协同治理视角下湘西地区营商环境优化的路径*

张琰飞，朱海英

(吉首大学商学院，湖南 吉首 416000)

营商环境是区域软实力和竞争力的重要体现，对区域经济社会发展具有重要作用.近年来，我国高度重视营商环境的优化与治理.对于营商环境的优化路径，学者较多关注政府职能转型，如完善税收体制和市场建设[1]、减税及创造更优融资环境[2]、基于市场机制推进市场监管与服务模式创新[3]、提高政府效能和腐败规制强度[4].在营商环境制度和环境建设领域，有学者提出提升外部经济以降低综合交易成本[5]，立足顶层设计推进改革的协调与整合[6]，以法治化推进审批制度改革[7]，还有学者从整体视角提出建设服务型政府、健全市场监管机制、完善社会支撑体系[8]，要协调发挥政府引导、市场基础及社会支撑的作用[9].由于营商环境优化涉及多元利益主体，不同主体间的矛盾冲突是制约营商环境质量提升的重要因素，因此，近年来学者开始关注营商环境优化的协同治理问题，认为协同治理与营商环境建设具有耦合性[10]，而实现机制则是营商环境协同治理的关键保障[11].对于如何实现营商环境的协同治理，有学者提出要完善营商环境治理政策体系[12]，构建多元主体合作共治的治理模式[13]，建成包括制度安排和能力要求的治理体系[14].总体来看，这些研究多关注政府作用，对其他治理主体的参与作用的重视不足，因此有必要从多元主体协同治理的视角入手，深入研究区域营商环境优化的理论与机制.

湘西地区(包括张家界市、湘西土家族苗族自治州(简称湘西州)、怀化市，以及邵阳、永州、娄底等地部分县市)属于典型的欠发达地区，经济社会发展相对滞后，区域营商环境质量相对偏低.为了提升区域营商环境质量，湘西地区采取了一系列积极有效措施，并取得了一定的成效.但由于区位劣势、发展基础薄弱等的限制，加上多元利益主体矛盾冲突的影响，湘西地区营商环境优化还面临较多的体制机制障碍.营商环境是实现高质量发展的重要影响因素，因此笔者拟以湘西地区为例，构建协同治理视角下营商环境优化的理论框架，并针对营商环境优化中存在的难题，立足多元主体协同治理探索营商环境优化的路径，以期为西部地区激发创新活力与提升发展质量提供参考.

1 协同治理视角下营商环境优化的机理

营商环境涉及市场主体保护、政务服务、监管执法、法治保障和中介服务等多个领域，区域营商环境优化有赖于多元主体间的共同协作.通过协同治理机制推进多元利益主体间的行为协调，有助于推进营商环境治理创新，实现营商环境治理的协同效应.因此，优化区域营商环境，要基于营商环境的多元治理结构，明确营商环境实现协同治理的相关要求和影响因素.

1.1 协同治理视角下实现营商环境优化的要求

营商环境协同治理属于公共治理活动，是追求公共利益最大化的过程，也是政府、市场与社会协同优化营商环境的过程.考虑到营商环境相关主体的角色、目标、权益等都有一定的差异，协同治理视角下实现营商环境优化，要整合不同利益主体的目标，保障多元主体的参与权益，并通过构建运行机制推进协同治理的制度化，实现不同主体间的行为协同.

(1)推进多元主体目标整合.营商环境建设面临复杂多变的外部环境，不同利益主体在不同时期的目标差异较大，需要政府、市场、社会三者之间建立紧密的合作协调机制.因此，要以不同政府部门之间理念、目标及行为协同为根本，推进政府体制机制创新，实现不同部门之间的服务与执法的有机衔接；要充分利用现代信息和大数据网络技术，加快不同主体之间信息资源的开放共享平台和机制建设，实现多元主体的常态化互动沟通；要推进利益主体目标整合，对不同治理主体享有的权力与利益进行科学分配，把握好权力与利益关系，合理配置权力与利益的归属，实现多元主体集体行动的协同效应，营造公平竞争、方便快捷的政务和市场等制度环境，最终实现区域的高质量发展.

(2)保障多元主体参与权益.营商环境治理是多元利益主体(政府主体、市场主体、中介组织和社会组织等)协同合作的过程，不同主体具有不同的功能优势.其中，政府是区域营商环境建设的主导者，在协同治理过程中处于核心地位；市场主体是营商环境治理成效的核心体验者和评估者，对实现营商环境的协同治理具有关键作用；中介组织和社会组织是营商环境治理的重要的影响者，是营商环境优化的重要参与者、维护者和监督者.实现营商环境协同治理，要立足不同主体之间的功能差异与优势互补，通过相关规章制度有效调动各主体的参与积极性；要有效保障多元主体的参与权益，推动多元利益主体有效参与营商环境治理过程，发挥不同主体的特殊功能，保障营商环境平稳运行，实现多元主体优化营商环境的协同效应.政府要强化与市场主体、社会组织的沟通协调，充分尊重相关主体的参与权益，构建整合多方力量的“政府+多元主体”的协同共治模式[15]，持续优化营商环境治理机制.

(3)建立协同治理运行制度.协同治理机制强调治理的制度化运行，实现营商环境协同治理要推进相关法律制度之间的协同互补.因此，要通过制度建设推动营商环境建设的规范化与科学化，利用制度机制实现多主体协同治理，推动不同主体在某区域内共同遵守相关的经营规则，维护市场秩序和公共利益；要通过奖惩机制规范和约束不同主体的行为，特别是非理性行为，推动不同主体之间实现行为合作与协调，发挥不同主体在营商环境协同治理中的协同作用.政府要与营商环境相关主体构建常态化沟通交流平台，特别是在制定与市场主体经营活动密切相关的行政法规、规章、规范性文件中，要积极听取和吸收市场主体、行业协会、商会等利益主体的合理建议，保障相关法律制度的可行性.

1.2 协同治理视角下营商环境优化的影响因素

从协同治理的视角来看，区域营商环境优化受到法律制度质量、政务服务能力、监管执法能力及外部支撑环境等因素的影响.

(1)相关法律与制度的协同性是营商环境优化的基础.

一是相关法律法规的制定和完善情况.律师、公证、司法鉴定、调解、仲裁等公共法律服务资源的整合情况，公共法律服务体系建设及服务能力和水平，调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等法律制度的衔接与协调情况等，是营商环境协同治理的制度基础.

二是相关法律制度的融贯性和连续性情况.区域政府官员变更往往会导致该地制度失去连续性和稳定性，致使某些制度被迫中断甚至倒退转向，进而恶化营商环境.法律制度的融贯连续，有助于打造持续稳定的制度环境，稳定市场主体预期并增强经营信心，是营商环境持续优化的重要保障.

三是相关法律法规的修改完善情况.政府相关法律制定部门要根据经济社会环境变化和发展的需要，依法依规制定新的法律法规，并及时修改、废止与区域经济社会发展不相适应的法律法规，推进不同法律法规之间的协同，为实现营商环境协同治理提供法律保障.

(2)政务服务协同水平是营商环境优化的核心条件.

一是政务服务流程的协同情况.市场主体的运营活动涉及多个政府部门，不同部门的服务衔接与协同，直接关系到市场主体的运营效率.政务服务事项的工作流程、办事指南和服务标准，集中办理、就近办理、网上办理、异地可办等政务服务的能力，一体化在线政务服务平台建设情况，政务服务大厅与服务平台全面对接融合情况等，直接影响服务协同水平，并最终影响市场主体的交易成本.

二是行政许可的精简和控制情况.工程建设项目审批的流程、效能及不动产登记办理的时间、成本等投资审批制度改革创新水平，税务机关的流程简办、网上办税情况，通关流程、效率、收费等跨境贸易便利化水平，涉企经营许可事项、企业登记业务规范、企业申请设立手续等登记业务手续的简化水平等，直接影响市场主体的经营效率，最终显著影响营商环境的协同治理水平.

(3)监管执法协同水平是营商环境优化的关键条件.

一是监管执法落实情况.监管执法部门只有明确监管对象、范围和事权，持续通过线上线下宣传解读针对市场主体的相关法律、法规、规章、行政规范性文件及各类政策措施，并严格按照法律法规切实履行监管执法职责，才能保障相关监管政策落实.

二是监管执法标准的统一协同情况.构筑健全、公开、透明的监管规则和标准体系，提升信用监管的组织实施水平与监管效能，强化监管的精准化和智能化水平，才能打造跨部门、跨区域行政执法联动响应和协作机制.

三是市场环境秩序的维护水平.市场主体的经营安全是市场环境和秩序的重要保障，要求政府相关部门必须依法保护市场主体的财产权和其他合法权益，切实保护企业经营者人身和财产安全.只有政府各部门之间加强执法协同，持续提升执法能力和水平，强化市场准入、反垄断和反不正当竞争等执法力度，落实国家各项减税降费政策，才能维护良好的市场经营秩序.

(4)外部支撑环境是营商环境优化的重要保障.

一是区域宏观环境.区域的政策、经济、文化等宏观要素，基础设施、社会环境、政府政策等发展要素，区位条件、资源设施等产业要素，特别是政府相关部门依法保障各类市场主体及依法平等使用资金、技术、人力资源、土地使用权等生产要素和公共服务资源的意识与能力，直接影响市场主体的投资行为和经营策略.

二是资源获取成本.人力资源市场体系建设质量，商业银行等金融机构对中小企业融资的支持，金融监督管理部门对金融服务机构的监管考核和激励，供水、供电、供气、供热等公用企事业单位的服务质量和水平，直接影响市场主体发展的生产要素成本，是实现营商环境协同治理的重要保障.

三是中介组织的服务质量.法定行政审批中介服务事项的服务质量、规范和水平，公开办理法定行政审批中介服务的条件、流程、时限、收费标准，中介服务机构与行政机关是否实质脱钩等要素，是专业市场服务能力和质量的重要标志，直接影响市场主体的营商环境质量感知.

2 协同治理视角下湘西地区营商环境优化的困境

作为第三方评估的重要参与者，笔者分别于2019年8月和2020年12月，通过电话访谈和实地走访等方式，以湘西州各县市为重点，对整个湘西地区部分县市的营商环境建设质量进行了实地调研.调研结果显示，市场主体对湘西地区的营商环境总体上是比较满意的，但仍然存在政府对微观经济干预越位、对市场主体监管不到位，市场机制对资源配置的基础性作用不足，营商环境与国际一流标准还存在较大差距等问题.从协同治理视角来看，湘西地区营商环境优化面临企业要素成本偏高、政务服务协同能力不足、法治保障协同性不足、监管执法联动不畅等困境.

2.1 企业综合要素成本偏高

一是企业经营所必需的生产要素供给不足.企业经营所需的金融服务、物流服务和产业配套服务的能力、水平偏低，难以满足企业发展需求；融资渠道狭窄、物流成本高但效率低等，导致先进制造业、生产性服务业等发展难度偏大.

二是中小微企业仍然存在融资难融资贵问题.调研显示，区域整体金融服务能力偏低，市场主体获取银行贷款的门槛高、手续繁、利率高、稳定性弱、匹配差，贷款担保和金融服务公司发展滞后，金融服务能力严重不足，中小企业主要依赖民间融资解决资金难题.

三是人才成本偏高.湘西地区人才管理体制和机制不够完善，人才支持力度不足，缺乏相关的配套服务，加上区位劣势和教育资源匮乏，企业引才的难度偏大、成本偏高；湘西地区乡村空心化问题较严重，乡村劳动力以留守老人和妇女为主，企业招聘技术工人的难度较大，劳动力成本优势并不明显.

四是部分垄断性中介组织和服务组织收费偏高.整体上乱收费问题虽有所改善，但某些中介服务组织和水电气等垄断行业仍存在收费偏高、捆绑收费等问题，如在用电报装设计和施工过程中，必须接受供电局下属设计公司和施工公司提供的服务；专业中介组织的服务能力不足，如针对企业需要的金融、财会、税务、报关等专业服务，尚缺乏能够提供高质量服务的中介机构.

2.2 政务服务协同能力不足

一是政府公信力不足.部分地区为了吸引外部投资，招商过程中往往许下超出政策允许的承诺，企业投资后又通过各种理由不履行约定，对政府公信力和企业投资信心等都造成严重的不良影响.政府政策持续性不足，因换届和调任等导致的政策执行中断甚至是转向问题仍有发生，前期的承诺和规划被推迟、修改甚至直接作废，严重影响了市场主体的投资和运营活动.

二是政府服务效率偏低.政府职能转变不到位，部分部门以政府和官员为中心，表现出居高临下的服务施舍，而不是以市场主体需求为导向提升服务质量.政府服务态度虽有一定改进，但部分地区的服务效率和质量仍没有实质提升，行政不作为、部门间不协同等问题依然存在.少数部门的“管、卡、压”变成“推、拖、绕”，办实事的效率较低.

三是政务主动服务意识偏弱.政府的服务态度往往受到企业所有制和规模的影响，部分政府部门的观念仍然停留在“重审批、轻监管、弱服务”的阶段.政商沟通渠道不畅，政务信息不透明，部分官员对企业服务缺乏热情、态度模糊及对企业的相关问题观望、推诿、不表态、不签字，都导致企业时间和机会成本显著增加.

2.3 法治保障协同性不足

一是法律法规协同性不足.不同部门制定的法律和规章制度之间存在一定的冲突，致使市场主体在经营中无所适从.市场主体在办理相关审批和许可证书中需要耗费大量时间和成本，特别是在办理建筑工程项目审批时仍然采取由多个管理部门单独实施的专项竣工验收模式，企业需往返10多个部门或单位办理相关业务.

二是相关政策落实力度不够.政府政策在实施中往往难以落实，在审批、办证、融资等关系到企业切身利益的重要领域，不少政策未发挥实效；部分政策缺乏可操作性，某些优惠政策“看似条件宽松，实则流程烦琐”，特别是税务和金融领域的优惠政策的实施细则不够完善，导致政策落实过程中的难点难以有效解决，企业真正享受优惠的难度很大.

三是公共服务体制机制仍不完善.部分地区政策制定缺乏连续性和稳定性，甚至随意更改经济社会发展规划、行政许可决定，相关变更难以依照法定权限和程序进行.政府服务职能界定不够清晰，政企、政社的关系不协调，乱检查、乱收费、乱摊派、乱罚款，以及擅自改变办事程序、增加办事环节、增高办事门槛等问题仍然存在.

四是政府营商法治思维欠缺.政府惯用行政手段，依靠红头文件、领导拍脑门决策、运动式治理等方式建设营商环境，对相关法规和制度建设的重要性认识不到位，制度化、法治化的治理机制和方式尚未形成.信用监管法律体系不够完善，规章条例操作性欠缺，不同地区和部门的信用监管标准各异，部门之间各自为政，信用监管效能不高.

2.4 市场监管执法协调联动不畅

一是执法联动体制机制不完善.不同执法部门之间的权力结构、执法理念及信息共享等方面存在较多体制机制障碍，缺乏完善有效的执法联动机制，致使不同监管职能部门之间难以高效实现业务协同办理和相互协作，严重影响执法工作效率.

二是执法机构的统一指挥和执法合力不足.各职能部门之间的执法衔接不够紧密，部门之间欠缺横向沟通与纵向联系，没有形成协作执法体系，联动执法的优势尚未有效发挥；没有建立统筹推进和实施“双随机、一公开”的监管机制，不同部门之间的执法缺乏有效协同和统一指挥.

三是监管执法体系仍不完善.监管执法的责任边界不够清晰，执法标准体系不够完善，不少执法人员难以精准把握履职标准和边界，部分基层执法人员的综合素质和能力有待提升；执法中不透明、不协同和权力滥用，以及弹性执法、选择性执法、运动式执法等问题依然存在.

3 协同治理视角下湘西地区营商环境优化的对策

湘西地区要走出营商环境优化中的协同治理困境，应以激发区域市场主体活力为目标，创新体制机制，完善法治保障，强化协同联动，发挥多元主体的协同治理效应.

3.1 有效发挥政府与市场的协同作用

推进政府与市场的协同治理作用，以服务和便利市场主体为根本，强化营商环境协同治理意识，发挥多元主体的协同联动效应.

一要提升政府政务服务能力和水平.推进政府理念从“管控”到“治理”的转变[16]，切实优化服务流程，提升服务效率，降低制度性交易成本；基于有限政府定位，树立市场逻辑的主导地位，做市场主体的服务者和监督者，发挥市场在资源配置中的决定作用.

二要强化企业的市场主体功能.发挥市场逻辑的能动效应和乘数效应，整合各种创新要素资源，激发企业创新创业的活力，持续壮大优质企业规模，进一步提升企业竞争力；围绕市场主体保护、市场主体活力激发等关键问题构建新型亲清政商关系，持续宣传和弘扬湘西地区的优秀企业家精神，落实支持个体工商户和中小微企业发展的相关优惠政策.

三要发挥社会组织的专业服务功能.积极拓展社会组织参与公共事务治理的渠道，发挥社会组织在营商环境建设中的专业作用；推动社会组织科学规范运营，强化其对行业协会、商会等组织的监管力度，提升其服务市场主体的实际能力；加强对供水、供电、供热、供气、通信、物流等公用企业的规范管理，推动公用企业主动服务市场主体，提升服务质量并合理定价；完善政府融资担保机制，健全政府、企业、金融等多元主体的风险共担机制，推进融资服务组织发展壮大，缓解中小企业的融资困境.

3.2 构建多元主体间的协作运行机制

营商环境优化的关键是制度性软环境的协同建设，要构建相关利益主体间营商环境网络平台和运行机制，推进多个主体与部门协同联动，协作提升营商环境建设质量.

2.2.1 混合对照品溶液 分别精密称取岩白菜素对照品10 mg、毛两面针素对照品5 mg，置于同一10 mL量瓶中，加80%甲醇溶解并定容，得岩白菜素、毛两面针素质量浓度分别为1 000、500 μg/mL的混合对照品溶液。

一要推进政府职能改革与创新.对标国际一流营商环境建设标准，推进政府体制机制改革，打造多元治理和协同共赢的营商环境优化机制；优化政务服务流程，强化政府行政审批的服务性功能，加快推进投资审批制度改革，统筹推进一体化网上政务服务平台建设，提升综合服务功能和效率.

二要推动多元主体共同参与营商环境建设.政府作为主要责任主体，要提高营商环境协同治理能力，推进建立基于互信的多元主体协作治理机制；推动多元主体之间达成共识，明确不同主体在营商环境建设中承担的责任，共同推进构建区域营商环境协同治理机制.

三要推进多元主体联合行动体系建设.以基层为关键节点，构建多元主体联合行动机制和体系，促进不同主体间的沟通交流和良性互动，特别是要实现政府、市场和社会等核心主体联合统一行动，最终形成多元主体参与的营商环境协同治理运行机制.

3.3 提升法制保障的协同水平

法制保障是实现营商环境治理协同的基础保障，要强化不同领域的法律制度之间的协同一致水平，切实消除不同法律法规之间的矛盾.

一要有效提升制度融贯性.提升政府信用意识、规则意识和契约精神，实现相关优惠政策和承诺条件的契约化，防止领导换届、更替等影响甚至冲击营商环境，稳定企业预期并增强投资信心；推动政府恪守契约相关约定，健全市场主体长期跟踪服务责任制，建立项目实施长效保障机制和承诺办结制度，及时协调解决市场主体在项目许可、要素保障和生产经营中的难题.

三要健全营商环境法律体系.政府要加强产权保护制度的建设，完善市场主体和社会组织参与制定营商环境政策的相关机制，调动多元主体共同参与营商环境制度建设的积极性，为市场主体营造合法、健康、稳定的经济发展环境，激发市场经济主体的动力、活力与创造力.

3.4 提升执法监管的协同性

协同治理是多元治理主体的集体行动，不同利益主体的行为策略选择直接影响协同治理机制的实现，因此要持续提升不同执法主体间的监管协同性.

一要加强和推进监管机制创新.从执行力、协同力、创新力、支撑力和影响力等方面入手，推进跨部门、跨地区、跨层级的政务信息数据联通与资源共享，加强各类政府部门之间的执法协同，提高信用监管、综合监管和公平公正监管质量.

二要推动执法监管行为科学规范.提升执法监管制度质量和执行能力，推进行政综合执法行为的科学性与规范性；健全市场主体多元化纠纷解决机制，规范各类主体的市场行为，有效协调政府、市场、社会等主体的矛盾冲突，形成多元主体协同治理的良性互动格局.

三要健全执法监管沟通反馈机制.强化政府部门与市场主体及相关社会组织，特别是与企业家之间的沟通协调机制，及时回应企业的意见和难题，并就营商环境执法监管中存在的问题持续优化执法监管机制，切实保护湘西地区市场主体的合法经营权益.