建立动力内生型乡村环境治理机制

文_ 张孝德 张亚婷

（作者单位：中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部）

（责任编辑 胡秀荣）

乡村生态环境治理既是建设生态宜居的美丽乡村的重点任务，也是实施乡村振兴战略的重要举措。2018年，中办、国办印发《农村人居环境整治三年行动方案》，明确提出要遵循村民主体、激发动力的基本原则，动员村民投身美丽家园建设，到2020年“实现农村人居环境明显改善”。2018年中央财政对村庄建设的环境卫生投入高达446亿元，相比2013年高出50%以上。目前全国95%以上的村庄开展了清洁行动，农村生活垃圾处置体系覆盖90%以上行政村，农村卫生厕所的普及率达65%以上。但是当前农民参与程度不足和有效性不高的问题较为突出，迫切需要建立全民行动体系，提高乡村生态环境治理中的农民参与度和有效性。

一、乡村环境治理中存在的问题与困境

乡村生态环境治理是一个系统性问题，迫切需要农民积极主动参与，但目前农民参与生态环境治理缺乏良好的制度支撑，缺乏有力的组织引领以及强劲的内生动力。

第一，治理思路单一，未能结合乡村的实际特点进行。当前农村的生活垃圾、污水、厕所粪污治理，基本上是参考城市，以城市规模化、集中化、专业化治理为标准，结合乡村的特点不足，未走出“就垃圾治理垃圾”的僵化思维。如大部分省份对垃圾的源头分类减量、资源化利用认识不足，仍以城乡环卫一体化的治理模式为目标，一些地方政府热衷于斥巨资引入焚烧发电项目。又如，标准化、统一化的改厕因缺水、严寒冰冻等原因出现“建而不用”现象。这种简单参照城市治理的思路，不仅投资成本巨大，带来严重的二次污染，而且不看重农民参与和垃圾资源化利用。

第二，环保基础设施投入不足，地方和基层政府负担重。目前财政预算对乡村环保基础设施的投入严重不足，建设多由县乡财政直接负担、统一施工，地方政府经费不足带来治理投入欠账的现象较为普遍。2008—2017年，中央和地方财政用于农村环境综合整治的投入合计仅为130多亿元。截至2016年底，未对生活污水、生活垃圾进行处理的行政村分别是42.4万个、18.8万个。要实现全部行政村污水和垃圾处理设施全覆盖，按照单个行政村100万元的投资标准，合计需投入3532亿元，资金缺口巨大。比如，污水管网铺设及处置设施投入给村集体和基层政府带来沉重压力，甚至举债建设，出现“一次性工程”现象。

第三，政府习惯于主导建设，对农民参与重视不够。一直以来，尽管党和政府反复强调在乡村规划设计和公共治理中要重视农民的参与，但在实际操作中依然存在政府主导指挥建设的现象，在制度设计环节缺乏“实操性”，农民的知情权、决策权和监督权没有充分落实。比如：一些项目的规划、选址、设计、建设和运营等环节并未邀请农民参与；人居环境整治中搞强制或变相摊派，不尊重农民意愿，事权划定不清，村民个性化需求未得到满足，没有参与感、主体感。

第四，农村党组织领导力较弱，社会组织支持不足。由于当前农村基层干部普遍老龄化、学历低，加之对新技术、新理念的学习和掌握不足，其领导力难以适应新的要求。再加上农村基层民主监督不健全，群众对基层领导信任度较低，未能形成有效的组织能力和动员能力，无法充分调动村民参与环境治理的积极性。此外，生态环境治理的专业性强、技术性高，迫切需要专业的环保社会组织支持。但目前地方政府对环保社会组织的培育不足、支持十分不够，未能使专业性环保组织发挥应有的作用。

第五，农民对参与的认识不足，自觉性、主体性缺失。农民是农村环境治理的核心主体和受益者，但是农民普遍缺乏参与的需求动力。其一，由于文化程度低和生活环境相对封闭的缘故，农民所掌握的环境治理知识匮乏、认识不到位，如关于垃圾分类的知识和认识欠缺；其二，当前农村环境治理与经济发展和村民收入之间的关联还不够明显，没有结合特色产业、乡村旅游相关的产业项目，或者一些产业项目完全与村民利益脱节，农民难以从环境治理中获得物质激励；其三，在快速城镇化发展的过程中，传统乡村社会结构逐渐被瓦解，乡村原有互助利他的公共精神式微，村民对村庄公共事务不够关心，公共参与的意识薄弱，出现被动参与、消极参与等情况。

二、提升农民参与积极性，建立动力内生型治理机制

农民的主体性参与是改善乡村生态环境治理、巩固乡村振兴战略“最后一公里”成效的基础，建议夯实制度基础、强化组织动员、创新激励机制，切实促进农民参与乡村生态环境治理。

夯实农民参与生态环境治理的制度基础。第一，探索符合乡村特色的治理新思路。要从根本上破解当前我国农村环境污染治理中的问题，就要摒弃简单的“城市化”、单纯的“市场化”的传统思路，探索个人、家庭、社会、政府、市场等共同参与的协作治理新路子。探索再造人与自然循环的分布式、在地化、资源化的治理新模式。在环境治理上，农村具有自己的治理优势：一是将垃圾分类与有机农业相结合，让单纯的垃圾分类与农民的利益挂钩，进而转化为自觉行动；二是农村是小规模熟人社会，分布式、在地化的治理能够最大程度上发挥乡村熟人社会的组织优势，更易于调动农民参与垃圾分类和粪污资源化利用。

第二，加大对乡村生态环境治理的基础投入。要加大公共财政直接投入，鼓励地方以县、乡政府或行政村为单位有效整合厕改补助、农村人居环境整治、美丽乡村建设、扶贫项目等各类涉农资金，以及“一事一议”财政奖补、环保专项资金等外部资源，因地制宜加快粪污、污水等处理设施的建设和运营维护。鼓励县乡村三级按照比例分担投入，鼓励农户厕所自建自改。此外，引导工商资本投入，如成立特许经营权企业，申请专项贷款，参与人居环境整治、土地整治、土壤修复、污染治理等项目建设和运营维护。鼓励有条件的地方，按照“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”的原则，建立健全农村污水、垃圾处理价格、收费机制。

第三，完善农民参与环境治理的制度建设。首先，改变一直以来的“理念性”重视，在制度设计环节重视“实操性”。相关政策的制定过程要真正落实公众参与机制，加快公众参与环境治理立法。其次，鼓励各地因地制宜制定相关地方法规，明确农户参与的权责，落实其知情权、决策权和监督权。综合考虑经济基础、人口结构、地理位置等因素，宜“集中”则“集中”，宜“分布”则“分布”，项目方案充分考虑“人”和“组织”的因素。再次，推进建设与管理一体化，推动环境治理与产业发展相结合。

改进农民参与环境治理的组织管理。第一，建立健全工作机制，将群众参与纳入考核。首先，全面加强基层党组织对生态环境治理工作的领导，采取领导联村、“一把手”负责制等形式，以促进统筹协调和有效整合资金资源，分档管理，挂钩联系，定时推进。其次，将群众的参与情况和对干部的满意度等指标纳入干部考核体系中，如参与的形式、深度与广度、持续性、过程和成效满意度等，实行常态化督查考核。再次，引入社会力量参与决策和监督，如专业环保组织、农民代表参与监督项目施工、工程质量，鼓励农民参与相关决策，如建立污水处理收费的价格听证制度。

第二，有效融入村民自治，培育村庄的内生组织。首先，加大对农村基层干部的领导力提升培训，落实、落细自治单元，依托村民小组、基层网格、微网格、院落等载体，打造将人居环境治理融入村民自治的组织平台；其次，发展内生于村庄的正式或非正式环保小组，广泛动员党员、乡贤、网格员、妇女、老人、志愿者等各方力量，带头示范、志愿服务、组织动员，为村民参与提供便捷渠道和组织基础。

第三，鼓励政府购买服务，培育专业的环保组织。制定培育环保组织的制度办法，鼓励专业环保组织参与农村环境治理。一方面，加强对村民参与环境治理的意识提升和能力培养，增进村庄内外部的协调合作。另一方面，为跨越行政边界的畜禽粪污治理提供更好的社会化服务，发挥合作社在示范引导、技术服务、市场对接等方面的优势。

创新农民参与环境治理的激励机制。第一，推广利于农民参与的技术。有别于主流依赖化学科技的思路，目前民间已经发展起来的微生物技术，不仅是有效解决垃圾转化为有机肥的重要技术，而且是一个覆盖生活洗涤、污水治理、有机农业、微生物养殖和防治等领域的新技术。实践中，环保酵素技术、生态湿地技术已被应用于生活垃圾、污水和厕所粪污的治理，具有建设灵活、运行简单、成本低、效益好的技术优势。此外，“互联网+治理技术”为农民参与运维管理和监督提供了便利。

第二，提升农民参与的文化认同。提升农民参与，本源在于农民自身对于良好环境需求的内在偏好和文化认同。首先，开展以乡土文化传承为灵魂的乡村生态文化建设，以传统乡土文化为根，嫁接现代生态文化，对合法的民俗活动、民间信仰予以支持，在村庄举办环保教育、传统文化学习等“人心工程”，提高农民的参与热情和能力，增强村庄凝聚力。其次，开展公共环保教育。从幼儿园到大学各个阶段均设立专门的环保教育课程，“小手拉大手”使学生带动家长转变态度、积极参与。再次，在农村建立一批环保教育研学基地，鼓励政府购买公共服务，聘请专业人士定期开展分类的环保教育，引导学生参与农村生态环境治理实践。

第三，构建农民参与约束机制。乡村生态环境治理往往需要借助于村庄内部的集体行动，从激励和约束两方面入手，克服村民“搭便车”心理。首先，以社会奖励激励群众主动参与，公开表扬积极参与治理的群众或者给予物质奖励；其次，建立监督和制裁机制来约束村民的“搭便车”行为。

第四，激励农民参与生态村建设。鼓励有条件的乡村开展以零污染乡村、全域生态村建设为目标的美丽乡村建设，以共同的目标激励农民参与乡村生态文明建设。生态村建设是一个系统工程，包含：以全域有机农业为基础的生态生产建设、以垃圾分类为抓手的乡村生态环境建设、充分利用新能源的乡村生态生活建设、以乡土文化传承为灵魂的乡村生态文化建设。建议从有条件的乡村开始，推进无农药、零化肥使用的有机农业发展；鼓励专业社会组织与村“两委”合作，推广零污染乡村的垃圾治理模式；充分利用新能源技术和互联网技术，打造全景生态生活模式。