中国财政立宪史话

赵玄

摘要：自清末1908年的《钦定宪法大纲》至新中国1978年宪法的七十年间，中国历尽封建社会、官僚资本主义社会渐至社会主义社会。作为国家运行的重要保障，财政一直都是立宪的规范事项之一。从清末到改革开放前夜的新中国，宪法文本上的财政控制虽详略不一，但几乎都渗透着制约权力的思想精髓。梳理七十年财政控制的立宪史实，以重温远去的时代印记。

关键词：财政控制；立宪；《中华民国宪法》；《共同纲领》

中图分类号： D921文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2015）02-0054-05

一、引言

财政是将私人财产之一部分转化为国家的公共财产，表现为对私人财产的合法、强制且无偿的占有。为了防范此间可能发生的非正当侵占，“财富的个人和国家的所有权应以国内和国际的法律为根据，或者至少是以具有法律效力的风俗为根据” [1]。自前资本主义时期，“私人”就团结起来限制国家获取财政的恣意，最高级的限制方式便是立宪，亦即用高级法规范来实现。世界财政立宪肇始于英国1215年的《自由大宪章》，财政因素在宪政的起源过程中恰好担当了对抗和妥协的关键媒介物[2]。当英国的北美殖民地试图独立时，革命者们亦将目光投向作为财政最核心部分的“税”。殖民地的议会议员清楚：“他们所拥有的税收权不仅能保护私人财产免遭过度勒索之害，而且也是控制行政权的最强大武器。” [3]事实证明，他们选择了一条正确之路，作为全体人民或其代表合意达成的宪法是控制财政的最适宜手段。因为，在宪法的架构内，政府对人民或人民的合法代表负有责任，以更好地确保公民的权利。对于什么符合（或不符合）他们自己的利益，作为一个整体的人民是最好的裁断者[4]。中国古代已有“宪”或“宪法”的称谓，但同近代以来特别是西方的根本法意义上所指的显然迥异。直至清末变法，宪法、宪政等词汇方夹杂着西方的意蕴在中国传播开来。无论是秉承独裁旨意制定的宪法性文件，还是由通过一定形式的选举而产生的代议机关制定的宪法，均会对财政事项进行规范，这无疑体现了财政立宪主义的精神。这些宪法文本包括：清末的《钦定宪法大纲》、《宪法重大信条十九条》，民国时期的《中华民国临时约法》、《中华民国约法》、《中华民国宪法》（1923年）、《中华民国训政时期约法》、《中华民国宪法》（1947年），以及新中国时期的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）、1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法。这些文本虽已成为历史，却恰好作为研究财政立宪的素材。历史固然没有给这些条文提供多少实施的机会和空间，但从文本借鉴和中国思维角度看其价值仍旧不小。

二、中国财政立宪的逻辑起点：清末预备立宪

清末预备立宪是中国制宪的起点，在这个过程中产生的《钦定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》是中国历史上最早的宪法文本，在中国制宪史上具有客观的历史进步性[5]。条文既少，内容又简，可谓短小精悍，毕竟只是清王朝统治者拖延宪法制定的纲领性文件，是宪法性的法律文本。即便如此简短，对财政经费的规定均占到两个条款，可见当权者和立宪者对财政的重视，以示财政宪定。

《钦定宪法大纲》共计23条，君上大权14条，臣民权利义务9条。其第12条规定：“在议院闭会之时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用。惟至次年会期，须交议院协赞。” [6]因该宪法大纲与日本明治宪法无异，强调君权至上，且议院仅有协赞之义务或责任。从该条文看，国家所需财用原则上应以法律的形式通过，本条应当是例外之举，以诏令代之，且因议院的非常任性，只能事后追认，但这种程序或形式是必要的。接下来，第13条的规定无疑更强调了君权至上，即“皇室经费，须经君上制定常额，自国库提支，议院不得置议”，可见皇室经费不仅无须法律案的通过确认，只需君上一人裁夺，作为装饰的议院的协赞也不需要了。这一条充分印证了当时的政治力量不能相掣肘，只是以大纲的形式为皇权粉饰而已。在九条的臣民权利义务中，有两条涉及纳税，其一规定臣民按照法律的规定有义务纳税；其二规定臣民所纳税额，没有新的法律加以改变，应照旧缴纳。臣民在议院代表的广泛性如何，即便真正能代表全体臣民，仅有协赞职能的议院也只能是君上的御用工具。

《宪法重大信条十九条》的颁布过程已然坎坷，命运却依旧缺乏韧性，没及付诸实施便同清王朝一道成为历史。在全国上下倾向英国立宪模式的大势下，该文本虽尊崇皇帝，但已经将其手脚俱缚。单从对财政的规定就可看出，其已与宪法大纲明显不同。第14条规定：“本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”国会已然成为实权议会，皇帝成为虚君。未经国会通过决定，当年的年度开支就无法进行，强调了国会对预算的决定权，非常明确；后半部分的规定，也显示了财政支出和任何处分必须依据预算。关于皇室经费，不再由君上擅定，其制定与增加或减少，必须由国会讨论通过。君上没有了以诏令代法律行财用筹措的权力，连其一应人等的生活经费亦须服从国会安排，虽神圣不可侵犯，显然已被架空，于是逊位就显得顺理成章了。

三、财政立宪的民国实践

《中华民国临时约法》被视为近代中国第一部资产阶级性质的宪法性文件。其改总统制为责任内阁制，实为限制袁世凯的权力。之所以屈从于袁氏，同南京临时政府的财政困难加剧不无关系。当时，帝国主义出动军舰在长江示威，并乘机劫夺了中国的海关税收[7]83。财政的实际困难也反映在该约法之中，在巧妙构思如何配置各种权力的时候，对财政的规定不甚详细。在“人民”一章中，规定了人民依法纳税的义务，在“参议院”章中规定其职权：“议决临时政府之预算、决算；议决全国之税法；议决公债之募集及国库有负担之契约。”仅有此一条三款，这与当时的形势不无关系。“决算”第一次被写入，说明了议会不仅有事前的预算决定权，也有事后对预算执行情况的监督权。同时，也扩充了财政的内容，在税收之外添加公债及国家的契约之债。endprint

国民党一厢情愿的约束，袁世凯“极感不便，思于宪法根本纠正之”[7]。《中华民国约法》的公布遂了袁氏心愿，责任内阁制重新回到总统制，且拥有高度集中的权力。本约法除在“立法”一章中对财政有涉及外，独设“会计”一章对财政事宜详加规定，这在中国历史上是第一次。其一，对于“预算”，由立法院议决，并且国家的收入支出，以该议决预算为准。“预算不成立时，执行前年度预算，会计年度既开始，预算尚未议定时亦同”。同时列明诸多例外情况，如对特别事件应预定年限，并设继续费；为防备预算不足或预算以外支出情况，在预算内设预备费；为应对对外战争或戡内乱，大总统有财政紧急处分权。可见对预算内项目的丰富化，虽称为继续费或预备费，但都明确列在预算之内，即使总统的紧急处分，亦须在下次开会时得到立法院追认。其二，对于“决算”，并没有规定在立法院应议决事项中，而是归于“会计”一章，第57条规定：“国家岁出岁入之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院，请求承诺。” [6]34审计院的设立，应当是一个创新，但立法院对预算的审查力度似乎没有了，审计院隶属于大总统还是立法院，抑或独立机构，不得而知。其三，关于“租税”和“税率”，现在征收的租税，约法对其是确认的，未经法律的变更，仍旧征收；新课租税、变更税率，须通过法律规定。这些对今天的中国有一定借鉴意义。

因曹锟贿选总统的行为，1923年《中华民国宪法》虽被冠以“贿选宪法”之名，但其“继承并发展了从《中华民国临时约法》到《天坛宪草》所确立的制度和原则，体现了西方资产阶级的宪政精神，在中国法文化史上具有十分重要的意义” [5]125。该法延续“会计”独立成章，其财政规定却有很多新意。其一，突出众议院对“有国民负担之财政案”的“先议权”和实际决定权。第112条第1款规定：“国家岁出岁入，每年由政府编成预算案，于国会开会后十五日内，先提出于众议院。”该条款第一次在宪法中明确了预算的编制主体和提交时间限制。第2款规定：“参议院对于众议院议决之预算案，修正或否定时，须请求众议院之同意。如不得同意，原议决案即成为预算。”对于“预备费”，除列明在预算案中外，其预备费被支出后，应当在下次会期得到众议院追认。其二，对国会审查预算的权限进行一端限定，即“国会对于预算案，不得为岁出之增加” [6]43。其三，规定了国务员的责任，在众议院对预算案的追认案否决时，国务员应当对其财政紧急处分行为负责。其四，对审计院详加规定。审计院由审计员组成，其资格由法律规定，并且审计员任职期间，不依照法律规定，不得减俸、停职或转职。审计院的院长，由参议院选举产生。这在一定程度上体现了与众议院的权力平衡。其五，在中央与地方财政关系方面，因地方自治可能发生的省际重复课税、交通费过高、地方保护课税等，国家有权纠正。当国家财政预算不足，或者财政紧急处分时，经国会同意，各省应按照各自的岁入额比例分担。相应的，当地方财力不足或遇非常之事，经国会同意，国库可予以补助。

据孙中山的标准，国民政府本一直处在“军政府督率国民扫除旧污之时代”的军法之治时期[8]，但依然进行训政约法，期“以文明治理，督率国民建设地方自治” [9]。因故《中华民国训政时期约法》就有了“训政纲要”一章，但对财政的规定寥寥无几。后者主要体现在“中央与地方之权限”一章，大部分是对税收权限的原则规定，即“以法律定之”。由于国民政府享有行政、立法、司法、考试和监察五种治权，故“国家之岁入、岁出，由国民政府编定预算、决算公布之。” [6]47虽没有代议机关的单独审议，但公布于众至少是必要的。该约法还独设“国民教育”一章，中央及地方应从经费上予以“宽筹”保障，国家对私立学校和华侨教育予以奖励和补助，这些费用的支出也应归于财政的范畴，虽没有提及是否归属预算，但对教育的重视可见一斑。

1946年底，“伪国大”召开，通过了于1947年开始施行的《中华民国宪法》。该法按照孙中山“五权”宪法的思想设置结构，有关财政的规定散布于几章。其一，对于行政院，预算案向立法院提出之前，应经过行政院会议议决。行政院应当在会计年度开始三个月前，将预算案提出于立法院；会计年度结束后四个月内，提出决算于监察院。行政院对难以执行的议决预算案有复议权。其二，对于立法院，有预算案的议决权，但不能在行政院的提案之上增加支出。对于行政院的复议请求，经出席立法委员的三分之二通过即可维持原决议。其三，对于监察院，其内设审计长，由总统提名，立法院同意而任命。由审计长在行政院提出决算后三个月内，依法完成审核，并向立法院提出审核报告。其四，关于中央与地方权限，分中央、省、县三级基本财政。由中央立法并执行中央财政、国税以及国税与省税、县税之划分；由省立法并执行省财政、省税、省债及省财产经营处分；由县立法并执行县财政、县税、县债及县财产经营处分。出于经济平衡发展目的，中央对贫瘠之省，省对贫瘠之县，应酌于补助。其五，关于教育文化，该法虽未将其独立设章，但纳于“基本国策”章内，且规定更加详细。对于边远及贫瘠地区教育文化经费，国库予以补助；对重要教育文化事业，中央应办理或补助。专条规定了中央、省、县应负担的教育、科学、文化经费的预算总额比例。

四、新中国财政立宪沿革

新中国成立的前夕，具有广泛代表性的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《共同纲领》，“共同纲领带有宪法性质，是新民主主义时期全国人民的大宪章。” [10]在1954年宪法颁布之前，《共同纲领》起了临时宪法的作用。其中有两个条文涉及财政，一是第八条关于国民有缴纳赋税义务的规定，一是第40条的财政条款的规定。第40条规定：“建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金。国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。” [6]72从该规定可以看出，预算决算制度国家应当建立；中央与地方应界定清楚财政范围，这意味着一定程度上的分权；财政的原则是精简节约和平衡收支，目的是积累生产资金，以应对百废待兴的局面；相应地，税收也以当时的主要任务为导向，取向合理负担原则。这些规定极具有原则性，但没有明确这些制度或政策是否以法律或法令的形式作出，与纲领的模糊地位不无关系。endprint

1954年宪法是中国第一部社会主义性质的宪法，现行宪法与其一脉相承。涉及财政事项的规定也较为简约、原则。第27条第10项赋予全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和决算”的职权，第34条规定全国人民代表大会设立预算委员会，第49条第7项规定国务院有执行国家预算的职权，第58条规定地方各级人民代表大会有权“审查和批准地方的预算和决算”，第102条规定公民依照法律纳税[6]83。从这几条规定看，预算的编制机关没有明确，对预算执行情况没有规定监督；虽明确在人大设立预算委员会，但并非一个常设机构，依条文应随全国人大会期而定；预算和决算划分为国家的和地方的；公民的纳税义务法定化，而不再似《共同纲领》概括地称国民有缴纳赋税的义务。

1975年宪法是在文化大革命后期颁布的，基于这种背景，该宪法具有极强的政治时代性，条文减少至30条，内容表述政治化、口号化。同1954年宪法相比，对财政的规定似乎变动不大。全国人民代表大会列举的四项职权中，“批准国民经济计划、国家的预算和决算”赫然在列；国务院的职权中，明确“制定和执行国民经济计划和国家预算”；地方各级人民代表大会和它产生的地方各级革命委员会，“审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算” [6]86。宪法全文没有规定任何税收的问题和公民纳税的义务。

1978年宪法对1975年宪法进行了部分纠正，丰富了相关国家机关的职权，对于财政内容的规定兼具1954年宪法和1975年宪法的风格。关于全国人民代表大会审查和批准的职权表述同于1954年宪法，关于国务院编制和执行的职权表述同于1975年宪法，关于“税”，该法同1975年宪法一样没有任何提及。

五、结语

从清末1908年的《钦定宪法大纲》至新中国1978年的《中华人民共和国宪法》，七十年的财政立宪实践已经呈现于前。清末两个宪法性文件是中国财政立宪的开端，两种截然相反的财政权配置，说明三年中对立政治力量的消长变化。当时的臣民很大程度上意识到：“君主要干涉共同体每个成员的财产，应当获得所有当事人（至少是其代表）自由的同意。未经同意即行干涉，不服从便是合法的。” [11]其条文虽简约，但表述十分恰当，特别是1911年的《宪法重大信条十九条》。

民国时期的财政立宪，由简到繁，由粗到细，虽然其他方面的规定可取性意义不大，但关于财政的规范是值得学习和借鉴的。从宪法的高度对财政事项进行清晰勾画，有助于从根本上解决权力机关对财政的决定和监督权，行政机关对财政的忠实执行权，从而有助于保障权利和约束权力。对照新中国的财政立宪实践，对财政的规定偏少、偏粗，甚至不规定税收的依法取得，这些与那一时期的国家工作重心有关，或者与对政策的依赖有关，不重视从宪法或法律的角度进行制度化，有很大的随意性，将很多本应由立法机关行使的权力，被迫地委任于行政机关，使前者成为“橡皮图章”，权力本末倒置。

在财政立宪的70年中，社会情势的变迁没有给上述宪法文本留下真正的实施机会和空间。随着改革开放的启动，1982年宪法的颁布实施，中国社会有了稳定的基本生产生活秩序，公民对财政的要求越来越多，其知情权、监督权等得力于更高位阶的法律规范予以明示，予以细化。只有如此，公民才能真正成为国家权力的主体，才有利于实现对权力的有效制约。而这一更高位阶的法律无疑就是宪法，唯有实施宪法，对财政的控制方能奏效。诚如习近平总书记所强调的：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。” [12]

参考文献：

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[4]阿兰·S·罗森鲍姆.宪政的哲学之维[M].郑戈等，译，上海：三联书店，2001：5.

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[7]吴宗慈.中华民国宪法史前编[M].北京：东大书局，1924：17.

[8]孙中山.孙中山全集（第1卷）[M].北京：中华书局，1981：297-298.

[9]孙中山.孙中山全集（第3卷）[M].北京：中华书局，1984：97.

[10]纪坡民.宪政与立国之本[M].香港：大风出版社，2007：52.

[11][日]芦部信喜.制宪权[M].王贵松，译.北京：中国政法大学出版社，2012：5.

[12]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，2012-12-5（2）.

The History of Chinese Financial Constitutionalism

ZHAO Xuan

（School of Law， Peking University， Beijing100871， China）

Abstract：From the “imperial constitution outline” of 1908 to the Constitution of 1978， Chinese experienced feudal society， the bureaucratic capitalist society to socialist society gradually. As an important guarantee for state machine， finance has always been one of the issues of constitutional norms. From late Qing Dynasty to the eve of the reform and opening up of the New China， not every constitution have detailed provisions on the financial control， but almost all permeated with the idea of restriction of power. We comb the constitutional history of financial control during the seventy years， to review the past era.

Key words： financial control； constitutionalism； “Republic of China Constitution”； “Common Program”

责任编辑：刘玉邦endprint