论区域发展权的国家法保障*

于立深

发展权，有个体人权的一面，也有集体人权的一面，特别是“区域发展权”在国家法上是一个新的法律问题。在地方发展上，中国自古就呈现出区域性的不均衡发展特征。历史上先后有“南北问题”和“东西问题”，分别以南方-北方、秦岭-淮河、江南-江北、“胡焕庸线”①参见贾康、苏京春：《胡焕庸线：从我国基本国情看“半壁压强型”环境压力与针对性能源、环境战略策略——供给管理的重大课题》，载《财政研究》2015年第4期。等特定概念表达出来。如今，国家发展战略规划及其格局已经从“点线”结构向“区块”结构转化。所谓发展的点线模式，是指早期的地方发展力图通过改革试验区、开放区、开放城市、开放口岸、经济或技术专项开发区、自贸区的“根据地”模式②我国自21世纪80年代出现了经济特区、开发区、开放城市、开放口岸、度假区、工业园区、新区、出口加工区、保税区、试验区、基地、老区、民族地区等地方开发实践，它们与执政党、决策者的革命根据地实践经验密切相关。目前，我国已经不存在计划经济下以自然资源开发为中心形成的矿区、林区、农场垦区、牧区概念。新出现的特色小镇、电影城、技术城、商品城、各类产业园，它们本身不能构成社区。“区域发展权”所言之“区域”，一定是具有社会学意义的可持续交往的社会功能区，可参与循环的城乡、城市群、都市圈和区域结构之内的社会发展。，以此促进国家经济社会的发展。所谓发展的“区块”模式，就是越过省际行政区域划分的“点面式”格局和隔离状态，通过复杂的区域性联合关系谋求共同发展，这涉及更加复杂的国家法、地方发展权、区域发展权等问题，也是中国公法学面临的新的系统性的国家治理体系和治理能力现代化问题。

一、利益分化与“地方”独立法律人格的析出

（一）“地方”的双重人格

1.地方的文化人格

在风俗习惯中，我国一直都有“地方”概念。日常用语中的“地方”是一个文化概念。长久以来它是以乡土观念和省籍情结表达出来的。无论是戏曲文学还是户籍管理登记、求学任职履历表中的法定化的制式填写要求上，“地方”概念的文化风俗性都被反复地提起和强化。

在中国区域经济社会发展上，“地方”首先不是一个法定术语，而是文化习俗和行政区域划分上的概念。在当代，“地方”通常指称由不同行政区域划分、户籍身份和国家分配制度所相对固化的特定人群及利益范围，即“地方”包含了特定空间、特定人口、特定血缘、特定地缘、特定利益（福利的地方供给已经导致了新的地方利益壁垒）、特定政策以及由此产生的区域内的文化认同、区域间的集体邻避效应（如对风险性国家工程的地区拒绝）等内容。最直白的表达是一个人属于“哪里人”，他因自己的地方身份而被窥视到背后的经济和文化属性，包括“西部”“东部”也是一个特殊的政策概念。

在主体性上，“地方”最初是指称由氏族、封建分封制度、籍贯观念和乡土习俗所约定下来的特定地域及幅射保护的利益群体。这种文化习俗上的地方因袭基因恰恰是氏族、封建分封和现代行政区划等法律制度造成的，它包含了地方人格在每个人或者一群人身上的投射。“地方”并非是一个消极概念，“地方”包含了进步的地缘理念。地缘和籍贯不仅仅是血缘的投影，地缘概念还是对血缘静态社会的反应。人与组织从血缘结合到地缘结合是社会变迁的一个重大问题。在有了行政区划概念之后，“区位”也代表了社会化的空间分化。当地方社群出现后，地缘代替了旧的血缘关系，地缘就变成了积极的塑造力量，它“独立成为一种构成团结力的关系”。由此，地缘显示出了独立的积极张力，地缘是契约社会的基础，血缘是身份社会的基础。打破血缘关系的地缘社会有利于商业和交换关系的发展，利于契约、权利义务、法律的发展。③参见费孝通：《费孝通全集》第六卷（1948-1949），内蒙古人民出版社2009年版，第166-171页。

2.地方的法律人格

“地方”概念的文化人格折射了其背后的法律人格属性、利益关系的新的塑造力量，它既有基于血缘关系而生的消极力量，也有基于社会空间分化和变迁而来的积极力量。因此，“地方”在利益分化中终究要求以一个法律概念的身份而出现，其独立的法律人格及其权利能力的投射范围在国家法上有不同的反应印迹。在近现代以来，“地方”是实证法上常见的主体。在我国现行《宪法》上，“地方”概念多次出现④《立法法》等其他宪法性法律表现出“本地方”“本行政区域”的区划性和主体性。第73条第2款规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。，对其类型化处理后，大致可以分成五类情况。

其一，表征一种意识形态。《宪法》序言中的“地方民族主义”与“大民族主义”“大汉族主义”是相对使用的。其二，表征国家机构的中央与地方关系，或者法律形式的地方性。《宪法》中出现的“地方各级人民代表大会”“地方的国家机构”“地方各级国家行政机关”“地方各级政府”“地方国家权力机关”“地方各级国家权力机关”“地方各级国家行政机关”“地方各级人民政府”“地方各级审计机关”“地方各级人民法院”“地方各级人民检察院”“地方各级监察委员会”“地方性法规”等术语，无不突出了央地之间不同机构法人的相互法律关系。其三，表征区域空间。如“行政区域”“少数民族地区”“少数民族聚居的地方实行区域自治”等等（《宪法》第4、113、114条）。其四，表征一种主体关系。宪法上的“民族自治地方”术语，表征了一种公法人主体的意向。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方，“保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”。⑤参见《宪法》第30条：自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。《宪法》第89条第11项：国务院行使“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”的职权。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（《宪法》第3条）。这里的“地方”指的是一种作为主体的“地方”。“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”（《宪法》第4条）在这一条文中，既有地方作为主体的表述，也有地方作为空间的表述。“地方”概念自身交融了空间与主体两种要素。在《民族区域自治法》（1984年制定，2001年修订）和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（2005年，国务院令第435号）中，“民族自治地方”术语多处使用，其主体身份和意向表现得非常突出。其五，表征事权。宪法中有“地方财政”“地方的经济建设、文化建设和公共事业建设”概念（《宪法》第91、99、117条）。

概括说来，中国宪法上的“地方”概念是多义性质的，既指称行政区域所代表的空间，也指称中央与地方两种组织体系的权力关系，同时“地方”也含有主体性质即法律人格，但是“地方”的这一主体要素被法学长久忽视掉了。作为法律人格的“地方”，我国呈现出四种特殊的法律主体形态的界定：（1）台湾地区的特别地方性有待国家统一后具体界定；（2）高度自治是港澳特别行政区的主要法律人格属性；（3）民族区域自治是民族自治地方的主要法律人格属性；（4）非自治地方（省、直辖市、市县区、乡镇村等）的法律人格属性没有得到《宪法》明确。

依法理，组织体成为法律主体，须在组织法上拟制为法人。法人的身份源于自身的独立人格性。“地方”和“地方政府组织”是两个概念，犹如国家和政府是两个概念。国家具有单一的人格性，这是近代以来国家学和国家法学的一大贡献，其至高无上的人格就是主权，主权是对国家法人的权利资格的抽象。地方也具有人格性。凡是构成地方的组成单位，从省、直辖市、市县区、乡镇等，在法理上都应该具有自己的人格性。

但是，在我国现有的国家法观念里，只有法人机构上的法人，即公法人的机关才叫法人（如省政府、市政府等），而无“地方”也是公法人的这种理念。“地方”本身没有被作为独立的公法人。国家和国家组织都被视为了公法人。从这个意义上说，省政府不是法人而是法人机构，即是组织法上的公法机构，它不是国家法上的法人。省、直辖市、市县区、乡镇村虽然具有事实上的独立人格，但是并没有被明确为法律上的独立公法主体。地方政府是行政机构，而地方本身不是行政机构，地方应该是公法人。

地方的各级国家机构实际上是地方自治权利实施的具体机构和组织，是法人机构。它们不同于“地方”本身。我国法律仅仅承认地方政府组织（包括各级地方人大、各级地方行政机关、各级地方司法机关、各级地方监察机关）是国家组织法上的法人机构（机关法人），但是“地方”作为独立的利益主体和独立的法律主体，没有被认同。无论是中央政府还是不同行政区域的人民，在观念上仍然对其他地方利益保持着区隔甚至戒备的心理。“地方”的独立法律人格和法人属性，值得国家法予以系统探讨。与诸多域外国家法上的中央与地方关系不同，我国的地方作为公法人，地方组织作为机构法人亦呈现出分野之势。

（二）非自治地方的利益分化和主体化过程

民族自治地方、特别行政区和台湾省⑥按照我国台湾地区的“地方制度法”（2016年修正）规定：直辖市、县、市（镇、市）、村里是“地方自治团体”，具有独立的公法人地位，立法机关和行政机关则是“地方”事务的实施机构。“地方”享有自治事项和委办事项，“地方”有权处理“地方直接行政”事务和“国家间接行政”事务，并接受上级的核定审查和备查监督。参见李惠宗：《地方自治立法监督之研究》，载《研考双月刊》2002年第3期。之外，中国其他地方的省、直辖市、市区县、乡镇（简称“非自治地方”），首先是一个行政区域划分的概念，其次是一个行政区域管理机关的概念。即这些非自治地方被强调的是行政区划及其管辖机关的意志，宪法和法律并没有将其设定为国家法上的公法人地位并赋予其人格性的地方自治权。但是，非自治地方的人格独立性在经济和利益上得到了发展，尤其是区域发展不平衡除了自然禀赋和历史原因造成的结果之外，它们恰恰是“非自治地方”利益不断分化的产物。区域不平衡发展不应该简单地被视为负面的社会现象，中国经济社会发展成就恰恰是地方之间竞争的结果。

地方的主体性立基于利益的独立性，其主体身份的形成发轫于利益之争。我国“地方竞争”始于20世纪70年代末期的经济利益的独立核算和财税收支放权。改革开放打破了计划体制下的“大一统”统筹调配经济模式之后，“非自治地方”相互之间充满了发展竞争，独立主体地位日益形成。经济利益分享、经济主体身份正名、民生保障实惠上的差别，导致“非自治地方”在利益视角上无疑具有主体性。首先表现为对宪法上中央-地方事权的重新理解，地方获得了更加宽松自主的地方财政权和地方发展权。

地方利益的分化和主体性的增强，始于中央政府允许竞争和利益在央地、各地方之间的重新分配。⑦对高度集中的“统收统支”中央-地方财经统制的解构，体现在20世纪70-80年代具有代表性的“分灶吃饭”“包干制”和放松经济管制的财经政策中，包括国务院发布的《关于试行“收支挂钩、全额分成、比例包干、三年不变”财政管理办法的通知》（1979年7月13日）、《关于试行“划分收支、分级包干”财政管理办法的若干规定》（1979年7月13日）、《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》 （1980年2月1日，国发〔1980〕33号）、《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》 （1980年10月17日）、《关于推动经济联合的暂行规定》（1980年7月1日）、《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》（1986年3月23日）、《关于扩大内地省、自治区计划单列市和国务院有关部门吸收外商投资审批权限的通知》（1988年1月3日，国发〔1988〕42号）、《关于地方实行财政包干办法的决定》（1988年7月28日），等等。广义的财政权包括收支、税费上的地方权利。围绕着宪法而产生的地方财政概念、地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划、国民经济和社会发展计划、预算以及广泛的地方管理权，地方性法规和地方行政执法，发挥着重要的地方发展保护作用。《宪法》第91条确立了财政权事权划分的合宪性基础。第99、107条分别讲的是地方人大和行政机关对地方经济社会文化和公共事业发展的立法性权力和实施权力。后续出现的中央与地方的立法权限在《立法法》上的划分，以及基本公共服务的财政事权和支出责任在公共服务、医疗卫生、教育、科技、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源、应急救援等事项上的划分⑧参见国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）；国务院办公厅发布的《关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）、《关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕67号）、《关于印发科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕26号）、《关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》 （国办发〔2019〕27号）、《关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕33号），《关于印发生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知 》（国办发〔2020〕13号）、《关于印发公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知 》（国办发〔2020〕14号）、《关于印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2020〕19号）、《关于印发应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》 （国办发〔2020〕22号），等等。，其实都可以归入“区域发展权”，即在特别行政区、民族自治地方之外的非自治地方的省、直辖市及其所属的市区县、乡镇等，都有财政上和发展权的事权享有。

今天蓬勃发展的全国性的社会经济状态（GDP排名、基础公共设施和民生改善等），实为地方经济自治和地方利益有序竞争的结果。“地方”正在利用合法合理的制度手段，有序、有效地攀比和竞赛。日本在地区开发中也出现过地方之间的横向攀比的竞争，即各地方政府相对自己竞争对手，不甘落后于其他地方政府的施政水平，甚至采取超过的行动。以竞争对手（地方政府）为基准的横向攀比包括两种类型：一是邻近地方政府之间的横向攀比，希望交流和交换意见。二是地方政府之间都希望达到同等性质、同等规模。⑨参见［日］松村岐夫：《地方自治》，孙新译，经济日报出版社1989年版，第50页。我国地方发展的决策基础经常受到其他对标的城市的影响，区域“对标”概念出现在“新一线城市”之间的竞争中。

自20世纪70年代末以来，先后形成的国家改革图景是：首先是农村和农民劳动能力的解放；其次是解放城市，增强国有企业活力和城市主体能力的形成；再次是“解放”地方政府，形成跨区域协调发展，进而动员一切主体发挥其解放生产力的作用。人尽其才、物尽其力，是中国自古以来追求的社会理想状态。地方竞争作为重要的社会事实，充分说明我国的人力、物力竞争已经地方化、区域化。在资源有限、社会流动激烈竞争的情形下，如何整合地方的人力与物力，达到地方可持续发展，出现了很多新的制度手段。而为避免地方之间的“发展不平衡不充分”所创造的区域协调发展制度措施，表现为两种类型：经济效率上的和民生保障上的区域协调发展。区域发展权必须解决地方的主体性身份，妥当处理发展权如何在区域开发中予以展开。央地关系展开的维度包括工业与城市问题带来的环境、福利问题，以及城市和都市圈如何将土地、资本、劳动力有机地结合在一起，这已经成为中国社会经济活动的中心问题之一。

概括说来，“地方”发展能力已成为属地居民的社会文化经济权利保证的最根本义务主体，是最靠得住的民生保障主体。“地方”业已是国家利益格局中的一个真实的切实的主体。没有“中央”只有“地方”的观念，是错误的；没有“地方”只有“中央”的思维和立法观念，也有其局限性。区域发展使得“地方”的公法人法律人格问题成为国家法需要面对的事项。

（三）地方自治权的拓展

“地方”最大的特征是因其享有独立法律人格而享有自治权，即特定区域之内的“属地统治权”。“地方”作为独立的公法人，具有独立的公法义务和公务管理资格。作为一个法律概念，地方的法律人格表现为其独立自主性，即地方自治。地方自治是指地方作为公共团体具有独立的人格与地位，在国家监督之下独立处理地方上的事务。⑩参见叶春：《地方自治》，福州市教育图书出版社1946年版，第1页。这种人格性因为地方的类型不同而不同，并逐级地以自治权表达出来。宪法和法治之下，地方的人格权即自治权，须遵从国家主权，受国家法律的约束。尤其是在单一制国家，地方即使有高度自治权，也是国家的授权。

地方发展行为的展开，本于其自治权，实际上类似于国家行为基于其主权而展开一样。地方有自己排他性管辖的行政区域、人口和其他权限，它们均是一种来自国家或中央政府的授权。按照1954年以来的中国宪法架构，国家仍然是宪法上的公法人，国家享有主权性质的义务和权利。国家机关则是国家的法人机构。在行政区域划分之下，地方的权限和行为是其自治权的地方体现。但是，1954年以后的宪法架构只规定了行政区域以及地方机关及其职权，没有规定“地方”的权限。地方组织法⑪《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》1979年制定，先后在1982年、1986年、1995年、2004年、2015年做过修订。也只是规定了地方人大、行政机关、司法机关等地方机关的组织和权限，这并不是严格意义上的地方自治权。在国家组织理论上，各省、直辖市政府与国务院各部委实为并列的国家授权关系，省、直辖市政府是中央政府的分支机构，这样中央与地方的事权划分就变得困难了。当然，可以采取全国人大或其常委会向地方人大，或者国务院向省一级政府进行立法或者专门事项的授权模式。

在《宪法》和《民族区域自治法》上，民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。民族自治地方设立自治机关，各少数民族聚居的地方实行区域自治。在这里，出现了“地方”和“地方自治机关”在国家法上的第一次分离。二者分属于公法人和法人机构两种理论、两种制度模式。两个特别行政区基本法也建立起了地方法人与法人机构、国家与地方的事项和权能的国家法哲学。特别行政区本身具有独立的主体地位，即法人资格。有自己的独立人格即高度自治权。特别行政区政府，是作为特别行政区公法人的法人机构出现的。特别行政区的行政机关、立法机关和法院实际是特别行政区这一法人机构的二级法人。两个《特别行政区基本法》申明：全国人民代表大会授权特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这样的表述看似无恙，但在国家法层面则有待商榷。特别行政区的自治权不是全国人民代表大会的授权，应该是“国家的授权”，或者“国家通过全国人民代表大会的授权”。另一个法律条文的表述：中华人民共和国授权特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务，则恰当地表述了特别行政区的对外事务权力也源于国家的授权。《民族区域自治法》“第三章 自治机关的自治权”的表述亦值得商榷，应该是“民族自治地方的自治权”，不是民族自治地方自治机关的自治权。自治机关享有和行使的是“职权”，即对自治权的具体实施权限。在国家法层面，国家与地方的关系是国家授权于地方，是国家主权分权于地方自治权。这些表述的“重述”，表明我国亟需重申“国家-地方”“国家主权-地方自治权”的国家法模型。

特别行政区、民族自治地方之外的其他非自治地方并没有被区分为“地方”和“地方机关”，也就没有自治权和完整的地方事务概念。省、直辖市本身也没有立法权，《立法法》是将立法权授权给了省级人民代表大会或其常委会、省市政府这样的具体的法人机构。人们究问《立法法》上的地方事权的划分，一定意义上是追问“地方自治权”。没有“地方自治权”，地方事权概念和制度也就无法真正地建立起来。省、直辖市、市县区、乡镇在宪法和组织法上均未被谈及其人格上的权限，即自治权，从而没有划清楚中央和地方事务，立法只是谈到了地方管理机关——地方政府、人大、监察委员会和司法机关的权限而已。在宪法和各种组织法上，国家主权地位并未能完全充分表达出来，因此国家法应该强化中央的主权者地位，强化中央对地方的统一的主权性权力，同时并不否认各级地方的独立法律人格。地方和地方机关是两种不同目的和人格性质的法人制度。

二、区域发展的平权诉求

（一）地方身份关系的解构

自20世纪70年代末期，我国开始了利益主体的解放运动，次第展开了三个层次的主体改革：以土地承包责任制为中心的农村改革，旨在解放农村土地和农民的生产力；以城市的企业活力增强为中心的市场体制改革，旨在以微观的法人主体为入口和纽带建立起市场导向的经济机制；以国家和地方对外开放为中心的区域政府活力的改革，旨在打破僵化的政府，激发基层行政的潜能。对企业所进行的主体性改革，使企业从身份关系转化到契约关系，并由企业法和公司法建立起了现代市场主体制度。从身份束缚中解放企业主体，首先就是放权，以合同制为核心，其次是以价格为中心建立起市场反应制度。

区域发展权是与农村、城市、地方开发并立的第四种改革对象，核心问题是改变既存的僵化地方行政。“地方”作为一个公法人不只是面临税费、中央投资和转移支付等问题，它们也需要通过全面深化改革来祛除地方政府的僵化性。简政放权，就是给予地方政府充分的自治权即事权，引导和领导本地经济社会发展，负担起国家法上的责任。在计划时代，地方政府之间互吃“大锅饭”，简政放权的目标就是政府转换机制，扩大地方事权和自治权，同时建立起政府的责任制。改革不能只在“减员增效”上做文章，需要明晰央地事权和地方自治权。自行政审批制度改革后，地方政府本身亦成为改革的真正对象。农村/农民、城市/企业、政府/区域之间的对应性改革，实际上是一场更深刻的利益和权利范式的变革。⑫放松和激励企业活力的早期重要文献，包括：1.第五届全国人民代表大会第三次会议《关于1980、1981年国民经济计划安排，1979年国家决算、1980年国家预算和1981年国家概算的决议》 （1980年9月1日），申明“联合体内的各企业，应当实行独立核算，不能吃‘大锅饭’。”2.第七届全国人民代表大会第五次会议《关于1991年国家预算执行情况和1992年国家预算的决议》（1992年4月3日），认为“搞好国营大中型企业的关键是要转换企业经营机制，真正打破‘铁饭碗’‘铁交椅’‘大锅饭’。”

地方的主体性与国家管制密切相关。中央的过度管制可能造成地方的身份性束缚，使得国家结构关系在纵向上形成类似于家长与子女之间的关系，在横向上形成类似于旁系血亲的兄弟姐妹关系。这种国家关系的类亲属结构，实际上构成了地方之间的非竞争合作和让与关系。央地关系、地方间关系的身份性，显示了其主体性和自治性即法律人格权利能力和行为能力的不足，但是利益竞争的深化，逐渐促成了计划体制下的地方身份关系的解构。

（二）区域发展权利配置的检讨

区域发展权在国家发展中具有重要地位。区域发展权是发展权与区域发展的有机联合。发展不是局部区域发展而是全社会整体战略性发展。区域发展以“区域”作为空间要素，以正义、效率和人权作为其制度逻辑的基础。区域发展权需要处理两对关系：一是央地的法律关系，发挥国家公权力的区域间的法律调整和介入功能，保障区域的发展；二是地方之间的法律关系，从形式平等转向更加重视实质正义。区域发展权既是不发达区域的一项权利，也是发达地区的一项权利。⑬参见汪习根主编：《发展、人权与法治研究——区域发展的视角》，武汉大学出版社2011年版，第4、8页。

区域发展权涉及到如何在地方间、区域间投放中央的管制权和财政权，这涉及立法和国家政策如何确立它们之间公法上的权利义务关系。区域发展权的根基也是利益。利益诉求和竞争，是地方发展的动力。区域发展权表现为两个维度：低层次的生存性需求和高品质的发展。前者以解困、扶贫和转移支付为中心，后者则以经济要素的投放和管制调整、促进地方和区域的更高层次的发展为己任。两种发展权之间的权利配置将导致不同的发展结果。

与区域发展权普遍开放并且向弱势区域优先配置的思路不同，我国出现了背离区域发展权本质的做法，实行了权利、资源和政策的优位配置，即权利的倾斜性配置。中央对地方的权利倾斜性配置可能侵损或限制某个地方的利益，而偏袒于其他地方的利益。地方的权利倾斜配置就像所有的权利倾斜性配置制度的缺陷一样，并没有完全合理顾及各种社会主体的运行成本和效益。公权机构的绝大多数的权利倾斜性配置不仅不能达到预期效果，反而可能带来更严重的问题。⑭参见应飞虎：《权利倾斜性配置研究》，载《中国社会科学》2006年第3期。例如，各地税收优惠的泛滥、区域优惠迭出，造成了税收洼地和税收套利。偏向于发达地区的税负减免，又造成了区域间逆向调节。这些地方或区域税收优惠政策，可能割裂市场统一，违反税收中性原则。⑮参见熊伟：《法治、财税与国家治理》，法律出版社2015年版，第243、245、247页。因此，我国区域发展机制应该予以调整，弱势区域被扶贫式救助和集中优势兵力发展优势主体的这两种思路都值得反思。区域发展将由过去的个别主义的政策优惠转向普遍主义的权利期待，在立法上向各地区开放统一的均等的发展权利。只是在具体的法律适用和法律执行过程中，才采取发展权利的路径与方式的特别处理。⑯参见汪习根主编：《发展、人权与法治研究——区域发展的视角》，武汉大学出版社2011年版，第9页。

（三）区域平权的意义

区域发展权的平等属性诉求，在于获得平等机会和平等资源。导致地方间的区域发展的“不平衡不充分发展”现状的原因是多样的，包括自然禀赋、历史文化的积淀、劳动创新能力竞争、地方政府理性决策等因素的影响。其中一个根本原因，是区域性的资源不平等与机会不平等性配置，主要是由于发展权的国家审批机制造成的。凡是涉及资源和投资性质的地方发展机会，其实都受到了来自中央机构的国家层面的审批许可限制。项目、工程、投资、经济开发开放、税费增减、民生福利转移支付、高考管制、人口流动限制、粮食交易选择和定价权等等，无不以国家名义被调整，同时又多半被配置给已经独占竞争优势的主体，或者政府管制被俘获，使管制有利于寻租者。

从20世纪70年代末开始，我国实行经济改革及对外开放政策，国家给予东南沿海特区、开放城市、开发区以不同层次不同等级的优惠待遇，或者对其进行管制放权或赋权，这些向南部和东部倾斜的国家优惠政策也是导致全国范围内地区差距加大的主要原因之一。地方之间不同的“优惠政策”是一种区域差别对待的特殊政策待遇，实质是国家的隐蔽让利形式，受惠区域获得了独占性的额外利益。⑰参见尚玥佟：《发展中国家贫困化理论与反贫困战略》，中国社会科学院2001年博士学位论文，第107-108页。因此，“地方”与“地方”之间，也并非全然的平等主体竞争获利关系。有些地方并没有获得优惠政策或者特殊的中央政府管制放松、管制实验政策。

在现有国家法上，非自治地方虽然不是独立的法律人格主体，但是由于利益独立核算和分配的地区化，导致地方实体化，它们愈发诉求区域平权的发展机遇。嵌入区域发展中的贫困与小康问题，其中有相当部分是由地区间的竞争身份和竞争关系限制造成的，这是由历史和政府管制共同造成的代际和区际正义问题。在区域发展上，国家基于效率考虑，赋予部分地区更多的优先权或先行权。基于社会团结的连带关系考虑，赋予落后地区更多的互惠权利即普遍民生权利。但是这种差别政策本身也可能违反平等开放的地方竞争原则，可能导致落后地区只能接受救济原则，而不能接受普遍的开放竞争机会。如此一来，也可能导致落后地区在社会扶助中丧失自我发展能力。如果国家梯次性的区域开发、优先开发权分配、改革开放的放权让利等发展政策，仍然受限于计划思维和计划体制影响，那么这些发展权利被不充分不平等地予以区域配置之后，区域不平衡不充分发展问题就更可能难以根本解决。因此，中央政府在“地方”主体观念和制度上，应该合理地贯彻平等和差异原则，反对片面的优惠政策、特殊政策及其附带的反向歧视制度，它们影响甚或扭曲了地方与地方之间的平权关系，挫伤了地方对经济社会发展的积极性。

在国家法意义上，有必要重视和恢复实现“区域平权”。在区域利益愈发坚实化、地方愈发实体化的今天，区域竞争需要维系平等格局。简言之，目前，我国区域之间表现为地方利益独立核算和分配，地区利益争夺导致区域之间愈发“实体化”，区域竞争不再维持计划体制下的平均主义格局和模式。除了历史原因，计划思维方式和政府管制方式也是造成区际发展不均衡的重要根源，因此我们有必要从国家法的平等竞争意义上寻找问题的根源。旧有体制对人的全面发展的保障性不足及其对代际贫困的影响，背后是区域平权的国家法的制度逻辑问题。对其进行思考与制度重建，将加快《宪法》序言上界定的国家任务的实现。

三、区域发展权的政府管制影响

（一）区域发展权之行政管制形态

区域发展是若干地方之间的竞争关系和联合发展的共同目标，也是《宪法》序言所讲的共同富裕政策的一部分，即中央政府的管制目标之一。区域发展权，是中国的一个特殊社会现象和特殊公法问题，本质上是宪法属性和宪法层面的权利。它聚合了平等权和正义论意义上的权利内容，表征公共的善、正义和最少受惠者的权利之间的关系。

究竟何种因素影响了地方和区域发展？在现代行政国家时代，国家管制已经成为内嵌于社会经济发展之中的不可或缺的要素。地方发展始终处于中央管制之下，犹如保姆和父爱主义监管之下。即使是以改革名义进行的管制，其改革的先行先试权利之中也包含着区域主体之间的不平等利益关系和资源配置机会。政府管制影响了自然禀赋、文化底蕴之外的区域发展事项，如区域毗连水平、经济形态和基础、人力资源储备、交通、教育等公共服务设施。

地方发展和区域发展没有被视为一个宪法问题，相反它始终是一个被行政主导的行政法问题。中央政府及其各个部门通过行政管制控制各个地方的发展、调控它们之间的差异，尽量使彼此关系保持非破坏性的失衡。在计划时代，中央行政机关掌控着地方资源，决定着行政区域的划分和归属。一方面，今天所见的寸土必争的行政区划调整问题，直到20世纪90年代之前并未构成比较大的社会和国家问题。因为彼时的行政区划是政治性划分，所以才有了北京、上海划拨他省土地，边疆区域界限不断调整，河流湖泊海岛被强行归属于某个地方的事情。今天已无法政治性地划分行政区域了。另一方面是自然资源的放权开发。很多资源开发枯竭的地区，它们在国家法上的贡献并未得到今天某些地方或个人的历史尊重。在其他资源上，中央机关也施行统一计划、调拨和管控。而今对地方进行放权、独立核算，必然导致区域发展的新的差异。

中央机关对地方实行的管制形态，包括行政区域划分调整、投资管制、开发区和试验区的设置、工程产业发展及自然资源开发的审批放行。正是在发展权的政府审批制度之下，地方发展受到了束缚，一系列的优先或优惠政策，分割了不同地方主体的独立发展机会和自我发展能力。一方面，上级机关的政府管制缺乏管制民主，政府管制体现的是中央统治权即主权，地方自治权包括区域发展权受制于主权无所不在的限制。有些地方主体获得了管制之外的自由竞争机会，或者获得了来自上级机关的优惠权，这实际上是一种非生产性的寻利活动。另一方面在立法和执法权限上，没有很好地划分央地之间的事权关系。

地方间、区域间的统一市场的形成和保障，不仅仅是国家主权的事情。地方发展权既有地方之间的冲突，也有央地之间的管制冲突。地方自治权包含着国家主权的成分，体现了中央对地方的政府管制，其本质是一种内部许可权。地方发展的政府管制实际上是一种高权性质的主权审批，涉及对地方的拨款、对外贸易、自贸区及保税区的设置、中心城市的审批，包括对航线、地铁、工程、迪斯尼公园选址等的国家审批，以及各种试验区、先行区、行政区划变更、组织改革的批准；重点城市的房屋限购、税费减免试点、地方融资权的批准等。问题是：地方发展权获得的内部许可之法治逻辑是什么？地方政府申报的项目如地铁、工程、开发区、自贸区、大学设立等是否需要批准？是否属于没有权利救济机会的内部行政行为？值得深思。

（二）行政管制对区域发展权的影响分析

在我国，区域发展权并没有表现为一个宪法性问题，它们尚不构成宪法性权利，立法体制上也没有很好地重视和解决地方自治权以及地方事权的划分。区域发展权无论表现为一种积极的权益赋予还是折损，都是以行政决策或者低级别行政规范或者直接的行政规划、行政命令等方式表现出来的。

在地方之间，缺乏平等而有效的竞争措施。行政管制影响了地方之间的发展权限、统一的市场、民生福利、交通工具、基础公共设施的开发建设。区域发展权呈现两个面相。一方面是国家主权的折射，即中央政府对地方发展的干预，既在分配资源也在平衡资源；既有直接的税费征收和转移支付，也有不断出现的直接的利益惠顾。纵观历史，地方或区域优先发展权寓于1840年以来的历史情结和国家政策目标之中，是在“西方-中国”、“国家治理目标和治理手段”之“二分法”间的对立范畴框架下的决策考量。优先发展权具有集体性和非竞争性，是集中优势资源“办大事”政策在国家法上的反映。另一方面，区域发展权是地方自治权的反映，是地方政府的主动选择权和新时代的一种“政府解放”。现在，国家对地方的发展规划，仍然基本沿用着“申请-批准”的许可模式，例如地铁和其他工程、项目投资的发展审批。⑱参见国家发展和改革委员会：《关于浙江省都市圈城际铁路规划的批复》（发改基础〔2014〕2865号）、《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号）、《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号），等等。一个地方只有被确认为有发展机会和权利之后，才被有计划地安排开发。所以，地方自治权的积极作用时而发挥不出来。发展权本身被国家掌控，由国家选择性配置。由此带来的首要问题是发展机会的平等性，其次是地方对地方事务的自我控制性较差。地方机关进京“跑项目”，中央“画圈”，其消极意义上是在争夺资源，积极意义是对地方发展机会和发展权利展示的一种竞争。

在自然禀赋差异的情况下，运用自然主义的“看不见的手”干预地方经济社会发展，究竟会加大区域间差异还是缩小，这需要经济学上的评估。行政管制就是允许运用“看得见的手”，由国家来干预区域发展。老区、特区、经济特区、开放城市、高新区、经济开发区、技术开发区等，其划分一直竞争到乡镇村。后来还有免税区、关税保护区、自贸区、各种开发区和试验区、先行先试区、特色小镇等，都是国家“给政策”。“给政策”就是允许差异化的竞争、发展。由行政管制造成的不同空间和权利的区分，其成效和负外在性问题，都需在国家法上的系统性地反思。

行政管制造成了“发展特权”，最困难的事情是某地专属优惠政策在区域一体化发展过程中，能否在区域扩散？如何在区域扩散？这牵扯到国家优惠政策在地方间、区域间是否具有普遍性。例如，上海市所有的国家优惠政策可以在整个长三角洲普遍实施吗？深圳的优惠政策可以在全国普遍化吗？不平等地“分区”，本质上是国家行政管制不良的表现，区域发展中的平权是一个重要的国家法问题。如果我们梳理开发区、开放城市、实验区和自贸区等资源倾斜的国家政策，发现其特惠、普惠的正义指向，就会深刻地体会到区域发展优惠政策或管制措施的负面效应。那些区域间的放松管制或赋予特权的措施，也可能导致更多的社会问题。

四、区域发展权保障的国家法作为

（一）区域发展权保障的国家法调整

“地方”从乡土文化主体到宪法上的主体再到国家法上的主体，反映出“地方”在不同语境里具有不同主体身份。宪法上的“地方”术语表明中央作为主权人格的代表和实施者，重点在于塑造国家的统一，包括疆域、经济安全、外交和市场的统一。只要“地方”不影响、妨碍或对国家统一构成威胁，则允许其拥有自治空间，赋予其主体地位。后计划时代初期，对区域发展权的研究，主要局限于经济法上的税费、债和交通问题等。在新时代，应该意识到国家法不是国家组织法，它涉及地方作为公法人的独立人格、自治权以及中央的统一权限和对地方的监督权。在区域发展权上，主权和地方自治权所对应的中央和地方事权，必须在国家法上划分清楚。“自治必行动于国家监督之下。国家以统一为目的，必使全国秩序井然各当，而国家之目的乃能到达。”⑲参见［日］吉村源太郎：《地方自治》，朱德权编，中国政法大学出版社2004年版，第9-10页。由是，地方须接受国家监督，亦有权独立处理地方公共事务。

区域发展权是中国在近代以来面临的一个国家法目标。国家法对区域发展权的保障，首先是再造政府管制，既要建立起统一的国家权威主权和统一市场，又能保障地方更有自我发展的动力，保证国家的基础投资方式和中央转移支付方式能使地方发展均衡。失衡的社会经济管制可能消除人和地方文化的多样性发展。建立全面的区域发展管制哲学和机制，是国家法有所作为之事业。

（二）国家法须厘清区域发展权利主体的权力关系

今日中国，中心城市的首位度意识、统领作用以及地方间、区域间的利益互动，在区域性竞争中展露无遗。随着经济社会的发展，地方自我发展动力和决策权愈发具有扩张性。随之而来的问题是：如果国家具有法律人格和主体地位，那么省、直辖市、市县区、乡镇本身是否构成公法人？它们是否是公法主体？在区域竞争和利益关系上，政府机关是否是“地方”的法人代表机构即机构法人？

如前所述，非自治地方本身并没有被作为中国宪法上的一个公法主体，它们的法人机关（政府组织）则被赋予了法人地位。一般而言，国家与地方公共团体是相对而言的。《日本行政事件诉讼法》以国家或地方自治团体为适格被告提出诉讼。日本行政厅只是一种次级的行政机关，国家和地方公共团体才是原发性的公法人主体。这种界分，明晰了具有主权性质的国家法人主体与具有代表性质的法人机构之间的法定权利和责任的区分。日本的地方（都道府县、市町村）作为公法人，履行国家事务，作为机关的行政厅也履行国家事务。但是，行政厅没有独立人格，依附国家而存在，离开国家，行政厅不能独存，其一切权利义务关系被消解。公法人有国家主权承认的法律人格，相对于国家，享有一定的独立权利义务。地方自治制度是国家行政方法之一，自治组织和权限依国家主权意思而成立，且在国家监督之下。⑳参见［日］吉村源太郎：《地方自治》，朱德权编，中国政法大学出版社2004年版，第5、6、9、23页。明治宪法时期，日本中央政府对地方的监督权严格保留，缺乏自治保留事项，央地之间实际上构成了委任关系。二战后的新宪法则凸显了地方有独立的公共事务权限。21参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第250-252页。

本文前面已经分析，在以《宪法》为代表的国家法上，区域发展权也是我国地方发展、地方自治的重要内容，且已受到国家法的保护。所谓“国家法”，主要是指宪法、地方组织法、立法法等。严格意义上来说，民族区域自治法、特别行政区基本法不是组织法，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》才是组织法，前两者是更具根本性的国家法。国家法既关涉国家主权、地方自治权、地方发展权等基础问题，也涉及对资源、市场要素的政府管制。区域发展权首先是得到了国家法上法律人格的授权，即国家和地方作为公法人获得了宪法性的授权保障。其次，一般组织法则具体地规定了地方公法人的法人机构（机构法人）的成立、运作和监督等问题。

国家法保障了关涉地方自治和区域发展权的基本法律内容。国家法远远高于行政法或者一般组织法，它是对国家和政府本身进行思考的政治哲学。清末以降，我国一直以策略化的思考方式运行着。基于便宜的政治实用主义，并没有从国家法和政治哲学高度上系统地思考国家、地方及其权能的公法基础问题。公法学家钟赓言先生是最早出版行政法教科书的中国学者，也是较早地将地方自治视为部门行政法的重要问题的学者。在他看来，地方自治权是一种单一人格性的地方“统治权”，其权力源于固有的国家统治权的赋予和委托。22参见钟赓言：《行政法讲义》，法律出版社2015年版，第731、746页。地方包括省市县乡，其本身就是公法人，而自治权之行使，得有宪法和中央立法授权。自治权的机关是代议机关和行政执行机关，他们是法人机构。钟赓言的关注点，是对日本地方公共团体和清末以来中国地方现状的一种分析。我们今天谈及地方发展权和地方自治，一般不讲政治学意义上的人民或者民众自治，而是提出行政法学上的“地方自治行政”，即法律意义上的自治。地方是作为公法人主体的团体自治。在中国表现为省市县等地方团体的设计及存在，它们应该由国家赋予法律上的独立人格与地位，在国家监督之下，地方独立处理其地方上的事务。23参见陈顾远：《地方自治之政理与法理》，载范忠信等编校：《中华文化与中国法系——陈顾远法律史论集》，中国政法大学出版社2005年版，第509-516页。

（三）以法律保障央地事权的划分

简政放权，主要是对地方国家机关而言的，表现为中央管制权的祛除、下放或授权等情形。如果没有央地之间的地方、区域发展权上的事权的划分，区域发展的主体动力仍不充足。“地方”的主体性和积极性不够充分，经常是因为绝大多数的权利来源于中央部门的内部审批，导致地方和区域的自治权、发展权不足。发展权的获得实际上受到行政内部的审批制度所管制，即许可和先行先试中都潜藏着区域发展权的审批性。行政审批制度的改革，首先就是削掉中央部门对区域发展权的独断管制权。地方发展权的中央管辖，实质上设定了地方改革内容、工程发展、投资、产业的国家管制，从而在时间到空间上均以中央管制权型构了地方的发展模式。

国家法的目的之一是保障区域发展权的拓展，本质上是“解放政府”，解除被行政审批制度赋权的央地管制模式。首当其冲的发展权改革是央地之间财政事权之划分。国务院单方面地决定中央与地方的财政关系，地方财政不独立，地方政府是中央财政的派出机关，缺乏财政自主权。通过央地财政事权的划分，使地方政府具有“法人”资格：拥有独立的财产，独立决策，独立承担责任，不再被单方面做出决定。24参见熊伟：《法治、财税与国家治理》，法律出版社2015年版，第207、209页。2014年新实施的《预算法》，完善了国家财政转移支付制度，努力推进地区间基本公共服务均等化。央地事权的划分是国家治理体系和治理现代化面临的紧迫问题。理解《立法法》“地方性事务”的涵义25《立法法》（2015年修订）第73条第2项，地方性法规可以就“地方性事务需要制定地方性法规”。，可以通过积极的地方立法创制，为道路交通等公共事业的地方治理能力，进行充分的释放。26参见余凌云：《论道路交通安全法上的地方事权》，载《行政法学研究》2019年第2期。

（四）保障人与资本要素的充分有效流动

1.互通的地方渠道

政府管制影响着地方自主和区域发展权。如何落实《宪法》序言上的国家法任务和目标，关键是不能只有自上而下的中央-地方轨道，还需地方之间的互动渠道。按照费孝通先生的总结，中国传统政治并非只有一条中央自上而下的管制通道，也有来自地方的自下而上的双轨政治。地方既要完成上级的交办任务，又要完成地方公务。中国传统政治有中央集权和地方自治两层，存在着自上而下结构和自下而上的双轨政治。如果拆除双轨政治，势必造成基层行政的僵化，破坏传统集权与分权、中央与地方的协调关系。27参见费孝通：《费孝通全集》第五卷（1947），内蒙古人民出版社2009年版，第37、40、44页。在央地之间自上而下、自下而上的两条通道之外，区域间的互动渠道就是第三条通道。只有进一步地放松区际之间的资本与人员的流动，才会建成具有契约精神、文化多样性的法治社会。

2.人员的自由流动

在封建制度或计划体制之下，有些错误的理念或者政策理论，误导了人员与资本要素在地方上的区域间流动，构成了区域发展的人为障碍。导致区域“不平衡不充分发展”现状的一个重要原因，与移民及迁徙自由缺乏有关。人的籍贯、户籍、人力或人才身份、城市规划管控、土地及房产物权交易的限制，导致了我国城市乡村之间不能互相流动。乡村只是冲蚀的土地，人口和人才回流非常困难。人的自由迁徙被视为违反国家安排的经济社会禁忌，无合法证件、无固定住所及无正当工作或经济收入的“三无”盲流人员，被尽可能地收容，并遣送回原地。28参见广州市人民政府：《关于对流浪乞讨、暗娼、精神病患者等盲流人员的收容处理办法》（穗府〔1985〕140号）；民政部：《关于进一步做好劝阻劝返外流灾民工作的通知》（民事函〔1991〕322号）；公安部：《关于加强盲流人员管理工作的通知》（公通字〔1995〕37号）等规范性文件。在今天，地方日益实体化之后，又产生了地方利益的固化和整体邻避效应的自我保护，例如各地的购房、学籍、高考29参见教育部、公安部：《关于做好综合治理“高考移民”工作的通知》（教学〔2016〕2号，2016年2月2日发布）。、福利和人才引进等管理政策，加剧了人口流动的阻碍。人员流动的动力之一是人口红利的经济社会发展。区域性人口流失或涌入，或者工业化、城镇化带来的老龄社会的出现，使得很多城市、都市圈亟需放宽人口的准入政策，可是政府管制恰恰抑制了区域间的人员的流动，从而不利于区域发展和个人的全面发展权。

3.资本的自由流动

资本流动自由，也是重要的国家法问题。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。资本回流乡土的障碍消除和新型法律保障制度，则是乡村振兴战略解决中国民生的关键策略之一。中国反贫困的扶贫理念和模式是“生产性扶贫”，是使扶贫对象恢复再生产的机会和劳动能力。由中央人民政府广泛动员社会力量进行区域性对口扶贫和协作，促进了人财物、技术和智力资源的区域性支援。但现实问题是：中国城市人口、乡村流出人口和资本，无法流回乡村；城市发达资本不向落后地区自主回流或投放。

直观经验观察表明，即使是发达地区的人才和资本，也无法回到富人自己的最初故乡，这与中国古代社会的人员和资本流动实践完全相反。在古代中国，在京城和都市经商、做官、求学的人士，通常有浓厚的乡土情结，在自己出生地和籍贯地置地、修房、创办产业、兴建学堂私塾或其他公益事业，从而带动了区域性的地方经济社会发展。通过资本、人力和智力的回馈，通过民间资本，改善了地方民生。

中国资本、人员单向度地向大城市、域外流动，这与中国几十年以来的户籍制度，土地、住房买卖和流通制度密不可分。这些制度障碍造成了资本、人员无法回流到乡土、小城镇。这种单向度的流动，撕毁了传统中国的乡绅与城乡互动的“双轨政治”。乡愁的根基是土地、房产和公共服务设施。如果资本能回到乡土，人员自然就回到了乡镇。乡土资本投资地方建设，自然有利于地方民生。由是，落实《宪法》序言上的国家法任务和目标，须解放地方政府，重建城乡互通机制，使（地方）人才、财富、资本、技术、产品、客户交易关系等回到地方，在地方间自下而上或横向地流动开来。

（五）区域发展权的管制调整

首先，须放松政府管制。以市场主导、地方主体性、公平竞争为原则的区域协调发展政策30参见中共中央、国务院：《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（2018年11月18日发布）。，使区域发展展示了蓬勃生机。在区域发展中，中央各部委对资源管控、公共设施的投资配置和区域规划等，颇为复杂。312019年4月8日，国家发改委印发《2019 年新型城镇化建设重点任务》提出：城区常住人口300 万—500 万的I 型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。它们的行政管制措施影响着区域发展权。为什么我国区域发展及其协调这么难？除了有历史、文化习俗、自然条件、利益之争外，还需要检讨政府干预，需要评估管制措施。例如，地区封锁是不正当竞争。自1982年以来，为了解决市场封锁问题，国务院连续发布管制政策，搞活商品流通，建立市场经济体制。最后，管制措施又从国家政策、规范性文件上升到行政法规——《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。32有关禁止区域封锁的重要的国家规范性文件，包括：1.国务院《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》（国发〔1990〕61号）；2.国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》（2001国务院令第303号）；3.国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定（2011修订）》；4.商务部办公厅《关于进一步推进清理在市场经济活动中实行地区封锁规定工作的通知》（商建字〔2005〕14号）；5.商务部、国务院法制办公室、国家发展和改革委员会等《关于集中清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》（商秩发〔2013〕468号）；6.商务部、国家税务总局、国家发展和改革委员会等关于印发《〈消除地区封锁打破行业垄断工作方案〉的通知》（商秩发〔2013〕446号），等等。在经济发展、城乡、教育、交通、社会保障等区域一体化问题上，政府管制造成了不平等关系被固化了，或者被某些“地方”试图固化了。放松政府管制，尊重平等的充分竞争，恰恰是解决区域不充分不平衡发展的最好措施之一。

其次，须反思政府管制手段的经济理性。长期以来，我们习惯于集中优势兵力、集中力量解决问题，不能真正地发挥微观主体的作用。具有政策性随意性、集体主义的帮扶办法，始终不能帮助各地方主体建立自我造血功能，建立起自我生存和自我发展的能力。在1840年以来的“中国-西方”竞争和对抗的压迫性框架下，所确立的社会目标和所采用的治理手段之间，呈现着紧张关系。我们的很多目标本身其实不构成可以追求的价值目标，致使社会发展中出现了很多“大炼钢铁”“多快好省”的建设方法，造成了诸多“产能过剩”或者不足，留下诸多烂尾的无法可持续利用的工程和开发。它们浪费了人力物力财力。地方间的区域发展权实现，必是一种真正有益于人民的事务，需要完整地考虑大变革之下我们曾经使用过的行政手段及其合法性和合理性。反思政府对地方、区域协调发展的管制手段，应符合经济理性所要求的成本收益分析原则，从而使“简政放权”、“放管服”改革、“营商环境”塑造、管制内容和程序再造，能进一步激发市场活力和社会创造力，能便民高效，能留下可持续发展的工程产物。

再次，须建立文化多样性的管制目标体系。我们要建立一个怎样的区域发展权，是多样性的文化还是同质化的大都市发展权，它是以GDP、高楼和城市规模为标志的，还是只适合少数人发展的最低标准的发展权？我们倡导均衡的政府管制以保障区域发展权，目的是可以产生良好的社会经济效益和城市化效果。从一个国家的主权管辖上看，区域凝聚了文化、人口、生态和社会制度的多样性。良好的区域发展标准，是指有一定的经济和社会自由，便利便捷，人与自然友好，公共服务达到一定水准的社会。这样的区域发展，一要有适度的人口和城市规制；二是符合人与自然的生态管制目标；三是交通教育和医疗等公共服务设施的完善；四是要有适度的行政区划调整，逐步使人口和资源集约化。这样的区域发展标准符合公共服务网格型经济的资本节约原则、效率原则。我国应形成包容多样性的文化历史、地理、人口、生态环境和经济指标的区域发展。这样的多元文化有赖于调整国家对发展的管制政策。目前所面临的东西问题、南北问题、区域一体化、城乡结构、城市群、都市圈等，都不是单纯的经济问题。人随着资源走，就是随着利益走，开发区、试验区、自贸区等“区块”都是政府管制政策的产物，其兴衰面临着管制政策的调整。政府介入后所形成的区域发展不是自然形成的发展，而是政府行政主导的发展，必然造成更多的价值冲突。良好的区域发展为文化的多样性、未来发展留下了空间。过多的区域发展的政府干预，消磨了文化的多样性。区域协调发展应该能够保护多元化的生产和生活方式、价值追求。如果国家只向京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大经济圈投放资源，则国家、民族或自然文化的多样性丰富性就被打破了。保障东北、西北、西南地区的人与物的文化的多样性，实有必要。经济不均衡，可能消除人的多样性发展。回到常规性的区域发展轨道上，应确立以均衡的多样性文化管制为目标，以地方自我发展为动力，以各级政府辅助性补充发展为原则的政府管制政策。

五、结语

区域发展权，之所以要在国家法层面做深度的系统地思考，是因为它关涉三个重要问题。其一，中国社会矛盾的一个新面相是区域之间的不平衡不充分的发展，已经影响了人民的生活质量。产生的相应区域性问题是：在脱贫致富的小康需求的生存性目标与区域协调发展而致的高品质生活目标之间，其生存性与高品质性之二元发展目标如何调适？这其中必须追问区域“不平衡不充分发展”的原因以及如何减少这种不良状态。其二，自20世纪70年代末，国家各个层面的改革相继展开并达到了预期目标。如果说农村改革是解放农民，城市改革是解放企业，那么可以说，区域发展改革是“解放政府”，尤其是要改革地方政府的僵化管理能力，释放其能动性。实现区域发展权的目标，本质上要求“解放地方政府”。其三，地方治理体系和治理能力现代化，一直内嵌于中华民族近代化、现代化进程之中，构成了国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。区域发展权关涉中央与地方治理关系，其自身也面临着诸多宪法性问题的反思，涉及以《宪法》为核心的国家法如何理解“地方”的法律人格，如何界定地方自治、区域发展权、地方性事务，以及国家主权对地方、区域发展权的统制边界、政府对其干预的限度等。只有全面厘清这些国家法上的基础性问题，“区域发展权”才可能被实现，并能体现出其对经济社会发展的积极意义。