新中国成立初期的毛泽东宪法思想及其当代启示

李凌云

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州215006）

在研究毛泽东思想的领域，毛泽东与法律的关系是不可忽视的重要论题。针对毛泽东的法制、法家、刑法、立法及立宪等方面的思想研究，已经发表了不少的科研成果。[1]其中，毛泽东宪法思想值得认真探究。新中国成立初期乃是毛泽东宪法思想的最高成就阶段，但此阶段的思想意蕴及其当代启示仍待拓展。在新时代，宪法在全面深化改革、全面推进依法治国等方面的重要意义不言而喻。正如习近平总书记所强调的， “依法治国首先要依宪治国，大力弘扬宪法精神，推动宪法全面实施。”[2]鉴于此，本文拟梳理新中国成立初期毛泽东宪法思想的基本内涵，揭示该思想对当代中国宪法建设的指导意义。

一、毛泽东在新中国成立前后的宪法实践

1.毛泽东与作为临时宪法性质的《共同纲领》

1949年9月29日颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），是承载深远历史意义的临时宪法性质的文件，所肩负的是如何建立新中国以及建立什么样的新中国的时代使命。刘少奇对此评价道，《共同纲领》提炼了中国人民在前一百多年来尤其是最近二十多年革命奋斗的经验，属于宣告新中国成立的建国纲领。[3]《共同纲领》的宪法性特征，体现于宣告新政权合法成立、规定了权利义务以及建构国家政权制度等方面的内容。[4]《共同纲领》的起草和通过，凝聚着以毛泽东为首的中国共产党人、民主党派、无党派民主人士以及人民群众的智慧结晶。《共同纲领》的施行，是中国共产党在新民主主义向社会主义过渡时期治国理政的典范之作。毛泽东与《共同纲领》的关系体现在以下两个方面：

一方面，毛泽东为《共同纲领》的通过作出了巨大贡献。讨论新中国初期毛泽东宪法思想，应回溯到毛泽东在新中国成立前夕的实践活动。而在谈到《共同纲领》起草时，也需要重视周恩来的重要贡献。受中央委派，周恩来亲自兼任纲领起草小组的组长，为纲领内容的精细化花费了大量心力。周恩来不仅亲自主持草拟了纲领中的内容，而且还在争取民主人士体认纲领方面做了诸多精细的统战工作。[5]当时，毛泽东要处理千头万绪的各项政务，虽没有直接主持起草《共同纲领》的内容初稿，但同样为该纲领的通过倾注了诸多心血。1949年8月22日，周恩来把《共同纲领》草案送呈毛泽东审阅，并在信中写道： “主席，只印了50 份，各人尚都未送。待你审阅后看可否能做修改的基础，然后再决定需否送政治局及有关各同志审阅。”[6]随后，毛泽东逐句逐段作出审阅，并对部分内容及段落进行了修改。整体而言，毛泽东对该份草案比较满意。1949年9月初，《共同纲领》的起草进入关键时期，此时毛泽东直接参与了历次草案的修正完善工作。据胡乔木回忆，并查阅相关历史资料可以发现，从9月3日至13日，毛泽东至少4 次对草案作出过详细修改，改正的地方达200 余处。[7]5-12以上可以看出，毛泽东、周恩来等领导人对此问题的审慎。总之，《共同纲领》的顺利颁布离不开毛泽东的精心指导。

其实，早在新中国成立前夕，毛泽东已经展现出对《共同纲领》的深思熟虑，并将理论构想付诸实践。1948年5月毛泽东给两位民主人士写信，信中提及： “在目前形势下，召集人民代表大会，成立民主联合政府，加强各民主党派、各人民团体的相互合作，并拟订民主联合政府的施政纲领，业已成为必要，时机亦已成熟。”[7]5-12毛泽东于信中所提到的 “拟订民主政府的施政纲领” ，便是《共同纲领》。1949年6月，毛泽东撰写了《论人民民主专政》一文，全面论述了即将成立的新中国的各项重要问题，该文实际成为《共同纲领》的政策依据之一。

另一方面，在新中国成立之后，毛泽东积极运用《共同纲领》进行施政。1949年到1954年在《共同纲领》生效期间，新中国初期的社会性质属于新民主主义革命阶段。毛泽东深刻认识到《共同纲领》对于当时国家和社会的现实意义，他以政治家的独特魅力和宽广视野，善于运用《共同纲领》应对新中国成立后政治、军事等方面纷繁复杂的工作。例如，毛泽东一贯主张各民族平等，在制定《共同纲领》时，毛泽东曾提议用民族自治代替民族自决的原则，故在《共同纲领》第51 条民族政策中规定了少数民族实行区域自治的制度。他认为，这样规定有助于增强民族间的团结与合作。在新中国成立后，毛泽东同样践行这样的理念。1951年5月，毛泽东在庆贺签订和平解放西藏办法协议的会议上讲道， “（民族之间的）这种团结是兄弟般的团结，不是一方面压迫另一方面。”[8]168

2.毛泽东与1954年宪法

《共同纲领》虽然扮演着临时宪法的角色，但无法完全发挥出一部宪法的全部功能。在上述背景下，制定一部符合新中国国情，同时具有世界格局的宪法典，是摆在中共中央和毛泽东面前的问题。

为开展宪法起草工作，1953年1月中央人民政府委员会第二十二次会议作出决定，成立由毛泽东担任主席、32 名各界人士担任委员的宪法起草委员会，职能是负责起草宪法。1953年底，党中央在内部成立了由毛泽东为领导的宪法起草小组，目的是为宪法制定工作提供可资借鉴的草案。1953年12月，宪法起草小组成员统一抵达浙江杭州，在西子湖畔驻扎了几个月，着手开展宪法草案的研究和撰写，该时期毛泽东全程领导了这个小组。宪法起草工作顺利进行，毛泽东领导确定了宪法草案的整体框架，对每部分内容都进行反复研究和论证，其中很多条款是由他亲自确定、修改的。1954年9月，新中国第一部正式宪法获得全票通过。此为毛泽东领导制定1954年宪法的大体过程。毛泽东不仅在制定1954年宪法过程中发挥着举足轻重的作用，而且在宪法实施后以身作则，率先遵守宪法规定。从1954年到1957年初，宪法在各阶层人民群众中获得了普遍推崇，社会上兴起了学宪法、守宪法的热潮。

3.毛泽东宪法思想的成熟

在新中国成立之前，毛泽东宪法思想已经分别体现于国内革命战争、抗日战争和解放战争等各个阶段。例如，1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，毛泽东当选为主席。与此同时，《中华苏维埃共和国宪法大纲》得以颁布，以根本法形式确立了工农民主政权。尽管这部宪法大纲不尽完善，但仍然体现出毛泽东等共产党人运用宪法进行根据地建设的探索。在新中国成立前后，毛泽东在归纳根据地政权法制建设做法的同时，吸纳了国际社会尤其是前苏联经验，促使毛泽东宪法思想进一步走向成熟。

通过前述分析能够作出如下判断：新中国初期毛泽东宪法思想对二十世纪五十年代的宪法政治发挥理论基础作用，毛泽东通过领导制宪活动又不断丰富和发展宪法思想。从1957年底反右派斗争到 “文革” 期间，尽管毛泽东宪法思想发生了曲折转变，但不能据此否定其宪法思想的成就。对待毛泽东宪法思想，我们需要辩证地分析。总的来说，在新中国初期，毛泽东通过领导和参与宪法实践活动，使其宪法思想熠熠生辉，并在该时期达到最高成就。

二、新中国成立初期毛泽东宪法思想的基本涵意

毛泽东宪法思想并非是从书斋学者视角来阐释的理论学说，而是以政治家的实践智慧所阐述的宪法理念。遍观新中国初期毛泽东的相关论述，可以发现 “国家” “人民” “群众” “建设” 等关键词反复出现，这与1954年宪法序言第一段 “建成繁荣幸福的社会主义社会” 相吻合。该表述实际可划分为 “国家繁荣” 与 “人民幸福” 两大要素，契合了毛泽东关于 “宪法是为了建设一个伟大的社会主义国家”[8]330的论断，凸显了新中国运用宪法引领国家建设，进而实现人民幸福的核心要义。对此，我们可以从科学制宪、新中国建设和人民民主这三个侧面进行理解。

1.科学制宪的规律探寻

从制宪角度来说，起草过程的合理性关乎宪法内容的科学性，制定宪法应当遵循严谨理念及科学方法。毛泽东主持制定1954年宪法的过程，充分体现了科学制宪的宗旨，这集中表现为以下两点：一是核心理念上，坚持人民主体地位。毛泽东领导制定宪法的宗旨，是为人民群众谋福祉。综观毛泽东宪法思想，关心人民诉求、回应人民期待，是贯彻其中的一大主线。毛泽东曾对宪法草案感叹道， “这个宪法草案，看 样子是 得人心 的。”[8]324毛泽 东在制定宪法过程中，很重视人民群众的意见，将人民利益作为制宪的出发点。其实，早在二十世纪二十年代湖南自治运动，毛泽东就已经提出 “人民来制定宪法” 的观点，认为劳动人民有权参与到立宪活动中。在1954年宪法制定过程中，毛泽东延续了上述理念。1954年宪法草案出炉后，中央曾积极号召发动群众群策群力，全国有八千多人参与讨论修改，并且在公布后又征求了全国人民的意见。毛泽东认为，包括宪法在内， “一切重要的立法都要采用这个方法。这次我们采用了这个方法，就得到了比较好的、比 较完全 的宪法 草案。”[8]325宪 法体现 了一个国家基本的价值准则，必须将人民的意志纳入其中。

二是在制宪技术上，既注重宪法形式契合规律，又关注宪法内容符合国情。涉及到宪法的形式结构，在制宪过程中毛泽东曾提出 “搞宪法是搞科学” 的著名论断。他认为， “科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要迷信……这才是科学的态度。”[8]330毛泽东说这段话的背景，是委婉拒绝将1954年宪法命名为 “毛泽东宪法” 的提议，从宪法的命名可以反映出毛泽东在科学制宪上的唯物史观。在宪法条款的设置方面，毛泽东等宪法制定者们字斟句酌、反复推敲，确保每一条都做到详略得当，以通俗易懂方式表现出深刻的内涵。可以说，1954年宪法是中国共产党人在新中国首次行使制宪权，制宪活动始终遵循从中国实际情况出发的原则。例如，毛泽东领导的宪法起草委员会在第一次有关宪法草案（初稿）起草工作的会议说明上强调，宪法应当体现人民革命和新中国以来发生的社会关系以及出现的重大变革，提炼此类变革背后有益的经验。毛泽东还提出，撰写宪法草案时， “能实行的就写、不能实行的就 不 写”[8]327，主张制宪活动要 杜 绝 机 械化，在原则性与灵活性上保持平衡。

2.新中国建设的宪法引领

国家如何建设、国家权力怎么配置，都需要宪法勾勒出基本架构。宪法乃治国安邦的总章程，是新生政权下恢复和发展国民经济、逐步实现社会主义等各项目标的总依据。毛泽东在主持制定1954年宪法时论述道， “一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”[8]328从制宪 发生学 角度而 言，制定一部宪法必须考虑所处的时代背景并能够为社会发展提供现实依据。1954年宪法的性质，不仅属于社会主义性质的宪法，也是过渡阶段的宪法。这是中国共产党结合当时社会的状况、革命与建设历程所作出的明智抉择。通过社会主义宪法，促使完成了社会主义改造，并建构社会主义国家的政治。刘少奇也认为，宪法把这些过渡形式明文规定出来，能够对我国的社会主义改造事业产生重要意义。[9]宪法不仅有社会性质改造的功能，而且还能够引领国家建设。怎样建构政治统一体以及完成国家任务，宪法需要给出相应的指导原则。[10]通过1954年宪法，毛泽东带领共产党人实现了由革命实践到治国理政的宪法表达，保障国家权力按秩序运行，从而在非战争年代开启国家繁荣富强的建设历程。

另外，毛泽东还主张增强宪法权威，保障国家建设中领导干部行为的合宪性。如在中央人民政府委员会审议1954年宪法草案时，毛泽东说道， “这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”[8]328此类庄严的宣示，体现了毛泽东在国家建设中对宪法的高度重视，为推进新中国国家建设增添了宪法思想养分。

3.人民民主的宪法阐释

欧美现代宪法有一个基本的理论假设，即宪法应当体现出人民主权原则。毛泽东另辟蹊径，首先归纳了旧中国多次宪法运动失败的教训，然后将人民主权原则同中国实践相结合，深刻诠释了人民民主原则在中国宪法的面貌。人民民主原则的要旨，是保障人民当家做主，进而实现人民更大的幸福。毛泽东在领导制定1954年宪法的时候，曾反复强调， “为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举、搞宪法。”[8]258-259《共同纲领》的内容庄严规定了人民权利保障内容，例如在序言中宣告 “中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人” ，第四条规定 “中华人民共和国人民依法有选举权和被选举权” 。这些内容，同样体现了毛泽东致力于将人民当家做主的权利宪法化。

毛泽东曾深刻诠释宪法应确立的基本原则， “原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则。”[11]关于民主原则，能够体现于毛泽东对新中国与西方宪法之间的区别阐释上。他提出， “我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯穿在我们整个宪法中。”[8]326毛泽东宪法思想中人民民主的涵意，把社会主义与西方资产阶级的制宪活动鲜明区别开来，确立了人民民主专政之国体、人民代表大会之政体等国家制度。需要注意的是，毛泽东在强调人民民主同时，也始终要求共产党员、人民群众应当以个人利益服从国家大局。

概言之，就理论价值而言，毛泽东宪法思想实为马克思主义宪法原理中国化的典范，成熟于新中国初期的宪法实践，进一步指引宪法理论和实践的发展。新中国初期的毛泽东宪法思想，既体现了以毛泽东为代表的中国共产党老一辈领导人在宪法建设规律上的集体智慧，也反映了毛泽东在以宪法引领新社会建设上所具有的思想洞察力。

三、新中国成立初期毛泽东宪法思想在新时代的延续、发展及启示

毛泽东宪法思想，不仅属于二十世纪五十年代峥嵘岁月的历史范畴，而且能够跨越新中国70 多年的时间长河，为新时代依宪治国提供现实启示。习近平强调， “当代中国社会的伟大变革，不是简单套用马克思主义经典作家设想的模板，不是其他国家社会主义实践的再版。”[12]新时代依宪治国的前进方向，应当是生发于中国本土的理论与实践。

1.毛泽东宪法思想在新时代的延续与发展

2018年3月，我国现行宪法进行了第五次修改，其中把习近平新时代中国特色社会主义思想加入宪法序言之中，习近平新时代中国特色社会主义思想在宪法规范中得到彰显。在新时代思想的内容体系中，宪法思想同样是其中不可或缺的有机组成部分，这与习近平在改革发展、国防外交及治党治军等各个主题的思想一道，共同构成了系统完备的理论体系。与此同时，宪法思想也是这一思想体系的法治核心要义。

毛泽东思想同中国特色社会主义理论体系存在不可分割的历史线索和理论逻辑，两者在继承发展的基础之上，共同构建了马克思主义中国化的理论大厦。习近平新时代宪法思想是毛泽东宪法思想的延续、发展及创新，毛泽东宪法思想是新时代宪法思想的先导。前者与后者乃是一脉相承的关系，二者是马克思主义宪法原理中国化的时代典范，共同强化了中国共产党执政过程中的宪法理论基础。党的十八大以来，党在探寻宪法实施机制、开创宪法制度体系等方面取得的理论成果，都鲜明反映在习近平新时代宪法思想之中。[13]在历史逻辑方面，新中国初期的毛泽东宪法思想对新时代宪法思想产生了深远影响。当代中国所取得的成就，赋予了新时代宪法思想与时俱进的理论范式。

2.毛泽东宪法思想在新时代的理论启示

新中国初期的毛泽东宪法思想，在宪法规范上集中体现于《共同纲领》和1954年宪法的制度之中，确立了新中国宪法政治发展的轨道。毛泽东强调， “总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[14]在当代社会，毛泽东宪法思想给予新时代依宪治国最核心的理论价值就在于，应当以宪法理念引领中国特色社会主义民主政治的发展方向。

先前在延安时期，黄炎培曾提出过历史周期率问题，毛泽东肯定地回复道： “我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府不敢松懈。”[15]毛泽东上述答复，同样能够在新中国初期宪法思想之中得以体现。这可以对应到人民民主的宪法内涵。人民民主，意味着在治国理政上需要走社会主义民主政治的发展道路。我国现行宪法确立了中国特色社会主义思想在民主政治建设中的指导地位，在社会主义制度建立之后，需要坚持人民代表大会制度、基层民主政治建设，积极发挥中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的功能，等等。上述内容，皆能够在现行宪法中找到明确的条文规定。以上是毛泽东宪法思想在新时代民主政治建设中迸发出的理论价值。

3.毛泽东宪法思想在新时代的实践启示

在制度建设上，应当以宪法为统帅完善新时代的法律体系。在新中国初期，毛泽东关于宪法应当恰当地提炼经验、必须恰当地结合国情的重要阐释，对于在当代中国继续完善以宪法为统帅的法律体系，有助于发挥方法论上的借鉴意义。[16]在新中国成立前夕，《共同纲领》通过之后，《土地改革法》《婚姻法》等一批重要的法律法规随之出台，以毛泽东为主席的中央人民政府为新社会的秩序奠定了法律基石。与1954年宪法一并通过的，还有《国务院组织法》《法院组织法》《检察院组织法》等重要的法律，在该时期形成了符合实际需要的法律体系。1954年宪法未赋予各级制定地方性法规的权限，针对立法缺失的领域，1956年毛泽东在《论十大关系》一文中提出， “我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以摘章程、条例、办法，宪法并没有约束。”[17]这一论断有助于激发地方立法工作的积极性，折射出毛泽东宪法思想在建构法律体系上的原则性与灵活性。

在新时代改革实践中，社会发展的方方面面都离不开法律。当前，我国在互联网、大数据、人工智能方面的创新能力在国际社会保持引领性的地位，然而这些前所未有的新事物也对我们构成了新挑战。譬如，无人驾驶车辆的法律风险及其应对、机器人的民事主体地位、大数据与隐私权的关系等，都亟待立法上的积极回应。国家监察体制改革之后，监察法与刑事诉讼法、监察法规等法律规范的衔接关系也值得探究。[18]如何协调法律体系内部的统一，在重点领域怎么推进立法工作，都需要宪法在统一法律秩序、构建完备的法律体系上发挥统帅作用。

在宪法实施上，以宪法引领国家治理能力提升。毛泽东宪法思想中国家建设的宪法涵意，是希冀在新社会实现良法善治，进而促进人民幸福。建立人民民主专政国家、发展政治民主、实行群众路线等，是毛泽东国家治理思想中具有独创性的特征。[19]可以说，这些特征同样契合了毛泽东宪法思想的涵意。这里的国家治理，是新中国初期对社会主义道路的探索，是对巩固政权的宏观思考。在当下，我们所面临的社会形势已经和新中国初期大有不同，但宪法在引领国家治理方面的功能是高度一致的。

具体而言，宪法首先能够为国家治理能力提升提供规范依据。新时代我国社会主要矛盾变化，对国家治理战略提出了新要求。[20]国家治理是一项系统工程，治理行为的协调统一离不开法律的作用，法治应成为国家治理必不可缺的基本方式。宪法乃是具有最高效力的法律，因此国家治理需要依宪治理，实现国家治理中多元秩序的协调统一。与此同时，宪法可以为国家治理能力提升提供规范保障。国家治理过程中离不开宪法所框定的国家组织架构，治理的目标与宪法所确立的宗旨应当保持一致。宪法是国家治理的制度依托，宪治、法治能力其实就是一种国家治理能力。十九大报告提出，要健全 “合宪性审查” 制度。合宪性审查是以宪法为工作指南，对宪法以下的法律文件是否符合宪法的规范、原则及精神作出审查。宪法的功能，可用来缓解治理合法性和有效性之间的紧张关系，因而国家治理应当在宪法框架下进行。在国家治理过程中，需要不断增强宪法意识，对治理行为所依托的法律制度适时作出合宪性审查，及时调适发展与冲突之间的平衡关系，发挥宪法在稳定制度框架中的作用。