我国政党制度中的“多党合作”和“政治协商”

文_ 刘佳义

讨论我国政党制度时，人们常常问：多党合作和政治协商制度是一个制度还是两个制度？因为人民政协是专门协商机构，所以，这个问题实际上是人民政协与政党制度的关系问题。经过讨论，大家认为：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。新型政党制度的根本保证是中国共产党的领导，核心是多党合作，运行的基本方式是政治协商。多党合作与政治协商共同构成这一完整的基本政治制度。人民政协作为党派合作的政治机关，作为各党派团体及各界别代表人士有序政治参与的渠道，作为专门协商机构，是新型政党制度运行的重要制度保障。

一、从历史和现实的维度把握“多党合作”和“政治协商”的关系

从历史和现实实践看，人民政协与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成和发展一直是紧密联系的。人民政协一开始就是以党派和团体为基础组成的。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。新中国成立初期，人民政协作为党派联合、党派性机关，多党合作的许多活动都是在政协进行的。1954年人民政协不再代行人大职权后，毛泽东继续强调，政协“是各党派的协商机关，是党派性的机关”（毛泽东：“关于政协的性质和任务的谈话提纲”〈1954年12月19日〉，《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第184页）。当然，把政治协商与多党合作正式放在一起作为我国政党制度的一个突出特征加以明确，把人民政协作为实施我国政党制度的组织形式和重要机构加以确定，则是随着我国民主政治的发展而逐步明确的。改革开放初期，我国政党制度尚被称为“中国共产党领导下的多党合作制”，并没有“政治协商”四个字。后来，邓小平把“政治协商”与“多党合作”连在一起称呼我国政党制度。1989年，在研究起草《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的过程中，起草组就是根据邓小平的意见，在文件中写入“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”。这里，还采纳了民主党派提出的一个意见，就是为了体现我国各政党的法律地位平等，去掉了文件稿中表述的“中国共产党领导下多党合作和政治协商制度”中的“下”字，改为“的”字。

把“政治协商”与“多党合作”连在一起表述我国的政党制度，具有重要意义。第一，进一步表明我国政党制度不同于西方多党制的运行机制和特点。我国各民主党派作用的发挥和政党关系的协调，主要是通过协商合作的方式进行，而不是像西方政党那样主要在竞争和相互牵制上。中共与各民主党派之间的互相监督也主要是通过平等的、经常的协商讨论、交换意见来实现。我国的政治协商是实现党的领导和多党合作的重要途径。第二，我国的政党制度，不仅有各党派，还把有各族各界代表人士参加的人民政协纳入进来。由此，中国共产党领导开展的政治协商也有两种基本方式：一种是中国共产党同各民主党派的政治协商；另一种是中国共产党在政协同各民主党派和各界代表人士的协商。不能把我国政党制度简单类比于西方政治学中所说的政党制度或政党政治。其中一个重要差别，就是我国政党制度中不仅在政党组织、行为及其关系上具有不同于西方政党的显著特点，而且这一制度所涵盖的范围、规范的对象也比西方政党制度更广泛、内容更丰富。它所涵盖的范围和对象不仅包括中国的各个党派，还包括在我国政治体制中具有独特地位的中国人民政治协商会议这一政治组织。

由此，我们可以说，政治协商是我国多党合作的实现方式和运行机制，也是中国的一种重要民主形式。这不仅表现为各党派对国家事务的看法以及各党派之间关系的处理是通过政治协商，而且表现为在我国还有一个专门实施多党合作与政治协商的机关——人民政协。正因为有了这样一个作为国家政治体制重要组成部分的协商机关，不但使我国多党合作有了能够经常、郑重进行的组织保证，并且使政治协商从处理各党派之间关系的方式和方法，进一步拓展为各界代表人士广泛参与国家政治生活的途径和渠道，从而使政治协商进一步上升到国家政治制度层面，成为与通过选举表决行使民主权利相辅相成地体现我国广泛人民民主的又一种重要形式。

改革开放以来，中共中央的许多重要文件对多党合作、政治协商、人民政协的关系都有清楚的表述。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》专门在第四部分讲了“进一步发挥民主党派在人民政协中的作用”。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》进一步系统阐述了加强这项制度建设必须支持人民政协履行职能。该《意见》分为七部分，除了关于支持民主党派加强自身建设这一部分外，每个部分都有关于人民政协的论述。第一部分讲人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，要“努力促进参加政协的各党派、无党派人士开展协商、团结合作”。第二部分讲“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员会专题座谈会、各专门委员会会议等形式”。第三部分讲“充分发挥民主党派和无党派人士在人民政协中的作用”，重点是“两个保证”“三个有”的组织保障。第四部分讲民主党派民主监督的形式之一，就是“通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议”。第五部分讲“拓宽党外干部的选配领域”，“做好人大、政府、政协及司法机关党外干部的选配工作”。第七部分讲“要加强对同级政协的领导，及时研究并统筹解决人民政协工作中的重大问题，支持人民政协依照章程开展工作”。所有这些举措，指明了落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的具体路径，有力地推进了多党合作和人民政协事业。

二、坚持和完善人民政协发挥新型政党制度优势的机制

2019年9月，中共中央召开中央政协工作会议，制定了《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》。习近平总书记关于新型政党制度的思想和中央政协工作会议精神，对新时代人民政协发挥新型政党制度作用提出了新的要求，提供了重要遵循。

进一步加强中国共产党对人民政协工作的领导，尊重和保障民主党派在人民政协的地位和作用的发挥。在我国政党制度中，中国共产党的领导居于关键地位。我国政党制度实行得好不好，能不能充分发挥其特点和优势，说到底要看中国共产党领导得如何。要改革和完善中国共产党的领导方式和执政方式，按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，使之制度化、规范化、程序化。在我国，政党的目的与西方国家不同，不是为了通过竞选争取执政，而是致力于共同目标，着眼于建设。我国政党制度区别与西方政党制度的特点就在：它的主旋律是合作而不是竞争，互相监督也是为了更好地合作而不是破坏合作。正因为以合作为主，各党派的活动不在竞选上，而是政治协商。各党派对国家事务的看法以及各党派之间的关系处理要靠协商，各党派之间的互相监督也主要是通过平等地、经常地协商讨论、交换意见来实现。政治协商是实现我国多党合作的主要形式。共产党领导、多党合作、政治协商是我国政党制度三大要素、三大特点，缺少其中的任何一项都是不完整的。这是坚持和完善人民政协发挥新型政党制度优势的基本出发点。政协组织为便于履行职能和开展活动，在组织构成上设置了包括党派团体的若干界别。各民主党派作为重要界别同其他界别一起编入界别系列，但其作为党派的性质没有改变，以党派名义在政协开展活动、履行职责，在政协中具有不同于一般人民团体和界别的重要地位和作用。为更加突出党派地位和作用，全国政协作出一系列专门制度安排，保障各民主党派在政协以党派名义开展活动的民主权利，维护和稳定新型政党关系，体现和发挥新型政党制度的特点和优势。

进一步做好在政协开展政党协商的工作。政党协商是中国共产党同各民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重要方针政策、重大问题，在决策之前和决策实施之中进行政治协商的重要民主形式。人民政协是社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构，“人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现”（《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，中发〔2006〕5号文件），要完善“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”（《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，中发〔2005〕5号文件）。政党协商与政协协商是社会主义协商民主体系的重要组成部分，都是新型政党制度的重要实现形式。推进社会主义协商民主，体现新型政党制度效能，需要进一步发挥政党协商与政协协商的作用，推动两种协商形式有效衔接、形成合力。要坚持和不断完善全国政协全体会议期间，习近平总书记和中共中央政治局常委分别与各民主党派界别政协委员座谈、共商国是的政党协商制度。要建立健全中共中央委托，全国政协党组在政协同各民主党派、无党派人士就统一战线、多党合作、民主监督、人民政协工作等一些重要问题进行协商的制度。完善在政协的制度化政党协商平台和机制，将其作为政党协商的重要组成部分，不断拓展和丰富政党协商的形式和内容。

进一步加强界别协商。建立全国政协党组同各民主党派、无党派人士界别，就中共中央重大决策、全国政协党组重要部署、社会热点难点问题进行界别协商制度。明确中共界委员受党组织委托，同民主党派、无党派人士协商交流的工作意见和机制。

进一步健全民主党派知情明政、参与协商调研活动的机制。建立面向委员的知情明政的大数据政务公开平台，提高重点关切问题情况通报会质量，让委员了解第一手、真实、全面情况和问题。各专门委员会与各民主党派中央开展联合调研、共同举办协商议政活动时，要保证民主党派人士参加的人数，参加人选请民主党派中央按要求提出。政协组织的专题报告会、学习座谈会、专项培训等，组织各民主党派成员积极参加。支持和保障各民主党派在政协全体会议和常委会会议期间的协商议政活动。支持民主党派做好在政协的学习考察、自我教育、凝聚共识的工作。

进一步支持各民主党发挥民主监督作用。当初毛泽东提出中国共产党与各民主党派“长期共存”，目的就是“互相监督”。在我国，各政党之间没有“在朝”“在野”之分，不存在西方式的反对党，但正因此更必须有“互相监督”。没有“互相监督”，“长期共存”就失去了意义。不能把监督与合作对立起来。从大的方面讲，合作属于更高层次，是本质属性，而监督则是本来意义。对于政党，如果只有参政，没有互相监督，势必造成政党制度变质。由于种种原因，我国政党制度在运行过程中互相监督一直比较薄弱，必须切实予以加强。人民政协要加强同民主党派中央开展的有关民主监督活动协调。支持各民主党派在政协的监督性调研、视察和有关专题会议中，开展对党政有关工作的民主监督，将民主监督与协商议政结合起来，通过监督发现问题、提出意见建议，通过监督凝聚共识。在政协完善民主监督工作体系及评价体系时，注意听取民主党派的意见建议。

进一步健全民主党派参与政协共同性事务的平台和经常性工作的机制。修订提案工作条例时，在总则中进一步明确发挥民主党派在提案工作中作用的要求，在提案的提出、审查和处理办理、督办、反馈中，进一步突出对民主党派相关权利的保障。在提案办理中，对以民主党派中央名义提出的提案的办理作出专门规定，明确承办单位要与有关民主党派中央加强协商，把民主党派中央提案的办理摆在更重要的位置上，重点办理，并实行开门办案，做到“不沟通不回复，沟通到位再回复”，在提案督办中，明确民主党派参与督办的权利，扩大各民主党派对提案工作的参与。在提案工作表彰时，明确民主党派推荐优秀提案的权利。修订大会发言工作规则时，在大会发言的基本定义、基本内涵中，明确大会发言是各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议的一项机制性安排。进一步突出“质量第一、党派优先、统筹兼顾”的原则，明确在政协全体会议和常委会会议时，各民主党派、无党派人士作大会口头发言是制度性安排。完善民主党派通过大会发言发表意见、提出建议的机制。