别是针对秦岭的生态保护建设问题，在专栏15“部分限制开发区域功能定位及发展方向”中将“秦巴生物多样性功能区”定位为“适度开发水能，减少树木采伐，保护野生物种”，为秦岭的生态保护建设指明了方向，提出了要求。然而，需要指出的是，《西部大开发“十一五”规划》对自然资源的发展理念仍具有历史局限性：一方面提出要“统筹人与自然和谐发展，正确处理生态建设、环境保护、资源节约与经济社会发展的关系”；另一方面却规定了要“开发节约并重、节约优先”。可是，在开发与节约“并重”的前提下，如何能够实现节约“优先”？此外，从理念上看，“开发”和“节约”均体现的是对自然资源和生态环境的“利用”，而不是对自然资源和生态环境的“保护”。地方政府在实际操作中根本难以把握“开发”和“节约”之间的微妙关系，这为之后秦岭，尤其是秦岭北麓出现乱挖、乱采和乱建等违法现象埋下了隐患。

2010年5月，国务院颁布《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，该意见将“着力加强生态建设和环境保护，构建资源节约型和环境友好型社会”作为指导思想之一，将“要以生态建设与环境保护为前提，以转变经济发展方式和发展循环经济为切入点，促进经济社会与人口、资源、环境协调发展”作为支持甘肃经济社会发展的基本原则之一。毫无疑问，上述指导思想和基本原则也适用于甘肃境内秦岭生态保护工作。由此可以看出，国家对于西部地区尤其是秦岭生态保护理念已经发生了从“开发与节约并重”到“以生态建设与环境保护为前提”的转变，生态建设与环境保护实现了从理念上优于资源开发的跨越式转变，为“资源的开发与保护相结合”的制度实现奠定了理念基础。有学者认为，“资源的开发与保护相结合”就是要在自然资源和生态环境可更新、可再生的限度内实现自然资源保护与开发之间的平衡，兼具“经济效益、环境效益和社会效益”[2]，这也是秦岭生态法治保护的核心要义。

2012 年的《西部大开发“十二五”规划》依然是将“开发节约并重、节约优先”作为适用于包括秦岭在内的西部地区资源节约与管理的指导思想。同时，将秦岭纳入重要森林生态功能区，作为生态补偿示范区建设。2017 年的《西部大开发“十三五”规划》则表现出国家对包括秦岭在内的西部地区生态保护有了全新的认识，特别是国家在《西部大开发“十三五”规划》中用“筑牢国家生态安全屏障”这一章节名称来替代《西部大开发“十二五”规划》中“生态环境”这一章节名称的行为，进一步证实了国家对生态保护的理念已经上升为“生态安全”的高度这一论断。该规划在第五章“加大生态保护力度”一节中重点强调了要加大对秦岭的生态环境保护力度，这一举措再次表明国家对秦岭的生态保护与建设的重视达到了新的高度。

习近平总书记2020年4月20日在陕西调研秦岭生态保护和修复等工作时做出的“当好秦岭生态卫士”等一系列重要指示批示，对秦岭生态保护具有重大意义。秦岭兼具地域上的跨区域性和生态系统上的整体性，这就在客观上要求秦岭生态法治保障肩负起探索跨区域山川协同发展生态环境保护的法治保障路径、丰富和发展国家环境治理体系和治理能力现代化的重任。要将秦岭生态保护构建在最严格的生态环境保护制度之上，以法治的力量推动秦岭生态保护与开发利用之间的平衡，实现更高程度的秦岭生态保护。

二、秦岭之生态法治发展中存在的问题

1.没有充分体现秦岭生态保护法治体系化的发展理念

(1)秦岭生态保护对生态文明理念的构建不充分

尽管在日常生活、公文写作或学术研究中存在将“生态”与“环境”放在一起作为“生态环境”使用或者将两者等同的现象，但实际上“环境”的概念偏重于环境内部各种不同的环境要素之间的关系，而生态的概念则从更为综合的视角考查不同环境要素彼此之间以及环境要素作为一个整体与其他要素之间的关系，更为强调环境要素的系统性与动态性，具有更为丰富的内涵和意义[3]。目前在针对或涵盖秦岭生态环境保护的法规及其规范性文件中，没有统一的生态环境保护立法，仅有针对动植物、土地、矿产等自然资源的分别立法。针对单一的环境要素的立法模式的优点在于，立法对象清晰，便于主管部门的环境行政管理。但是需要注意的是，此种立法模式人为地割裂了秦岭生态系统的保护，故而不利于系统性、整体性的保护秦岭生态。

(2) 秦岭生态保护制度构建不完备

首先，国家虽然制定了如京津冀经济一体化、长江三角洲区域一体化等区域协同发展战略，但是针对秦岭区域，国家却未根据不同地区的不同环境承载能力和发展潜力，从协同治理的角度出发制定区域一体化发展规划。其次，秦岭区域生态保护未衔接全国重点生态功能区建设。上述制度的缺失，体现出秦岭所涉三省十五市仍未树立尊重自然规律以谋发展的理念，并由此导致秦岭近乎所有区域都以“加大经济开发力度”为导向，进而给秦岭区域自然资源的可持续利用及环境的可持续发展带来了较大的负面影响。

2.秦岭生态保护法治体系不健全

(1)地方立法缺乏相互支撑

秦岭横跨陕甘豫三省，虽然它们针对秦岭生态保护立法数量大致相同，然而上述三省关于秦岭生态保护立法层级和内容却存在较大差异。这不仅反映出各地对秦岭生态保护的重视程度和侧重点不同，更反映出地方立法缺乏相互支撑这一深层次的问题。从立法层级上看，陕西省立法和其他省份立法差距较大，陕西省立法以地方性法规为主，以规范性文件为辅；但甘肃、河南两省则相反。从立法内容上看，相较于陕西省，秦岭所涉其他省份的省级立法缺乏直接针对秦岭生态保护的法律规范，只有间接性地适用于秦岭生态保护的法规规定[4]。如《甘肃省自然保护区管理条例》等。实践中，秦岭生态保护领域大部分省份缺乏针对秦岭生态保护规定以及法律文件位阶不同的现状，导致秦岭生态保护工作中难以形成有效的省级协同生态环境保护执法。

(2)地方立法没有实现政策灵活性与法律稳定性的平衡

由于秦岭区域所跨省份较多，各省的经济与社会发展差异较大，故而地方立法机关应将政策灵活性和法律稳定性相结合，在国家统一立法后，根据各省具体情况出台相关政策。但就目前情况而言，秦岭周边各省立法并没有实现两者较好的结合，导致了地方立法缺少创新，严重阻碍了地方政府对生态治理能力的提升和生态治理体系的建设。

(3) 地方立法内容和立法技术有待提升

秦岭周边各省市在具体立法过程中主要出现了两大问题。一是立法过程中过于偏重体例形式的完整，抄袭上位法条款严重，真正依据本地实际制定的条款比较少。以《陕西省秦岭生态环境保护条例》及其下位法《西安市秦岭生态环境保护条例》为例，后者几乎完全照搬前者的体例和内容，补充和修改的内容寥寥无几。二是法律内容过于原则化，缺乏法律责任和具体的实施标准。以《陕西省秦岭生态环境保护条例》第9条为例，该条虽规定了经济扶持手段为专列财政预算和建立专项资金，但是对于如何建立及其资金来源渠道、资金额度、实施主体等都未作出具体的界定，也缺少专门的细则或实施办法。类似情况在各地针对秦岭生态保护立法中屡见不鲜。三是处罚方式随意，方式有效性存疑。以《陕西省秦岭生态环境保护条例》为调查对象，发现其在罚款、限期整治、警告、停产停业、吊销证书等五六项环境执法手段的使用中，罚款使用频数最高，占到总频数的三分之二，而实践中普遍认为最有效的处罚手段“责令停产停业”使用频数则不到六分之一[5]。

3.秦岭生态保护环境政策没有与其他政策之间实现良性互动

习近平总书记在浙江考察时强调：“经济发展不能以破坏生态为代价，生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力。”[6]因此，应当以绿色发展理念为指引，将秦岭生态文明建设贯穿于秦岭高质量发展的全过程，在制定相关法律法规和政策时，不仅要在生态法治领域体现“生态文明建设”，更要在其他相关领域体现该理念。

(1) 缺乏财税制度与秦岭生态法治保护的结合

国务院早在2016年便出台了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，陕西省亦在2018年出台了《陕西省人民政府关于印发全民所有自然资源资产有偿使用制度改革实施方案的通知》，但是在针对秦岭生态保护的重要法规《陕西省秦岭生态环境保护条例》和《西安市秦岭生态环境保护条例》中虽有其思想体现，但却并未出现有关自然资源资产有偿使用的具体制度设计，而这会严重影响秦岭自然资源的可持续利用和永续发展。

(2)缺乏商事经济领域与秦岭生态法治保护的结合

西部地区在谋求经济发展的过程中往往以效率、成本为价值导向，并将其与以公平、可持续为价值导向的环境资源保护与防治相对立，而这也给秦岭生态法治保护带来了阻力。实践过程中，由于立法空白和监管不当等原因，秦岭范围内多地出现乱搭乱建、乱砍乱伐、乱采乱挖、乱排乱放、乱捕乱猎等“五乱”问题，严重毁坏了秦岭生态环境。

(3) 缺乏旅游业与秦岭生态法治保护的结合

我国虽然在《旅游法》中明确规定：“旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。”但事实上，在秦岭各省市的旅游开发管理条例中鲜少出现将旅游资源开发与生态环境保护相结合的具体规定，这也就导致了近年来秦岭多地多次出现游客私自开发、游玩给生态环境带来不良影响的事件。由于生态旅游资源在一定程度上具有不可再生性，故而必须要将旅游业与秦岭生态法治保护相结合。

三、 秦岭生态法治保护的完善

秦岭生态保护的根本在于法治。习近平总书记于2020年11月16日至17日出席依法治国工作会议时指出：“要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[7]在秦岭生态保护领域，应当坚定不移的贯彻落实习近平法治思想，在法治轨道上推进秦岭生态治理体系和治理能力现代化。具体而言，应当从健全秦岭生态保护理念、加强秦岭生态法治规范体系建设、推动环境政策与其他政策相协同三方面着手，推动秦岭生态法治保护的完善。

1.秦岭地区生态保护的理念构成

(1)正确处理秦岭开发与保护的关系

充分考虑秦岭所涉三省十五市的政治、经济、社会发展状况和水平，正确处理好秦岭的开发与保护关系问题。党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[8]现阶段，秦岭生态保护领域与落后的经济发展水平、土地和森林资源依赖性产业结构、农村经济发展、旅游资源无序开发等社会经济发展之间的矛盾难以调解[9]，“五乱”问题已经成为秦岭生态保护领域的突出问题[10]。因此，面对秦岭生态保护问题，应当结合秦岭地区的实际情况，特别是秦岭生态保护过程中存在的诸多矛盾、痛点和突出问题。

(2)应当充分重视其生态的系统性

人类始终是生态系统的组成部分，人类的可持续发展是建立在生态环境可持续发展的基础之上的[11]。生态系统的系统性和综合性在客观上决定了秦岭生态环境保护法治建设必须将秦岭的山水林田湖草视作一个生命共同体，必须树立“全方位、全过程、全地域”的系统化保护理念。

(3)要始终坚持以绿色发展理念为引领

绿色发展是我国五大新发展理念的具体化表达。落实到秦岭保护中，则是要在保护好秦岭生态环境的同时推动秦岭地区经济的永续发展，做到“既要绿水青山又要金山银山”。特别是应当将“在秦岭地区实施最严苛的生态环境保护制度”与“秦岭地区经济高质量发展”相结合，将贯彻习近平总书记关于“要做守护秦岭生态的卫士”的重要指示与实现秦岭地区绿色生态发展相结合，将以建立健全生态补偿机制、避免“贫困—掠夺式开发—生态退化—更贫困”的恶性循环[12]与在善用秦岭生态资源的基础上打赢精准扶贫攻坚战相结合。

2.加强秦岭生态保护法治规范体系建设

由于“体系不仅可以保障最大可能的概观性，同时亦可保障法的安定性”[13]，故而，秦岭生态保护法治体系作为社会主义法治体系的组成部分，应当建立以宪法中有关生态环境保护的条款为依据，以我国环境保护基本法、单行法、行政法规、地方法规、规范性文件的相关规定为核心的法治体系[14]。

(1)要构建完备的秦岭生态保护制度

一是要运用区域协同治理的思想推进秦岭生态环境保护与治理，划定一体化秦岭发展区域，充分发挥区域内各地的比较优势，以实现各地协同发展。二是要将秦岭生态保护与全国重点生态功能区建设相衔接。要将秦岭作为一个整体划入全国生态功能区中，不断增强秦岭生态服务功能，以促进人与自然和谐发展、推动生态文明建设。

(2)构建国家与地方层面相互支撑的多层次秦岭生态立法体系

完善有关秦岭生态保护的立法体系，使国家和地方立法形成相互支撑，形成多层次立法共同推进的秦岭生态法治工作格局。秦岭生态保护法治的系统性、整体性、协同性在客观上要求改变秦岭所涉三省地方立法规范混乱、标准多样、不成体系的现状，使地方立法形成相互支撑。笔者认为，可以从国家立法和地方立法两个层面着手，以解决上述问题。首先，在国家立法层面，需要制定在秦岭生态保护领域具有统领地位的《秦岭法》。建议在出台《长江法》《黄河法》等流域管理立法之后制定并出台《秦岭法》，以确立秦岭所涉三省环境协同执法、协同保护的法律基础。在秦岭地区高质量发展方面，针对秦岭所涉三省十五市在经济社会发展水平、经济发展方式、基础设施建设等方面存在明显差异的现状，通过国家层面的统一立法合理平衡秦岭所涉三省十五市生态保护与经济社会可持续发展之间的关系，不断推动和促进整个秦岭地区的整体联动发展。其次，在地方立法层面，秦岭所涉三省十五市应当充分发挥各自的积极主动性，依据本地区的实际情况，对国家层面的《秦岭法》进行细化和补充[15]，秦岭所涉三省十五市应当在现有立法基础之上，对不同部门、不同级别的地方法规、政府规章进行整合，形成相互支撑、行为规范、运转协调、协同合作的地方立法体系。

(3)推动地方立法实现政策灵活性和法律稳定性的平衡

秦岭生态法治保护应走政策与法律相配合的发展路径，在通过政策灵活性弥补法律滞后性的同时，通过法律的强制性弥补政策的任意性。具体而言，应从国家层面入手，制定针对秦岭生态保护的统一规划和目标，由秦岭所在各省市根据本辖区内自身具体的政治、经济和社会情况，制定与国家层面相统一的软法或硬法以此推动秦岭生态法治保护。

(4)地方立法在过程中应完善立法内容并提升立法技术

秦岭各省市在立法时应当落实以下三点：一是要保障条文在具备上位法的宣誓性条款、兜底性条款、授权性条款的同时，结合本地具体实际情况，因地制宜，制定具体法律规则；二是要细化条文中的法律责任及配套实施细则，使其条文在执行中更具有针对性和操作性；三是要严格设定处罚方式，并依据实践经验选择行之有效的处罚方式。以西安市落实《陕西省秦岭生态保护条例》为例，立法部门应针对在秦岭保护中遇到的如基层执法部门执法权缺失等具体问题做出具体规定。

3.推动秦岭生态保护政策与其他政策之间实现良性互动

秦岭地区生态法治建设不仅需要健全秦岭生态保护法治规范体系，还需要推动其生态法治保护政策与财政税收、商事经济、旅游观光等其他政策之间实现良性互动。

(1) 推动财税制度与秦岭生态法治保护相结合

针对上文所提出的问题，一方面，应当推动秦岭自然资源资产有偿使用制度的确立与完善，根据秦岭各省市的实际情况，制定自然资源产权确认及登记制度；另一方面，应当推动秦岭地区生态补偿财税制度的完善，强化秦岭各省市公共财政功能，完善秦岭生态补偿机制的相关财政制度及秦岭生态环境税费制度[16]。秦岭所涉省市应从加大扶贫协作和对口支援的力度方面着手，实施“组团式”帮扶、“网格化”管理，通过政府的有效引导，将秦岭地区的脱贫攻坚与秦岭生态环境保护有效衔接。

(2) 推动商事经济领域与秦岭生态法治保护相结合

秦岭所在的陕甘豫三省地处中西部地区，且秦岭的主体在西部地区，不仅是关中平原的生态屏障，更是长江、黄河中上游地区的水源涵养地和流域分界点，秦岭的生态保护状况将直接关系和影响到黄河、长江中下游地区的环境质量和经济社会的发展质量。因此，陕甘豫三省在秦岭问题上，应当牢固树立“不搞秦岭大开发，共抓秦岭大保护”的意识，用制度的笼子制约盲目开发秦岭自然资源而忽视对秦岭环境质量和动植物资源保护的行为，尤其是不能为了追求经济增长而对商事经济过度予以倾斜。在习近平总书记“绿水青山就是金山银山”和“环境扶贫”思想的指引下，地方政府应将秦岭地区生态环境优势转变为脱贫跳板，因地制宜地发展绿色生态产业，在保护环境中实现经济的可持续发展。具体而言，就是要清楚的认识到“人与自然是生命共同体，必须站在人与自然和谐共生的高度来谋划和推动经济社会发展”[17]，在“生态优先”思想下，推动第一二三产业协同发展。政府要发挥秦岭地区的农业资源优势，引导市场积极运用农产品加工以及资源高效利用的技术，进一步整合分散资源，完善农业产业体系。要推动工业绿色发展，不断提升能源利用效率、资源利用水平、清洁生产水平，打造绿色产业体系。要大力推动第三产业发展，在生态环境得到充分保护的前提下形成特色旅游产业链条，打破常规的发展模式，打造旅游精品项目，满足消费者需求。

(3) 推动旅游业与秦岭生态法治保护相结合

地方政府在发掘秦岭旅游资源优势的同时应当注重秦岭生态环境保护。要在贯彻绿色发展理念的大前提下，坚持生态红线观念、完善环境影响评价机制等约束制度、健全约束制度、完善奖惩机制[14]，不断促进秦岭旅游产业的绿色发展。

注释

① 本文所讨论的“秦岭”是广义上的大秦岭，涉及甘肃、陕西、河南三省。