公共卫生事件对劳动关系的影响与应对*

黎建飞

一、公共卫生事件中劳动关系立法的缺失与应对

从公共卫生事件的深度和广度看，这次的新冠疫情是13年前非典疫情后的一次重大公共卫生事件。由于上次的非典疫情流行时间短且很快就消失，因而没有引发太多的法律问题，人们也没有在法律上进行针对性探索和创设新的专门性规则。①2003年4月国务院办公厅在《关于动员北京等地高等学校学生、农民工就地学习务工的紧急通知》中，要求动员北京等发病人数较多地区的高等学校学生、农民工就地学习、务工，以切断非典型肺炎传播途径。这算是一个与疫情期间劳动关系相关的规定。参见《非典型肺炎防控措施法律问答》，中国法制出版社2003年版，第78页。由此也导致在这次新冠疫情发生后，由于劳动保障法律的缺失，人们在劳动关系的冲突中仓促应对，出现不应有的错位与失策。

（一）已有立法对疫情中劳动关系调整的缺失

在已有的法律中，与公共卫生事件直接相关的是《传染病防治法》和《突发事件应对法》。这两个法律在调整对象中涉及了公共卫生事件，因而跟突发性疫情有了关联。这两个法律或者因为颁布时间较早，而且并不直接调整劳动关系，所以难以有效应对新冠疫情对劳动关系的冲击。

《传染病防治法》是第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议在1989年2月21日通过的，这个时间甚至早于《劳动法》颁布时间，因而也不可能对即便是涉及疫情的劳动关系进行有效调整。该法第42条规定了传染病暴发流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以采取停工、停业、停课等紧急措施。这是与在疫情下受到冲击的劳动关系最为密切的。该法第41条规定对发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，在隔离期间由实施隔离措施的人民政府对被隔离人员提供生活保障。“被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。”这项关于工作报酬的规定在当时是合适的，因为当时绝大多数人都是在“工作单位”就业。而在非公经济快速发展后的今天，尤其是互联网经济伴生的大量没有传统“工作单位”的和大量类似存在的劳动者，就可能完全找不到“工作单位”领取工资。相应地，该法第64条也规定对在生产、工作中处理疫情的人员和接触传染病病原体的其他人员，有关单位应当按照国家规定给予适当的津贴。但是，这里的“有关单位”并不明确或者相对于许多劳动者是不存在的；这里的“适当的津贴”也找不到相对应的法律规定。而且，该法中更为重要的“停工、停业、停课”后劳动者的工资或者津贴，承担发放的责任主体和发放的数额与时间等并没有提及。即便经过2004年8月28日和2013年6月29日全国人民代表大会常务委员会的二次修订，这些重要的劳动保障事项也同样没有涉及。

《突发事件应对法》于2007年8月30日通过，自2007年11月1日起施行。该法所指的“突发事件”中包括了“公共卫生事件”，这便与疫情直接有了关联。但是该法的关注点是在“突发事件”上，而不在疫情上，即便是“突发的疫情”。因此，在与突发事件或者突发疫情相关的劳动保障事项上，该法仅在第61条中涉及，即：“公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变。”这对于受到疫情冲击的劳动关系调整几乎于事无补。尤其是对于那些实实在在地“参加应急救援工作或者协助维护社会秩序”却并没有“单位”的“公民”，“工资待遇和福利不变”更是成为了一项不能适用的法律规定。而与劳动关系直接相关的《劳动法》和《劳动合同法》，仅限于对常态下的劳动关系进行调整，完全没有涉及到疫情下的劳动关系。尤其面对受到疫情冲击后完全不同于通常意义上的劳动关系型态时，这两部法律都同样显得无能为力。

（二）应对新冠疫情中劳动关系的立法及变化

由于没有现成的法律调整受到新冠疫情冲击的劳动关系，仓促地出台应对之策就成了这次新冠疫情暴发后的不二之选。“据不完全统计，在2020年1月23日之后的一个月里，仅国家及各省、直辖市一级政府发布的，与劳动用工和稳定就业相关的政策约有70余篇之多。”②董保华：《国家请客、企业买单？还是企业请客、国家买单？——大疫下企业与劳工的“零和博弈”如何避免》，载《探索与争鸣》“抗击肺炎疫情专刊”。由于是仓促应对，加之以传统的思维模式思考没有先例可循的新问题，以往常的规则规定调整遭遇冲击的劳动关系，这些新出台的法规和政策既不得不朝令夕改，也不能有效调整现实中劳动关系的新状况。

以北京市为例。2020年1月31号，北京市人力资源和社会保障局、北京市教育委员会共同发布了《关于因防控疫情推迟开学企业职工看护未成年子女期间工资待遇问题的通知》。这个题目要读断句都不太容易，而且它的核心内容就是解决疫情下劳动关系遭遇的重大问题，正如它开宗明义所示，是“根据劳动合同法、传染病防治法实施办法的精神”制定的。这是一个比较具有代表性的文件，也是在传统的思维模式下解决受到疫情冲击的劳动关系方面走得最远的一个。比如，它明确规定“每户家庭可有一名职工在家看护未成年子女，视为因政府实施隔离措施或采取其他紧急措施导致不能提供正常劳动的情形，期间的工资待遇由职工所属企业按出勤照发。”从形式上，这是一个很好的规定，也是有利于劳动者及其家庭的。问题在于：当劳动者因在家里看护孩子不能上班时，为什么企业要按“出勤”对待？他由此而没有为企业提供劳动的工资为什么要由企业来发放？对于很多非公企业，甚至股份制企业是否应当提供充分的理由？并且，这些理由和强制性规定是否可以由一个地方性的人力资源和社会保障局或者教育委员会来作出？

这些问题，在一周后的2020年2月7日便进行了纠偏。当日，人力资源社会保障部、全国总工会、中国企业联合会、中国企业家协会、全国工商联发布了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的意见》。在这个规定中，承认了“部分行业企业面临较大的生产经营压力，劳动者面临待岗、失业、收入减少等风险，劳动关系不稳定性增加，劳动关系矛盾逐步凸显。”要求企业与职工“共担责任共渡难关”。为了“在兼顾企业和劳动者双方合法权益的基础上，帮助企业尽可能减少受疫情影响带来的损失”，2020年2月12日，北京市人力资源和社会保障局、北京市教育委员会联合发布了《关于对〈关于因防控疫情推迟开学企业职工看护未成年子女期间工资待遇问题的通知〉有关问题说明的通知》，在其中的第2项修正为“需要在家看护未成年子女的职工，应当落实请假制度。”事实上，没有任何法律规定“看护未成年子女假”，因此，这项规定实际上明确了企业职工需要在家看护未成年子女的要么自己请事假，要么用自己的其他假期，而不再是上一个规定中的要视为出勤，工资照发了。应当说，这样的规定更加符合实际，更能满足劳动关系双方当事人的需要，也更加合情合理。

2020年4月底，随着疫情的缓解，相关部门出台了一些善后的政策和法规。2020年4月23日，北京市高级人民法院和北京市劳动人事争议仲裁委员会联合发布了《关于审理新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间劳动争议案件法律适用问题的解答》，强调坚持维护劳动者合法权益与促进用人单位生存发展并重，引导劳动者与用人单位共克时艰，促进劳动者与用人单位在复工复产中“双赢”。关于疫情防控期间劳动者在家看护未成年子女的工资待遇问题，分别规定为用人单位安排劳动者看护未成年子女期间在家上班，或安排劳动者采取错时、弹性工作制等灵活方式提供劳动，或综合调剂使用年度内的休息日，按照劳动者正常出勤支付劳动报酬；用人单位依据与劳动者协商一致调整后的工资标准支付劳动报酬，调整后的工资标准不得低于本市最低工资标准；在此期间请假的，由用人单位按照劳动者正常工作期间劳动报酬中基本工资、岗位工资等固定构成部分支付，可以不支付绩效、奖金、提成等劳动报酬中非固定构成部分以及与实际出勤相关的车补、饭补等款项，但不得低于本市最低工资标准。

从上述相关规定和发展轨迹不难看出，我们在疫情冲击劳动关系的应对上在事前缺少针对性立法，在事中出台的应对性立法经历了以传统方式解决劳动关系的不适，到相应地修正这种不适。这样的变化与发展轨迹，也是社会与法律发展变化的一般规律。正如梅因在其颇具影响的《古代法》中所言：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我们可能非常接近地达到它们之间的缺口的接合处，但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。”③［英］梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1984年版，第14页。因此，当务之急根据疫情对劳动关系带来的影响，尤其是劳动关系所遇到的新问题、新需要，制定相关的法律进行有针对性的有效调整，以解决疫情期间产生的或者由疫情所导致的劳动争议，以达成劳动关系新的和谐。

二、公共卫生事件影响下的工资支付与应对

（一）公共卫生事件期间的工资支付不同于“三停”期间

在这次疫情的工资支付上，相关部门和学者及民众直接援引的是《工资支付暂行规定》，尤其是其中的第12条。实际上，这个条文并不适用于疫情期间的工资支付情形，因为其认定的条件和适用的条件都与疫情无关。

《工资支付暂行规定》是原劳动部在《劳动法》颁布后未实施前，为配合《劳动法》的贯彻实施而制定的。在它颁布的1994年12月及其之前，中国社会并没有经过如同这次的疫情，也没有产生过疫情期间工资支付的社会问题。当时出现的相关情形主要是企业火灾水灾及其他灾害事故，或者由于用人单位自身的原因而停电、停水、停气（即人们通常所称的“三停”）,导致劳动者不能正常工作，因而产生了相关的工资支付问题。《工资支付暂行规定》第12条开宗明义设定的前提条件是“非因劳动者原因造成单位停工、停产”。这一条件明确了两点：其一是劳动者不是因为自己的原因不能正常提供劳动；其二是劳动者不能提供正常劳动的原因是用人单位造成的。因为立法规则是“明示其一即排斥其余”，即在劳动关系双方当事人中明确排除了一方当事人的责任时，也就明确确定了另一方当事人的责任。也就是说，《工资支付暂行规定》第12条是以用人单位的原因导致劳动者不能正常提供劳动为前提的，这个原因可以是用人单位自身的主观责任，也可以是用人单位之外的客观因素。但无论是用人单位自身的主观责任，还是用人单位之外的客观因素导致停工停产，劳动者不能正常提供劳动，都是与劳动者本身无关的，都是“非因劳动者原因造成”的。

但疫情不同，它是“公共卫生事件”，既不能归结于劳动者的原因，同样也不能归结为用人单位的原因。而且在后果上，疫情是劳动关系双方当事人都同时承受着同样的灾难和损失。在这样一个环境中，再以原有的“三停”规定来适用于疫情期间的工资支付，显然是难以成立的，或者至少对用人单位一方是不公平的，也难免出现董保华所说的：“通过‘国家请客，企业买单’的方式，实现‘企业保住员工’的目标。面对疫情，企业可以说面临雪上加霜的境遇。”④同前注②。

如果说，《工资支付暂行规定》解决了因用人单位的原因导致用人单位停工停产、劳动者不能正常提供劳动的工资支付问题，那么，现在需要解决的就是非因劳动关系一方当事人的原因，甚至也非劳动关系双方中的任何一方当事人的原因造成劳动者不能正常提供劳动期间的工资支付问题。这个问题的合情合理解决，需要充分的理由和论证，而不能简单地归结于一方当事人，并且由一方当事人来为另一方当事人承担工资支付的责任。

工资实为劳动者的“劳动报酬”。⑤“社会主义工资是社会主义劳动报酬的主要形式，体现了社会主义按劳分配原则。它是根据劳动者提供的劳动的数量和质量，按事先规定的标准，以倾向形式给他们的那部分国民收入。”参见闪淳昌、刘杰三主编：《企业工资改革实用工作手册》，电子工业出版社1992年版，第720页。顾名思义，是以劳动者的劳动为前提的一种货币支付形式。这在源于古罗马法的1804年《法国民法典》第1781条表述为：“雇主得以誓言证明下列事项的真实：工资的定额；过去一年工资的支付；过去一部分工资的支付。”法典为这一条款设立了一个前提，即该法典的1780条：“人们仅得就一定的期限或一定的工作，负担对他人提供劳务的义务。”⑥《拿破仑法典》，李浩培、吴传颐、孙鸣岗译，商务印书馆1983年版，第248页。所以，在一般情形下，劳动者的工资是遵循“不劳动者不得食”的原则的。⑦1917年2月，列宁在读《哥达纲领批判》的笔记中写到： “‘谁不劳动，谁就没有饭吃’，这个原则适用于一切社会成员，对于过去的剥削者、寄生虫、懒汉则具有强制改造的作用。”载《列宁全集》，人民出版社1985年版，第164页。在特殊情形下，劳动者没有或者不能提供劳动也能依据相关的立法领取一定的工资。这包括：（1）劳动者因用人单位的客观原因不能提供劳动，如“三停”。（2）因用人单位的主观原因，致使劳动者没有提供劳动，如用人单位违法解雇。（3）劳动者因法律对于特定事项的专门规定无需提供劳动而直接得到工资，如劳动合同终止后的经济补偿金。（4）劳动者因社会保险制度的保障无需或者不能提供劳动而得到工资，如疾病、工伤、生育等。不难看出，这些特殊情形是在三种条件下才得以成立的：其一是用人单位的主客观原因造成劳动者不能劳动；其二是法律对某些特定事项做出了特殊支付的明确规定；其三是由社会保险立法对劳动者在特定情形下不能提供劳动做出特殊支付的明确规定。除此之外，法律并没有做出劳动者因其主观原因不提供劳动，或者并非用人单位的原因劳动者不能提供劳动，或者既非用人单位也非劳动者的原因不能劳动仍然需要支付工资的规定。相关的劳动法学也没有支持这类工资支付的观点或者学说。⑧根据德国劳动法的“范围理论”，“如果停工系雇主的风险范围，雇主自己要负责企业能运作起来，则可以要求支付工资。如果是‘不可抗力’（如自然灾害）所致，则原则上不必支付工资。”参见安可盟：《联邦德国劳动合同法——法律基础、问题与经验》，载德国技术合作公司、中国劳动和社会保障部编：《中德劳动和社会法合作文集（1996-1999）》,中国劳动出版社1999年版，第68页。

疫情，尤其是这次的新冠疫情，便是这种“既非用人单位也非劳动者的原因不能劳动”的情形。新冠疫情无差别地作用于劳动关系双方当事人，劳动关系双方当事人都无差别地成为疫情的直接损害者，劳动关系的双方当事人也都无差别不能履行劳动合同——劳动者既不能提供劳动，用人单位也不能接受劳动者提供的劳动。或者直言之，用人单位和劳动者双方都不能履行劳动合同项下的实质性条款。对于这种无差别的损害或者灾难，人类社会解决的方案不是强制一方当事人为另一方当事人继续承担支付义务，而是由社会来承担相应的责任——采用社会保险的方式来保障劳动者在不能劳动时的生存和生活。这如同人类社会在面对自然或者社会灾难时不采用社会保险中的某项制度而采用社会保障中的救灾救济制度一样，因为后者是无差别地提供给每一位同样遭受灾难的社会成员，且没有任何先决的或者附加的条件；前者则需要一定程度的对价，需要附加事先参与或者特定身份等条件。⑨2020年2月26日，香港特区政府决定向18岁以上香港永久居民发放1万港元，以缓解新冠疫情对居民的经济收入造成的影响。澳门政府为了缓解新型肺炎疫情对澳门经济民生造成的影响，也决定从4月1日起分批发放这个年度的现金分享，每名永久居民将获得1万澳门元，非永久居民6000元，预计有72.8万人受惠，总开支大约71亿元。参见《香港澳门再次给居民发钱，一人直接给一万！真正“作用”是什么？》，载《聚富财经》2020年2月29日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659847990500573955&wfr=s pider&for=pc。英国政府承诺，将为所有受疫情影响工作（不包括被解雇者）而无法工作的数百万人，补贴其工资的80%，补贴上限为每人每个月2500英镑（约人民币20734元）。这一数值略高于英国普遍收入的中位数。此前，英国政府才宣布了将对受到疫情影响的企业进行救助，救助总额达到3500亿 英镑。德国政府为了最大程度减轻民众，尤其是经商人士的损失，推出500亿欧元一揽子援助计划，支持个体经营者以及小型企业。将给予每位个体经营者15000欧元（将近120000人民币）的经济支持。2020年3月16日，意大利内阁会议通过了总额为250亿欧元、约合1950亿元人民币的经济纾困措施，拨款12亿欧元给有未成年子女的家庭提供半薪休假，或领取补贴雇用保姆照看子女;年营业额200万欧元以下的企业暂停缴税;向失业人员提供9个星期的保障性收入。法国政府从2020年3月起投入大约450亿欧元帮助企业抵抗新冠肺炎疫情冲击，同时为企业从银行贷款提供3000亿欧元的 “国家担保”。在停工前的3个月中，员工每月领取2000欧元的工资，则有权领取每天32.87欧 元的病假津贴。美国2020年3月19日宣布实行1.2万亿美元的经济刺激计划补助国民每人2000美元，直接将支票发给国民。加拿大给因新冠疫情隔离者每人每周573加元（约2800元人民币/周，1.1万元/月）。2020年3月18日，加拿大财政部实施250亿加币的经济援助计划，这笔钱将会直接打到个人账户，形式为牛奶金和就业保险金。2020年3月13日，澳洲总理莫里森公布了总值176亿澳元的一揽子刺激计划，其中还包括向符合资格的家庭发放补助，从3月31日起，650万澳洲人获得即时性的750澳元现款补助。向各家小企业发放最高2.1万澳元薪资补助，对于雇员少于20人的小型企业，每名学徒工每季度将获得$7000的工资补贴。澳大利亚高校将向学生提供1500澳元的一次性补贴，最高7500澳元。日本补贴每人每天最高8330日元（约553.36元人民币），并为中小企业的资金周转提供1.6万亿日元金融支持。还将设置补助金，用于补贴因中小学临时停课，导致监护人停工的费用。韩国每户30-50万韩币（约1700-2800元人民币），政府将投入3271亿韩元，为收入在中档以下的1177000户家庭补助30-50万不等的韩币，用以弥补在抗击新冠肺炎疫情过程中的家计支出。参见《你发钱了吗？各国政府都有哪些疫情补贴》，载知乎网站，https：//zhuanlan.zhihu.com/p/116485361，2020年8月19日访问。

（二）公共卫生事件期间工资支付的制度性应对

如果说，“不劳动者不得食”是劳动法层面的一项基本原则，那么，不劳动者，尤其是那些非自愿的或者说非本人拒绝劳动的劳动者在没有劳动时的工资支付应当通过失业保险来应对。⑩“世界各国一般都设立失业保险制度。当一个人处于就业状态时，他一般需在工资中拿出一部分缴纳失业保险金；当他失业时，他可以在一定期限内领取行业救济金。”参见袁志刚、陆铭：《隐性失业论》，立信会计出版社1998年版，第14页。以美国为例，2020年3月28日的当周，美国共有664.8万人首次申请失业救济，较前一周的330.7万人增加一倍以上。⑪《新冠疫情致美国单周逾660万人失业》，载中华网新闻2020年4月3日，https：//news.china.com/international/1000/20200403138021899.html。一个月后，美国领取失业保险金的人数攀升至2200万。⑫参见徐蕴宸、邢颖：《新冠肺炎疫情笼罩下的美国失业者：原来没有什么是铁饭碗！》，mil.news.sina.com.cn，2020年8月20日访问。时至8月份，美国的失业人口规模仍然呈现出上百万人每周的增幅，超过了3000万人领取失业保险金。⑬参见《失业救济申请连续20周破百万，美国复工在新冠疫情打击下步履维艰》，载https：//baijiahao.baidu.com/s?id=167455725 5390675678&wfr=spider&for=pc，2020月8月20日访问。法国甚至暂停了正在进行的失业保险改革，将领取失业救济的标准从失业者须在此前24个月中至少工作6个月恢复到此前的28个月中工作4个月。⑭参见凯文：《疫情冲击，法国面临失业潮，政府暂停失业保险改革》，载《欧洲时报》2020年7月24日。

我国的失业保险制度可以追溯至1990年4月12日国务颁布的《国有企业职工待业保险规定》，1993年4月12日国务院发布新《国有企业职工待业保险规定》， 1998年12月16日国务院颁布实施《失业保险条例》，标志着我国失业保险法律制度完整建立。然而参与企业多，缴费数额高，但失业人员受益比率低，领取失业保险金的人数与实际失业人数不成比例的问题长期存在。从调查失业率来看，领取失业保险金人数比例仅为10%左右，受益人群比例很小。“例如，2018年我国调查失业率是4.9%，失业人数是2130万人，但年末领取失业金的人数只有223万人，仅占失业人数的10%多一点。事实上，220万左右已经成为一个‘常数’——2009年是国际金融危机冲击最严重的一年，那年末我国领取失业金的人数也只有235万。从2009年以来，领取失业金的人数一直在230万左右浮动，一直持续到现在11年了。”⑮李彪：《2亿人缴纳失业保险，仅230万人领取，建议向所有失业者发失业金》，载《每日经济新闻》2020年5月28日。2004年，我国“参保受益率”是4.0%，当年末领取失业金人数是420万。2018年参保受益降到1.1%——当年领取失业保险金人数223万，参保人数是2亿，14年间参保缴费的人数增加了1倍，领取失业保险金人数减少。于是，失业保险基金累计结存从2004年余额400亿元到2018年增加为5800亿元。失业保险制度的效能不彰，既难以对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助以保障其基本生活，也不能通过专业训练、职业介绍等手段为失业者再就业创造条件。

我国失业保险中长期存在这些不正常状况的原因，既有失业保险制度的，也有失业者自身的。就制度而言，《失业保险条例》第14条规定的失业人员领取失业保险金的条件包括：（一）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已履行缴费义务满1年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已办理失业登记，并有求职要求的。这三项条件对于用人单位和劳动者都各有不便。第1项中对于进城务工人员、对于工作季节性比较强的工作和劳动者，都可能由于参保时限不够难以领到失业金。第2项和第3项表述的基本上是同一个意思，即劳动者不拒绝工作，或者更具体地说是劳动者愿意在此期间参加职业介绍部门或者失业保险主管机构组织的再就业培训，劳动者也不得拒绝职业介绍部门或者失业保险主管机构提供的新工作。即便这些工作并非失业者期盼的或者达到其心理预期的。“失业者个人要求满足不了，不愿接受就业机构的工作，甚至故意放弃机会，宁愿继续失业的情况下，对这类失业者不能给予社会保险待遇，否则只会滋长不合理的要求。”⑯皮德海：《失业保险解答》，改革出版社1995年版，第23页。当然，无论是职业介绍部门，还是失业保险主管机构给失业者介绍或者提供的新的工作也应当考虑到劳动者的实际需求和实际困难，既要尽可能地体现出国际劳工公约中的“体面劳动”，又要符合合理便利的工作原则。⑰“失业者在下述情况之下拒绝职业介绍机构介绍的新的工作岗位，不能属于‘拒不接受职业介绍’。这些情况可概括为：1.距新工作单位太远，交通很不方便；2.无论工作条件或工资报酬标准，都大不如失业前所在的工作单位；3.未考虑失业者的专长、特长，而硬性指派的新工作；4.介绍的新工作岗位，是劳资纠纷空缺出来的，若接受下来，容易引起不必要的误会。”（同上注，第24页。）

大概出于包括上面原因在内的诸多因素，我国失业后的劳动者包括在疫情期间失业的劳动者，做出的大都是除领取失业保险金外的其他选择。从“界面新闻”记者对6位在疫情之下失业的互联网年轻人采访中可知，他们失业后时刻处于焦虑中，要靠酒精催眠；有的人连续投了两周简历，只接到一个面试电话；有的人开始反思自己可替代性太强，心有不甘。但他们也在积极调整心态，寻找各种新的可能性：有的人选择跟随老罗的脚步直播带货；有的人尝试拍摄生活短视频立志当一名Vlogger；有的人则准备给自己打工，创业做了自己的BOSS；还有人决定趁着失业在家多学点课程，希望自己技能翻倍。⑱《疫情下，失业的互联网人去哪儿了？》，载界面新闻，2020年3月29日。但是没有一位去进行失业登记并且领取失业保险的，他们甚至都没有表示出有这方面的意思或者意图。

失业保险制度的效能不彰，必然加大劳动者在疫情期间的生活困难，也在很大程度上会把这种困难向用人单位转移，使得疫情中的用人单位更加困难。因此，加大失业保险的实施力度，让失业的劳动者在疫情期间的基本生活得到保障，促进劳动者掌握新的劳动技能，从事新的职业，尽快在新的岗位上实现新的就业既是一项制度性的，也是一项根本性的应对之策。

三、公共卫生事件中劳动合同的履行不能与应对

当疫情导致劳动合同实际履行不能后，在双方当事人利益最大化和符合社会利益的原则下，不宜轻易行使劳动合同解除权，使双方的劳动关系归于消灭，而应当在下列形式中让劳动合同继续存在，并在疫情缓解或者结束后，继续履行双方原已存在的劳动合同，从而有效地降低劳动合同的解雇成本，⑲“劳动力解雇成本主要指劳动力的解雇行为给企业直接带来的成本，解雇的直接成本主要包括企业为发现解雇对象所耗费的成本，以及支付给解雇对象的解雇费。由于企业解雇人员会给社会带来失业上升的后果，所以，政府会采取税收或征收社会分摊金等方式对此进行干预。在这种情况下，企业的解雇成本还将包括这笔费用。”参见袁志刚、陆铭：《隐性失业论》，立信会计出版社1998年版，第32页。保障劳动者的工作稳定，保持社会稳定。

（一）履行中止

合同履行的中止，是由于某种客观情况的出现，使得当事人不能履行合同义务而暂时停止的情况。合同履行中止只是暂停履行或者延期履行，但双方的合同依然存在，一方或者双方的履行义务仍然存在，在导致履行中止的事由消除后，即可恢复合同履行。⑳“劳动者与用人单位之间劳动合同关系在正常履行和解除或者终止之间是否可以设置一个缓冲地带，即因法定或约定情形的出现而暂时停止履行？暂时停止履行期间双方当事人的法律关系如何规范调整？此即为劳动合同中止制度调整的内容。”参见曹后军：《由两则案例谈劳动合同中止问题》，载《中国劳动》2018年第2期。

在全国人大常委2006年3月20日公布的《劳动合同法（草案）》（征求意见稿）中原本是有劳动合同履行中止规定的，即在第27条中规定了劳动合同履行中止的具体情形、中止期限、中止期间各方的权利义务、恢复履行等内容，并且在第28条中明确规定了劳动合同中止或者部分中止履行期间，用人单位和劳动者双方暂停履行劳动合同的有关义务。但是，本项规定并未在最终颁布实施的《劳动合同法》立法中得到体现，致使劳动合同履行中止及其相关事宜在国家立法层面上成为空缺。21参见全国人大常委会：《中华人民共和国劳动合同法（草案）》（征求意见稿），载《人民法院报》2006年3月20日。

在实践中，劳动合同履行中止的情形却长期存在，相关的行业主管部门和地方立法中也不乏专门的规定。早在1995年8月4日，原劳动部在《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》中就“劳动合同暂时停止履行”提出了意见。2008年5月9日，在《劳动合同法实施条例（征求意见稿）》中，也在第24条中对劳动合同可以中止或者部分中止履行作出了规定，但同样未被正式颁布实施的立法所保留。在地方立法层面，有关劳动合同履行中止的规定倒不鲜见，而且各有不同。如在劳动合同履行中止的条件上，上海有三种，江苏和山东有四种，山西则仅为一种。在劳动合同履行中止期间的权利义务、恢复履行等事项上，各地的规定更是各行其是，互不协调。这些问题的长期存在也是这次新冠疫情中各地对同一事项有着不同规定的原因之一。22“有观点提出，疫情防控期间企业停工停产，劳动合同应该中止履行，即劳动合同的主要权利义务中止，劳动者免于给付劳动义务，用人单位免于工资待遇等给付义务。也有观点认为，不可抗力或意外事件应中止劳动合同，用人单位不能据此解除劳动合同，并提出因用人单位方原因导致劳动给付不能时，劳动者基于劳动关系有工资继续支付请求权。”参见侯玲玲：《防疫停工期间企业工资危险负担问题及解决方案》，载《法学》2020年第6期。

因此，在国家立法层面上尽快确立劳动合同履行中止制度既是维护劳动关系稳定的需要，也是在公共卫生事件中维护劳动关系双方当事人利益的需要，更是在特殊时期有效保护劳动者权益的重要举措。在立法中，应当明确规定劳动合同中止的情形，尤其是在公共卫生事件突发时的相关情形和履行中止的条件，劳动合同履行中止的一般期限和特殊期限，劳动合同履行中止的程序要件，劳动合同恢复履行的条件和程序，以及劳动合同履行中止争议的法律救济途经等。

（二）停薪休假

相对于人们熟知的带薪休假，停薪休假是指劳动者在不工作的休息期间，用人单位不用支付劳动薪酬。这是新冠疫情中不少国家采用的应对办法。例如印度航空公司允许员工可以有长达5年的无薪休假，廉价航空Vistara也有三分之一的员工无薪休假3个月。23《印媒：新冠疫情让民航飞行员或无薪休假5年，这可能救了印度空军》，载腾讯网，https：//new.qq.com/omn/20200826/20200826A0JP8200.html。美国联合航空公司拟让2850名飞行员无薪休假，相当于飞行员总数的21%左右。24《美国联合航空宣布纪录最大规模的飞行员无薪假计划》，载金投网，forex.cngold.org/fxb/c5387094.htm，2020年8月28日访问。英国2万名捷豹路虎员工因为疫情无薪休假，休假员工占该公司员工总数的一半。25《疫情致捷豹路虎半数员工无薪休假》，载腾讯网，https：//xw.qq.com/cmsid/20200422A0Q3YN00。位于奥兰多的迪士尼世界度假村在一周之内让4.3万名员工进行无薪休假，这是自3月中旬以来由于疫情影响导致该主题公园关闭后最大的无薪休假安排。26《疫情持续影响，迪士尼世界度假村4.3万员工将无薪休假》，载腾讯网，https：//finance.qq.com/a/20200413/002605.htm。2020年3月17日，加拿大艾伯塔省通过《就业标准（2019冠状病毒病休假）法规》，规定员工因新型冠状病毒而自我隔离的，有权获得14天的无薪工作保护假。这是把特殊时期劳动者的无薪休假明确表述为立法。此前，1993年美国颁布的《家庭与医疗休假法》、1998年日本颁布的《传染病防治法》都确立了雇员在疾病期间的无薪休假制度，用以限制传染病患者返岗工作，解决雇员工作与家庭生活之间的冲突。雇主在此期间无需支付雇员工资。

在我国，没有无薪休假的法律规定，与此相近的是早已过时的“停薪留职”。如今的情况已与从前大不相同，市场经济条件下在其岗必获其薪，“停薪”的前提则是“去职”。疫情期间劳动者有班不能上也不同于其主动选择有班不去上，用人单位也无需如常地支付不上班劳动者的工资。27“对于其它生产要素来说，需求方一旦取得所有权就可以任意处置，包括将其长期储存（例如资金）或报废（例如机床）。但劳动力不能像其它生产要素那样被储存或报废，劳动力在脱离生产过程时，仍然要维持其载体——劳动者的生计。例如发给工人工伤或疾病津贴、失业津贴等等。”参见令狐安主编：《劳动工资社会保险制度改革（1993）》，中国劳动出版社1993年版，第21页。对于劳动者而言，不上班能拿工资固然好，但是在不上班不仅拿不到工资还要丢掉工作时，他们更愿意“两害相权取其轻”，保有一个工作岗位，保留一份已有的工作，等疫情过后不用再去劳动就业市场经历“一职难求”的挣扎，即便是暂时没有工资但还有一份工作，也远远好过既没有工资也没有工作。对于用人单位而言，为熟知其人劳动者留下一份工作，为熟悉工作的劳动者保留一个岗位，也远远好于重新去招聘一个非熟练工种的新劳动者。这无疑是在疫情条件下无可选择之选择，也是对于用人单位和劳动者在另外意义上的双赢。28“对于其他生产要素市场而言，供求双方的关系一般只发生在市场交换过程中，不会延续到生产过程中。例如，机床或钢材购进之后怎样使用或加工完全由买方决定，与外方毫无关系。但劳动力需求方——经营者在取得劳动力的支配权后，仍然要通过劳动力的供给——劳动者来使用其劳动力。因此，在整个生产过程中都存在着劳动力供求双方的关系问题。因而劳动力供求双方的关系远比其它生产要素市场供求双方的关系复杂。”参见令狐安主编：《劳动工资社会保险制度改革（1993）》，中国劳动出版社1993年版，第21页。

（三）共享员工

共享员工是在不同用工主体之间调节阶段性用工紧缺或富余，将闲置员工调配至有需求缺口的用工主体，实现社会劳动力资源的优化配置。共享员工的供给方降低存量人力成本，共享员工需求方解决了用工短缺，共享员工本人也获得了劳动报酬。这是一种多方共赢式的合作用工模式。

这种模式在公共卫生事件发生后，其积极意义和应用价值更为突显。29“由于无薪休假只是工资减量，员工仍然有饭吃，不过是饭量有些减少，并不影响劳动关系存续，适用该措施可以在降低人力资源成本的同时达到少裁员、不裁员的稳岗作用，并不会导致员工的失业，不失为当前疫情下企业实现自救的有效举措之一。”参见陆敬波、卫诗婕：《无薪休假的法律规范和实践应用简析》，www.thepaper.cn，2020年9月16日访问。在这次疫情流行之际，一方面是餐饮等企业暂停营业员工赋闲；另一方面是电商平台快递人员紧缺。于是，“共享用工”模式在餐饮行业和新零售企业中率先发力。2020年2月3日，盒马开启了“员工共享”邀请模式,西贝、云海肴、青年餐厅、茶颜悦色、望湘园等餐饮企业与盒马达成合作。短短3天后，就有1200多人加入盒马共享用工队伍。随后,朴朴超市、生鲜传奇、京东7FRESH、美团买菜、相继发出“共享员工”计划,邀请临时歇业的餐饮、酒店、影线等员工前去“打短工”。共享员工很快就达数万人。30参见缪璐：《疫情下的共享员工：创造四赢用工模式》，载上海新闻网，http：//www.sh.chinanews.com.cn/chanjing/2020-02-12/71040.shtml。

江苏省淮安市人力资源和社会保障局还以行政手段推动当地的共享用工：紧缺的企业向富余的企业借用工人，人力资源和社会保障部门居中监督，三方签订借工合同。工人的社保还在原单位交，工资也可由原单位代发。这解除了劳动者的后顾之忧。在人力资源和社会保障部门的制式合同中还明确约定：借来的工人和本公司的工人必须一视同仁、同工同酬。为避免异地用工工伤保险赔付难，合同特意将用工地址改成了借入企业的地址。如果出现工伤问题，认定和理赔都有保障。工人们说：住着公司的房子，拿着公司发的钱，却天天到另一家公司去上班，但是因为社保关系没变，心里还是觉得很踏实。31参见绍功：《共享员工：在这个单位干着那个单位的活儿》，载新华网，2020年5月3日访问。

其实，共享员工也并非在公共卫生突发后才出现的新生事物,其类似形态早已经在传统用工模式中以企业间员工“借调”的方式一直沿用着。32参见何江：《共享员工到底是什么?——源起、内涵、框架与趋势》，载《商业研究》2020年第6期。在德国劳动法中，就专门有“借调劳动关系”的相关规定：“借调劳动关系就是雇主职业性地向第三方转让雇员提供劳动，而第三方不需要介入与外借雇员的劳动合同。第三方只对雇员有指令权。为保护借调雇员，雇员转让法特别规定了保护机制。比如职业性地转让雇员需经当局批准，在建筑行业严禁转让。若无转让许可，则与外借企业订立的劳动合同为假合同，外借雇员可以要求外借方赔偿损失。”33《中德劳动和社会法合作文集（1996-1999）》，第64页。在我国“借调”界定为借调用人单位之间因工作需要而采取临时措施，由借调单位和被借调单位之间签订借调合同。被借调者在有关工资、保险、福利等待遇方面享有与借调单位职工的同等待遇，但仍属被借调单位的员工，如遇调资、提职、职称评定则享受被借调单位人员同等待遇。借调合同期满，被借调者仍回原单位工作。借调期间工龄连续计算。34参见邹瑜主编：《法学大辞典》，中国政法大学出版社1991年版，第222页。

在实践中，共享或者借调劳动关系有一些操作误区，也存在着一些法律风险。如借出单位、借入单位和员工之间没有签订协议,各方权利与权益无明确约定；借出单位与借入单位在借调员工的工资模式和薪酬上没有做好协调；35我国在计划经济时期中诸多关于“职工调动工作的工资处理”的法规和政策可作参考。参见《企业工资改革实用工作手册》，第637-643页。借出单位和借入单位都没有为员工继续缴纳社会保险，导致保险中断或者理赔无据；借出单位与借入单位没有约定“借调期限”,员工可能有去无回。这些状况，在公共事件发生后，或者借调员工感染后既不利于救治，也有碍于疫情防控。因此，在相关法律和借调合同中，应当明确借调员工的劳动关系归属，无缝衔接借调员工的社会保险，尤其需要明确共享用工中出现劳动用工争议或如何解决、发生工伤事故由谁担责。

（四）新增岗位

这种方式在劳动法上久已有之，亦称之为“劳动增加”——“劳动增加谓于有救济失业之紧急必要时，兴起公共事业，以增加劳动机会之方法，亦有授业之称。其方法由国家或地方自治团体出资，自己经营事业，或对于私人或团体贷款资金或给予补助金，使之为经营。如此所生之失业者之劳动，谓紧急劳动。这种劳动不独可救失业者之本金，而且对于社会为有价值之生产。德国1925年4月30日及1927年9月29日与1927年劳动介绍及失业者保险法第91条第139条，关于紧急劳动为规定。”36史尚宽：《劳动法原论》，正大印书馆1978年版，第456-457页。

在本次疫情中，公益岗位的开发也是各地保就业的有效之策。例如，广东省惠州市为应对新冠肺炎疫情影响，帮扶受疫情影响连续失业3个月以上人员，开发了一批消杀防疫、保洁环卫等临时性公益岗位，并且新增乡村公益性岗位，包括乡村道路维护、乡村保洁、乡村绿化、乡村水电保障、乡村养老服务、村级就业社保协管、乡村公共安全、乡村公益设施管理等岗位。公益性岗位补贴和社会保险补贴所需资金从就业补助资金或工业企业结构调整专项资金中列支。37参见于蕾：《应对疫情稳就业，惠州将开发和增设一批公益性岗位》， 载南方网，2020年5月7日访问。四川省达州市开发临时公益性岗位1754个、安置1674人。人力资源和社会保障及财政部门对安置的临时公益性岗位人员给予每月不低于300元、不超过全市最低工资标准的资金保障。38参见康合兴、张宸铭：《四川省达州市开发应对疫情临时公益性岗位1700多个》，载封面新闻，2020年2月29日。

这种方式，可以有效地帮助因疫情而就业困难的社会群体，尤其是家庭中零就业人员群体就业，能平衡在公共卫生事件突发的特殊时期有特殊就业困难的人员就业。今后，应当在国家层面上进行专项立法，把国家在公共卫生事件中帮助困难群体就业的措施进行常态化立法确认，尤其要明确相关资金的来源由国家财政承担等重要事项。用以保障劳动者在特殊时期的特殊需求，维护社会的安全和稳定。

（五）裁减员工

受到美国新冠疫情冲击，美高梅国际度假集团2020年8月28日表示，先前1.8万名放无薪假的员工，确定为永久裁员。39《美国新冠疫情肆虐，赌城也惨，美高梅1.8万人无薪假惨变为裁员》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1676331563250025778&wfr=spider&for=pc，2020年9月8日访问。2020年8月18日，英国零售巨头玛莎百货宣布将在未来3个月裁员约7000人，为疫情后公司缩减成本和改变业务模式做准备。40《后疫情时代的危机，裁员7000，关店300家，还有名企倒闭》，载腾讯新闻，https：//new.qq.com/omn/20200824/20200824A00Bz700.html?PC。

我国对于“裁员”一贯谨慎，在立法上只允许用人单位进行“经济性裁员”，即明确规定只有当用人单位濒临破产，由人民法院宣告进入法定整顿期间或生产经营发生严重困难，达到当地政府规定的严重困难企业标准确需裁减人员的，才可以裁员。这比国际劳工组织《雇佣终止公约》规定的雇主因经济、技术、组织结构或类似原因可以裁员的范围更窄。并且，我国的相关立法对于企业裁员的实施条件做出了颇具强度的限制性规定。所以我国劳动法中的“裁员条款”在平时基本处于休眠状况。

在多部门联合发布的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的意见》中，“对采取相应措施后仍需要裁员的企业，要指导企业制定裁员方案，依法履行相关程序，妥善处理劳动关系，维护企业正常生产经营秩序”的规定明示了受到疫情影响的企业进行裁员的可能性，为避免受疫情影响严重的企业因此倒闭网开一面。但是在最高人民法院《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》中，对于企业裁员再次从司法层面进行了限制：“在生产秩序逐渐恢复过程中，针对湖北籍员工的就业歧视问题和歧视性裁员问题开始暴露，这不仅违反了劳动法，还完全背离了社会主义核心价值观，必须旗帜鲜明地予以遏制。”为此，该《意见（一）》第4条明确规定：“用人单位仅以劳动者是新冠肺炎确诊患者、疑似新冠肺炎患者、无症状感染者、被依法隔离人员或者劳动者来自疫情相对严重的地区为由主张解除劳动关系的，人民法院不予支持。”这一限制主要是从禁止就业歧视角度出发的，有利于保护那些受到疫情影响的特殊劳动群体。

在疫情期间，应当更好地平衡劳动关系双方当事人的相关权益，在强调保护劳动者合法权益的同时，应当比平时更加关注企业遭遇的特殊困难。对于那些受疫情影响严重的企业，对于不得不进行裁员的企业，相关部门和社会各方应当比平时给予他们更多的理解和包容。对于《劳动合同法》第41条规定的裁员条款无论在内容上还是在程序上，都应当进行更加宽松的学理和司法解释，给予企业在疫情这样的特殊时期进行裁员更多的灵活性和更简便的操作性，以保障企业能够绝处逢生，避免双方当事人两败俱伤，劳动关系受到根本性损害。

四、公共卫生事件中工伤认定的扩展与应对

（一）医护工作者

新冠疫情爆发之初，人力资源社会保障部、财政部和国家卫生健康委就发布了《关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》，对参与突发公共卫生事件应急处置、医疗救治的致病、致残、死亡人员，给予工伤或者抚恤、烈士褒扬等相关待遇。在新型冠状病毒肺炎预防和救治工作中，医护及相关工作人员因履行工作职责，感染新型冠状病毒肺炎或因感染新型冠状病毒肺炎死亡的，应认定为工伤，依法享受工伤保险待遇。北京、上海、广东和福建等地区也发布了相关规定，明确医护及相关工作人员因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎，应认定为工伤，且不少地区要求相关部门尽量压缩认定时间，及时落实工伤保险待遇。

早在2003年7月14日，国务院办公厅在《关于妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷的通知》中就规定：“对因履行职务感染的人员，要按工伤对待。”2015年1月6日，国务院办公厅在《关于加强传染病防治人员安全防护的意见》中规定：“将重大传染病防治一线人员，纳入高危职业人群管理。对在重大传染病疫情中参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，参照机关事业单位工伤抚恤或工伤保险等有关规定给予抚恤、保障。”

这些规定一以贯之地表明，由于公共卫生事件关系人民群众的身体健康和生命安全，医护人员在疫情防治工作中直接面临职业暴露的感染风险。加强传染病防治人员的安全防护，是保障其身心健康和生命安全的必然要求，也是科学有效开展传染病防治的重要举措，给予他们工伤认定保障是对疫情防治人员健康权益的切实维护。

（二）其他高危职工

卫生检疫是我国公共卫生工作的重要组成部分和关键环节，在传染病防治中发挥着特殊的不可替代的作用。口岸卫生检疫人员在严防传染病跨境传播时，也直接面临着职业暴露的感染风险。加强口岸传染病防治人员的安全防护，切实维护口岸传染病防治人员的健康权益是公共卫生事件中必不可少的。2016年3月15日，原国家质检总局在《关于加强传染病防治人员安全防护的意见》明确规定，将从事口岸重大传染病防控工作的一线人员纳入高危职业人群管理。将因工作原因感染传染病致残的等级与工伤伤残等级相衔接，建立明确的补助标准。对工伤情况按照短期失能、长期致残、死亡三个方面进行分类并予以相应的医疗救助和经济补偿。

空乘人员在密闭的环境中工作，在疫情流行期间极易感染。个别感染者吃退烧药后登机，伪造或者篡改检测报告等行为更增大了航班上空乘人员的感染风险。2020年4月7日，美国航空公司空乘人员协会披露了一组新冠确诊数据，有大约100名空乘人员的新型冠状病毒检测呈阳性。41《美国航空空乘协会爆料：有100名空乘感染新冠》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1663379453500857029&wfr=spider&for=pc，2020年9月19日访问。但是，空乘人员感染能否认定为工伤并无相关规定。根据工伤认定的“三工”（即工作时间、工作地点、因工作原因）原理，空乘人员在公共卫生事件中受到感染，应当认定为工伤。但在我国的《工伤保险条例》中，工伤仅限于遭受事故伤害或者患职业病的职工。这样的规定是与传统工业生产相适应的，在现代工业，尤其是现代服务业中就难以满足相关的需求。将空乘等服务人员在工作中受到感染纳入工伤范围，是对这些在特殊时期仍然为社会需要和公众出行提供服务者合法权益的保障，也是现代社会发展中应当正视的一个普遍性社会问题。

与空乘人员类似的还有超市职工及公交、地铁和游轮上的司乘人员。可见，在公共卫生事件中，一些特殊工作环境中的劳动者，受到疫情感染的风险远远高于其他行业和其他劳动者。对于他们的感染，应当考虑认定为工伤，因为他们是在不安全也不卫生的劳动环境中工作，并且由此染病的。对于这种由劳动环境直接导致劳动者感染重大疾病进行工伤认定，与工伤保险坚持的“因工作受到伤害”的立法精神是吻合的。

（三）志愿工作者

在公共卫生事件中，人们常以“志愿者”的名义参与各项工作，包括极度危险的防疫和救治工作。他们大多与其他参与者一样，进行全天候的相关劳动，也领取相应的报酬。例如，在武汉市第一医院隔离病区工作的志愿者蒋文强应聘第二天就进入病房，而且是在隔离病区里工作。回到家乡大连后，他又到集中隔离区当志愿者。42《误入武汉大连小伙回应再遇疫情：再做志愿者，这次是为自己家乡》，载北晚新视觉，2020年7月29日。“据不完全统计，截至5月31日，全国参与疫情防控的注册志愿者达到881万人，志愿服务项目超过46万个，记录志愿服务时间超过2.9亿小时。”43张朝晖：《进一步做好疫情防控志愿服务的若干思考》，载《中国青年报》2020年9月3日。但是，由于志愿者不是有特定身份的医护人员，也不是在编的防疫工作人员，尽管他们与医护和防疫人员在同一工作环境中，进行着危险性并不低于医护和防疫人员的劳动，却不享有劳动法上相应的各项权利。尤其是当他们感染疾病或者在工作中受到伤害后，不能进行工伤认定。

2020年3月16日，民政部联合中国人寿保险股份有限公司为全国100万名疫情防控志愿者每人提供一份专项保险。该保险是中国人寿为疫情防控志愿者赠送的团体保险，被保险人为参加疫情防控志愿服务的志愿者，保险责任包括确诊新冠肺炎住院定额给付保险责任和交通工具意外伤害保险责任，保险期限为投保单生效之日起至2020年4月30日。不难看出，这样的商业保险与工伤保险是不可同日而语的，对于志愿者在工作中的风险与保障也与工伤保险有明显差别。

我们认为，在公共卫生事件中，应当为志愿者提供工伤保险，对在志愿工作中感染疾病或者受到其他伤害的志愿者进行工伤认定，并为他们提供一视同仁的工伤保险待遇。首先，根据《工伤保险条例》第15条第2项的规定，在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的，视同工伤。志愿者在防治疫情的志愿活动中发生事故或受到伤害，属于维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的范畴，应当被视同工伤。其次，法律是调整人们行为的规范，是根据人们实施或者不实施一定的行为在法律上给予肯定或者否定。正如马克思所言：“对于法律来说，除了我的行为，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域，因为行为就是我为之要求生存权利，要求现实权利的唯一东西，而且因此我才受到现行法的支配。”44《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第16页。志愿者，尤其是在医院从事劳动的志愿者，如同其他医护人员一样，实施的是服务传染病人的医护劳动，在劳动中承担的如同其他医护人员一样的感染风险，因此应当如同其他医护人员一样受到我国工伤制度的保障。正如梅因在其著名的《古代法》中所阐述的：“所有社会进步的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动”。45同前注③，第97页。志愿者从事的是与其他人一样的劳动，所不同的只是“身份”。而工伤认定的依据是特定的劳动行为，而不是同一行为背后不同身份的人。