服务权能与百年来中国共产党领导政权建设的基本逻辑

赵 晓 峰

(西北农林科技大学 人文社会发展学院/陕西省乡村治理与社会建设协同创新研究中心,陕西 杨凌 712100)

一、发展基础权力:国家政权建设研究的传统视角

2021年将迎来中国共产党建党一百周年。一百年来,中国共产党带领全国各民族人民取得了新民主主义革命和社会主义建设的伟大胜利，谱写了中华民族自强不息的奋斗凯歌。习近平同志在庆祝中国共产党成立95周年大会上提出要坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。在新形势下,如何正确认识中国共产党领导国家政权建设的基本逻辑和实现路径是一个重要的理论命题。

最近十多年来,学界关于“中国模式”“中国道路”的讨论日益增多，但具体到国家政权建设方面,相关研究习惯使用蒂利提出的“国家政权建设”的理论分析框架。蒂利指出,国家权力在近代早期欧洲国家形成的过程中不断向乡村社会渗透,通过推进政权的官僚化,国家得以强化对基层社会的管控能力并扩大税收来源。同时,他对“政权建设”与“民族形成”的差异进行了详细讨论,分析认为政权建设主要表现为政权的官僚化、渗透性、结构分化以及对下层社会控制的持续巩固;而民族形成则主要体现为公民对民族国家的认同、参与、承担义务和忠诚[1]1-2。沿袭蒂利的研究,学界关于中国国家政权建设的理论研究可分为国家权力渗透论和农民权利启蒙论两种不同视角。

第一种，国家权力渗透论的理论视角。杜赞奇对20世纪上半叶华北平原的农村展开研究,他认为民国政府推动的国家政权建设是失败的,主要表现为国家权力渗透取得的成效微薄,政权建设未能提升国家对乡村的控制能力,基层政权呈现出内卷化的发展状态,农村社会赢利型经纪盛行,使农民不堪重负。他认为共产党政权的建立使国家“从政治和经济上均实现了‘政权建设’的目标”[1]183-184。在杜赞奇眼中,国家权力是笼统的,尚未进行明确的区分。迈克尔·曼则对国家权力进行区分,指出专断权力是国家针对市民社会的个别权力,是国家精英不需要通过与市民社会群体做例行公事式的协商就能够运作、运用的权力;基础权力是中央集权国家的制度能力,是一种国家通过基础权利渗透和集中地协调市民社会活动的能力[2]。国家政权建设的关键是要发展、积累基础权力,减少、避免专断权力的使用[3]。基础权力的缺失是造成乡村治理困境的根本原因。 国家权力渗透论希望通过发展基础权力,提升国家制度能力以加强对基层社会的控制。

第二种，农民权利启蒙论理论视角。学界关注的是农民的民主能力和公民素质的培养。随着《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的颁布,村民自治被寄予厚望。学者们分析认为,经过持续不断的村民自治实践,农民会逐渐学会民主规则和操作流程,能够以民主的方式捍卫自身正当合法权益,从而增强民主意识和民主行动能力[4]。因此,国家政权建设的核心任务是确立公民身份、公共关系和公共规则[5]。在世纪之交的乡村社会,由于现代公共规则的形塑尚未成功,农民习惯于人情、面子等地方性风俗,致使学界产生了“乡村社会的冲突问题,根源在于实际运作的一系列制度规则的缺陷”[6]。从中可见,农民权利启蒙论寄望于通过现代公共规则来塑造农民的公民身份和权利观念,解决基层政权的合法性问题。但是,诸多农民以牺牲普遍伦理和社会公益谋取私利的非公民行为,以及农民并不愿意或尚未习惯于用现代公共规则处理私务,均被认为是由强专断权力和弱基础权力造成的[7]。

虽然国家权力渗透论和农民权利启蒙论各自关注的核心问题不同,认识和判断有所差异,但是却在发展国家基础权力上殊途同归。沿着发展基础权力的政权建设思路,进入21世纪后,行政科层化的治理改革成为推动社会建设的根本机制,技术化的治理权力受到推崇[8],遥感技术、大数据、身份和资格认证技术等治理手段得到广泛运用。然而,发展基础权力导向的国家政权建设总体上仍是控制的思维,根本目标是实现国家对基层社会的控制和对民众的治理。因此,国家与社会究竟孰强孰弱就成为讨论的焦点。现有的研究给我们带来了很多的理论启发,但是中国的国家政权建设能否给我们带来新的理论认识,丰富政权建设的理论内涵,从而为更多发展中国家的政权建设带来多元化的选择路径,是值得我们深入思考的理论问题。

二、服务作为一项权能:国家政权建设研究的一种新可能视角

《为人民服务》是毛泽东同志1944年9月8日在中共中央警备团追悼张思德会议上的一篇演讲稿。在这篇演讲稿中,毛泽东同志指出“我们的共产党和共产党所领导的八路军、 新四军,是革命的队伍。我们这个队伍完全是为着解放人民的,是彻底地为人民的利益工作的”。后来在《论联合政府》中,他再次强调“紧紧地和中国人民站在一起,全心全意为中国人民服务,就是这个军队的唯一宗旨”。

中华人民共和国成立后,1954年通过的《中华人民共和国宪法》第十八条规定: 一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度,服从宪法和法律,努力为人民服务。2017年修订通过的《中国共产党党章》规定:党的建设必须坚决实现坚持全心全意为人民服务的基本要求,坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。2018年,新修订通过的《中华人民共和国宪法》规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。因此,立党为公、执政为民是中国共产党领导中国革命和社会主义建设实践的基本宗旨,为人民服务是《党章》和《宪法》明确的基本内容。党的十九届四中全会提出,要“健全为人民执政、靠人民执政各项制度”,将为民、靠民制度建设列入新时期国家治理体系与治理能力现代化建设中。

“权为民所赋,权为民所用”,就是说权力来自于人民,是人民授予的,要用之于人民,权力与人民之间是双向的关系，而连接权力与人民的即是服务,只有为人民服务的权力才有政治合法性。中国共产党和共产党所领导的八路军、新四军通过“彻底地为人民的利益工作”，依靠人民群众的力量取得了中国革命的胜利。党和政府通过不断提升为人民服务的能力,通过改善服务质量和提高服务效率夯实合法性基础。因此,服务是获得权力的根本路径。那么,谁来为人民提供服务,为人民提供什么样的服务,就成为关键问题。前者的本质是服务权归属问题,后者的本质是服务能力提升问题。为此,我们认为服务是一项权能,它包括权力和效能两个向度。服务权力归谁所有,服务权力如何配置,服务能力如何提升是理解问题的核心所在。

因此,在中国语境中,国家政权建设仅仅关注权力渗透和基础权力发展是不够的,还需要关注服务权能问题。研究视角从基础权力转移到服务权能,可以深化对中国国家政权建设的认识。本文将服务权能区分为三个分析维度:一是服务权的争夺与集中,国家是否能够获得为人民服务的垄断权,成为服务的基本或唯一合法主体;二是服务权的配置与优化,国家如何将掌握的服务权配置给不同的单位或组织,将服务权让渡给市场主体或社会组织等,以委托的、间接的、授予的等方式为人民提供服务;三是服务能力的提升,国家能否以直接或间接或二者兼而有之的方式为人民提供服务,并不断提高服务能力,即满足人民日益增长服务需求的能力。回到乡村研究中,人民的主体即是农民,本文试图从服务权能的视角对中国的国家政权建设进行初步的解读。

三、夺取服务权:新中国成立前党领导政权建设的实践探索与理论创新

1927年,毛泽东同志在《湖南农民运动考察报告》中指出:“政权、族权、神权、夫权,代表了全部封建宗法的思想和制度,是束缚中国人民特别是农民的四条极大的绳索。”族权是(旧)政权的依靠力量,而(旧)政权即是地主政权。“地主政权,是一切权力的基干”。同时,族权也是神权和夫权的基本载体。族权是以宗族的名义享有的权力,是基于血缘关系形成的一种先赋性权力。在乡村社会中,掌握族权的是绅士,是被称为管事和董事的地方领袖[9]58,而绅士又是“经济结构中的地主阶级”[9]14。因此,绅士及宗族是理解传统中国社会的关键。

绅士的权力源自何处呢?一方面,绅士是皇权在村庄政治结构中的代理人,通过与皇帝及整个官僚体系中的官员共享一套意识形态,作为儒家伦理在村庄社会中的维护者而成为皇权在地方自治单位中的捍卫者;另一方面,绅士的权力来自宗族,受宗族约束,为宗族服务。绅士往往是由族人共同出资供其接受教育,通过科举考试入仕为官。进而,绅士需为宗族利益服务,为所属宗族提供政治庇护,获取一定等级的豁免权和物质财富。同时,绅士和宗族的存在是为了族人公共的需要而自动形成的。这里“公共的需要是指水利、自卫、调解、互助、娱乐、宗教等”[9]149,这些均是地方的公务,是需要绅士等人处理的。

因此,从服务权能的视角看,在帝制时代,绅士为族人提供地方公务的权力是由皇权授予或默认的,而绅士在村落社会中地位的获得需要履行为族人提供地方公务的义务。也就是说,绅士的服务权是由皇权配置的,而绅士的地位需要通过服务能力即地方公务来巩固。在皇权不下县的帝制时代,绅士及宗族需要帮助族人解决单个家庭无法解决而又对正常的生产生活来说必不可少的公共事务,维护地方社会秩序。绅士掌握着村庄里 “公田”“族田”的分配与调整权,以较低的地租将之出租给本族的贫寒人家,而收益在满足“公务”的需要之外,还可以优先用于照顾贫寒人家。这样的庇护关系有助于淡化租佃制度背后的剥削色彩,让租佃关系具有了道义伦理的特征。由此,以绅士为主要的治理主体,村庄社会形成了一套有效的秩序机制。

宗族的极端重要性在于使传统中国农民形成了“以‘群’为重,以‘己’为轻”的群我主义行为逻辑[10],他们为了宗族的整体利益可以牺牲各家私人利益。因此,宗族和村庄构成传统农民在家庭之上的基本认同和行动单位。而“在稳定的社会中,地缘不过是血缘的投影,不分离的”[9]58。因此,村庄认同的本质也多是血缘认同。因为宗族在传统农民生产生活中具有不可替代的地位,宗族在很大程度上割裂了传统农民与国家的链接关系,极少与国家发生直接关系。为此,孙中山先生认为:“外国人说中国人一盘散沙,这个原因在什么地方呢?就是因为一般人民只有家族主义和宗族主义,而没有国族主义。中国人对于家族和宗族的团结力非常大,往往因为保护宗族起见,宁肯牺牲身家性命。”“至于说到对国家,从没有一次极大牺牲精神去做的”[11]。传统农民只顾效忠宗族而不知有社会和国家的认识和行为，缺乏基本的国家认同,形成了“有宗族认同,而无国家认同”的政治社会信任格局,对中国现代国家政权建设产生了重要影响[10]。

绅士和宗族依托皇权配置的服务权获得了为族人提供地方公务或公共服务的基本权力,并通过改善和提升服务能力获得了族人的认同,使族人对其产生了依赖。但是,以绅士及宗族为依托的地方自治具有明显的封建宗法性质,与现代国家政权建设的诉求相悖。比如在清朝,宗族制度的政治性已经很强,宗族成为成熟的农村基层组织,祠堂族长获得了部分司法权甚至是对族人生杀予夺的大权[12]。这明显不符合现代法治国家和法治社会建设的时代趋势。同时,宗族主义已经构成中国人认同国族、推进国家政权建设的主要障碍。因此,如何对待绅士和宗族成为国家政权建设需要考虑的基本问题。孙中山先生选择的是改良的道路,聚中国人的宗族认同逐层、逐级上升为国族认同。蒋介石民国政府依赖的是土豪、劣绅阶层,寄希望于旧有统治秩序的改良。而毛泽东同志提出的打倒“劣绅”族权以解放农民的政治主张,抓住了中国革命的关键问题,使中国共产党找到了唤起民众,为革命寻找无限动力的基本路径。

中国革命的根本问题是农民问题,而土地问题则是农民问题的关键。中国共产党领导的土地改革从根本上打破了封建宗族势力对农业生产资料的垄断,打击了他们的封建权威,赢得了农民对党的政治信任。土地革命从意识形态上建立起农民对党和新政权的政治认同。在这个过程中,党和政府将为农民提供基本公共服务的权力从绅士和宗族收归国家,实现了为民服务权的集中,而这构成中国经验本位的现代国家政权建设的逻辑起点。

四、配置服务权:国家政权建设的基本逻辑

新中国的成立,标志着服务权从旧政权和族权中收归国家所有,从而使国家可以根据治理乡村和服务农民的需要重新予以配置。人民公社时期,国家建立起全能主义政治模式和计划经济体制,国家对农村政治、经济、社会和文化等各领域实现了全面控制,主要以体制性力量为农民提供必要的公共服务。在这个体制中,村社集体是为农民提供服务的最基层的组织载体。由于资源相对匮乏,国家依托村社集体在为农民提供农田水利等基本公共服务、满足农民基本的生存需求的同时,还需要源源不断地从农村汲取工业化发展所必需的原始资本。虽然在这个时期,农村也存在瞒产私分等现象,但是党和政府依靠农民高度的政治认同实现了国家治理的需要,维护了农村社会秩序的基本稳定。

1978年12月,党的十一届三中全会指出中国社会的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾”。这明确了以经济建设为中心、发展生产力的目的是为了满足人民日益增长的物质文化需要,即国家不仅要满足人民的生存需要,而且要适时满足人民的发展需要,为人民提供越来越完善的服务。为此,国家开始逐步培育各类不同的服务主体,并将其所集中的服务权配置给他们，采用间接的服务方式为人民提供政府直接供给效率不高的各种服务。在经济方面,国家开始探索建立社会主义市场经济体制,从20世纪80年代开始鼓励发展乡镇企业、个体户,90年代后期开始大力发展民营企业,2007年开始推动农民合作社等各种新型农业经营主体发展,并逐步开放经营领域给新的市场主体,激发市场活力,解放和发展生产力,使中国得以成为世界的制造工厂。在政治方面,探索建立起“乡政村治”的乡村治理模式,推行村民自治制度,发展农村基层民主,由村民依法办理自己的事情。在社会方面,鼓励发展红白喜事理事会、老年人协会、妇女协会、人民调解委员会等群众性社会组织,鼓励城市中的社会组织到农村中为农民提供各种服务,甚至还以政府购买服务的方式为社会组织提供经费支持。在文化方面,鼓励发展民营剧团、农民文艺队、移风易俗理事会等群众性文化组织以更好地满足农民的文化生活需要。

随着社会分工的不断加快,科学地配置服务权成为国家政权建设的基本逻辑。国家将服务权配置给不同的服务主体,是要更好为农民提供生产生活所需的各类服务。但是,获取服务权的服务主体,也是一个相对独立的利益主体,一旦成立就会产生相对独立的利益诉求,并会极力拓展自身的自主活动空间。从经济层面来看,涉农民营企业追求利润是天然合理的，但是,一些涉农民营企业过于追求高额利润,甚至不惜为此损害农民的正当权益,就违背了国家赋权于企业的初衷。涉农民营企业应当用好国家赋予的在相关领域的服务权,通过为农民提供优质的服务赢得农民的认可。从政治社会层面来看,村民委员会、老年人协会、妇女协会、人民调解委员会等基层群众性自治组织是国家赋权旨在维护农民合法权益而成立的，但是,在基层运作中,某些自治组织沦为了黑恶势力的保护伞,走向了广大农民的对立面。从文化层面来看,某些文化组织披着宗教或农民自治组织的外衣从事封建迷信活动，而不是致力于提供健康、丰富的文化活动。

从服务权的配置上讲,国家与各类服务主体之间本质上是委托-代理的关系,国家是委托方,各类服务主体是代理方。因此,各类服务主体存续和发展的目的是为了在特定领域为农民提供相比政府直接提供更高效的特定服务。如果各类服务主体背离了政府委托的为民服务的初衷,就违背了委托-代理制实施的目的,就会失去政治合法性和行政合法性。为了预防这样的现象出现,国家就需要管理好各类服务主体,加强对服务主体的领导、管理和监控,加大与服务主体适时沟通与协调的力度。各类服务主体只有更好地履行为农民提供便捷、高质的商业化、商品化或社会化服务的职责,不断地提升服务能力,提高农民的满意度,才能真正扮演好代理者的角色。

由此,国家将服务权配置或让渡给各类服务主体,还需要建立科学合理的管理制度与控制机制，以防止其出现功能的异化。对于国家而言,通过服务主体配置服务权是一把双刃剑。一方面,作为代理方,它能够成为政府的合作伙伴,成为辅助政府为农民提供不同类型服务的重要组织载体;另一方面,它又具有相对独立的自主行动能力,能够依托被授予的服务权，通过为农民提供服务而享有一定的威信,具有一定的影响力,成为集体行动的发动者、组织者,甚至会挑战政府的权威。因此,国家会对不同类型的服务主体,根据他们提供的服务类型、服务能力和对政府的挑战能力,采取不同的控制策略。而这种政府对不同类型的服务主体采取多元化管理策略的管理模式，使中国的国家与社会关系呈现出“分类控制”的基本特征[13]。在这个分类体系中,国家处于主导地位,决定着服务权的配置对象,可以根据政权建设的需要,自主决定对哪种类型的服务主体采取鼓励发展、扶持发展、放任发展或限制发展的控制策略。

五、提升服务能力:国家政权建设的绩效目标

国家将其集中的服务权配置给不同类型的服务主体,根本目的是要以专业机构从事专业服务的专业化方式为人民提供更为优质、专业的服务。因此,作为代理人的各服务主体必须在党的领导和政府的管理下不断提升为人民服务的能力。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这意味着国家需要在政权建设中持续补短板、促发展,不断优化配置服务权,提升自身及各类服务主体的服务能力,从而顺应新时代的发展要求,满足人民日益增长的美好生活需要。所以,在优化配置服务权的基础上,不断提升服务能力,构成国家政权建设的绩效目标。

大力发展和完善基础设施是提升国家服务能力的基本途径。国家政权建设的成功依赖于国家基础设施的发展和完善。首先,国家在政权建设中不断强化直接为人民提供公共服务的能力,建设服务型政府,设立公共服务部门。回到中国农村研究的视域中可以发现,从20世纪90年代开始,国家在不断优化中央政府部门设置的同时,其在乡村社会的基础设施也越来越完善,司法、警察、国土、教育、公共卫生、计生、民政、银行等管理和服务部门，都逐步将各自的机构和人员等基础设施从县乡政权的“块块”中抽离出来纳入“条条”中进行管理,并在村庄层面探索建立村务服务中心,直接为农民提供方便快捷的公共服务。其次,国家在“分类控制”的基础上,不断培育和发展各类服务主体,既在推动新型农业经营主体和服务主体的发展下通过为农民家庭经营提供社会化服务,带动农民发家致富,提高物质生活水平,也在引导社会组织健康有序发展下加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,使各类服务主体成为国家间接为农民提供全面服务的组织载体,成为国家基础设施的重要构成部分。第三,国家不断加大投资,加快交通道路、土地整理、农技公益推广、农田水利、文化广场、改厕改卫、环境整治等方面的基础设施建设,持续巩固和提升为农民提供服务的水平和能力。

加强制度能力建设是提升国家服务能力的基本保障。国家政权建设要求加强制度能力建设,建立和完善现代公共治理规则。从服务权能的视角来看,国家加强制度能力建设是优化服务权配置及提升服务能力的基本保障。国家根据不同类型服务主体各自的优势予以配置不同的服务权限，但仍有可能出现两种情况:一是地方政府的干涉,干预各类服务主体的日常运营或重大决策;二是一些服务主体过于追求组织利益,背离组织宗旨,擅自扩大经营业务等。由此,国家需要通过加强制度能力建设,加快制定相关领域的法律法规及规章制度,明确各类服务主体的组织边界和功能边界,使其有制度可依，规范发展。同时,要建立政府与各类服务主体进行沟通与协调的制度化渠道。中国处于经济社会急剧转型期,人民日益增长的美好生活需要也在不断对国家服务能力提出新的要求。因此,在中国农村,一方面新的服务类型与服务内容会被农民提出来,新的服务主体自然会应运而生,它们也会逐渐寻求发展的法律合法性、政治和行政合法性,正式成为国家服务主体的构成部分;另一方面,已有的服务主体也有可能不断突破原有的经营领域,拓展新的经营业务,而如果不能及时获得法律的承认与政府的授权,服务主体的组织边界和功能边界就会呈现模糊不清的状态。通过制度化渠道的建立,各类服务主体就可以及时与政府进行沟通协调,获得提供新服务类型和服务内容的合法权限,拓展新的自主服务空间;而政府也可以适时对各类服务主体加强监管,并根据需要推进制度创新,规范提升其服务能力。

加强行政管理体制内部治理是提升国家服务能力的关键措施。治官权和治民权上下分设是中国国家治理体制的基本特征。中央政府主要掌握治官权,掌握选拔、监督和奖惩官员的权力;而实际管治各地区民众的权力则归地方官执掌[14]。从国家服务能力建设的视角来看,“治官”是“治民”或为民服务的客观需要。地方官是地方政府权力的掌控者,而地方政府一方面是执行国家政策的基本主体,也是提升制度能力建设成效的关键；另一方面，地方政府具有相对独立的行政诉求,他们有可能会根据自身需要自行其是，变通执行国家政策,导致制度实践与制度表达相背离。如在中国农村,国家培育发展合作社是为农民提供产前、产中和产后服务,但是地方政府官员为了打造政绩,获得政治晋升的资本,却将合作社视为招商引资“包装下乡资本”的工具[15],使合作社成为下乡资本牟利的工具。因此,为了使合作社等服务主体能够发挥服务“三农”、使农民增收的功能,就需要规制地方政府的行政管理行为。为此,国家需要不断加强行政管理体制的内部治理能力,督促地方政府真正树立“执政为民”的服务理念,推进清廉、高效的服务型政府的构建。只有在官僚行政管理体制中探索建立起科学合理的内部治理制度,规范好地方政府的政策执行行为,才能理顺地方政府与各类服务主体的关系,最大限度地发挥不同服务主体的服务能力,推进国家政权建设的进程。

六、服务权能作为国家政权建设研究的新视角何以可能

一百年来,中国共产党领导的政权建设在理论探索与实践创新中取得了突出的成就,走出了一条符合中国国情、具有本土化特征的发展道路。沿用西方的国家政权建设理论并不能诠释中国实践的全部特征,还会形成发展国家基础权力的路径依赖,影响中国乡村治理能力的提升。从基础权力到服务权能的视角转换,使我们有机会从中国传统、历史文化及当代实践中挖掘本土理论资源,推进我们对国家政权建设本土化实现路径的认识。

1.符合儒家政治理念。孟子曰:民为贵,社稷次之,君为轻。民为邦本,本固则邦宁。儒家认为君主正当性的基础是人民的拥戴,儒家政治的宗旨是民本主义[16]。儒家要求君主坚持“民之所好好之,民之所恶恶之”的政治原则。因此,在帝制时代,君主应推行与民生息、轻摇赋税的利民政策。服务权能视角的国家政权建设符合传统儒家中大同的政治理念,它将人民的利益放在首位,强调政权建设的基本目标是为人民提供日益完善的各类服务,逐步建立健全多元参与的综合性服务体系,以满足人民日益增长的物质文化需求及美好生活需要。同时,服务权能视角的国家政权建设超越了儒家的政治主张,重视科学地配置服务权,发展新型服务主体,建立健全现代社会服务体系,以积极主动的态度提升为人民服务的能力。

2.符合中国国家政权建设的历史传统。中国的国家政权建设是在内忧外患的压力下起步的,走的是国族建构与国家建构同步的发展道路,国族是被拯救的对象,政体国家是拯救的手段。中国人的国家观念是社会性、政治性和道德性的辩证统一,国家代表着一系列的终极价值[16]。与“政体主义”关心效用问题、讨论制度建设不同,“国家主义”关心意义和归宿问题,讨论的是国族存在的天然性。中国的国家政权建设在肇始之初就是用“国家主义”替代了“政体主义”[17]。因此,中国的国家概念既是一个政体的概念,更是一个国体的概念,具有超越政体主义的价值和意义。虽然改革开放后,国家政权建设走上了理性国家建构的道路,将发展绩效作为巩固政府合法性的主要手段,将提高人们物质生活水平作为改善与农民关系的主要举措[18],但是国家始终无法摆脱“全能型政府”的外在形象,农民“有了困难找政府”具有强大的合法性。而服务权能视角的国家政权建设注重为满足农民的需要而不断优化配置服务权,提升直接与间接为农民提供服务的能力,更符合社会主义的政治传统。

3.符合中国发展的客观实际。《中华人民共和国宪法》明确提出:中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。《中国共产党章程》也明确指出:中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。服务权能视角的国家政权建设充分体现了党的领导,符合党全心全意为人民服务的组织宗旨。因此,中国的国家政权建设既体现着党的领导,也包含着党的建设,将党组织建立到基层人民需要的地方,建立到各类服务主体中去。党建也是生产力,在民营企业等服务主体中加强党组织建设,有助于促进各类服务主体与党和政府的联系沟通,有助于及时、准确地获悉政策等外部环境中的有效信息,有助于利用公开的渠道向党和政府表达正当的利益诉求[19],从而更好地发挥为民服务的组织功能。

4.符合中国人民期待的权力形象。吉登斯认为权力的生产离不开资源的集中,“资源是权力得以实施的媒介,是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素”[20]。而资源既包括配置性资源(主要体现为物质性资源),也包括权威性资源。因此,资源是权力的基础,资源的多少决定着权力的大小和权力持有者动员能力的强弱。权力来源资源论的观点影响着人们对权力的认识,既然权力是资源,而资源通过交换才能实现其价值。那么,权力就可能被用于交易,就会出现以权谋私现象,更会出现地方官员利用手中权力配置资源打造政绩的现象。然而,“当官不为民做主,不如回家卖红薯”。这句俗话寄托着人们对为官者的期待,人们期待为官者能够用好权力、为民做主、服务于民。而服务权能视角的国家政权建设认为权力来源于人民,源自于为人民提供的服务,权力的大小取决为人民提供的服务质量。官员应该时刻想着作为人民公仆的责任,将权力用于人民,致力于通过资源的配置提高服务能力与服务质量。由此,权力来源服务论比权力来源资源论更有助于帮助官员塑造正确的权力观,进而用好手中权力,更好地为人民谋福利。