北京市新型集体林场试点建设现状及对策分析

张国祯，王小平

（北京市园林绿化局，北京 100013）

2008—2012年，北京市完成集体林权制度主体改革任务，对全市3 274个村的86.6万hm2集体林地进行了确权登记，并按照“均股不分山、均利不分林”原则[1]97，对山区71.9万hm2生态公益林颁发57.74万本股权证。2013年，北京市集体林权制度改革工作进入深化改革阶段，完善配套政策、培育农民市场主体地位成为改革重点。北京市园林绿化局先后探索开展了森林保险、林权低押贷款、家庭林场等试点示范项目[1]98。2016年11月，国务院办公厅印发《关于完善集体林权制度的意见》，要求“积极稳妥流转集体林权，培育壮大规模经营主体，推进集体林业多种经营”。2017年11月，北京市启动“实施乡村振兴战略推进美丽乡村建设”专项行动，要求全面深化农村改革，规范、提升家庭农场（林场）、农民合作社两类新型农业经营主体，发展壮大集体经济，促进农民就近就业增收。2018年5月，北京市人民政府办公厅印发《关于完善集体林权制度促进首都林业发展的实施意见》，决定“重点探索在平原地区、浅山区发展集体林场，创新集体林经营管理模式”。2018年6月，北京市园林绿化局适时启动15个新型集体林场试点建设工作。2019年7月，北京市副市长卢彦同志召开电视电话会议，调度全市新型集体林场试点建设和林下经济发展工作，要求站在促进集体林业高质量发展、服务乡村振兴战略、精准“脱低”的高度，以新型集体林场建设为抓手，进一步创新政策机制，探索乡村集体林资源优化配置的有效实现形式；同时，要求进一步加大试点工作力度，扩大试点范围，丰富试点类型，到2020年末建成30个不同类型的新型集体林场试点，并及时总结试点建设经验，研究出台全市发展新型集体林场的意见。

一、试点建设基本思路

（一）新型集体林场内涵及定位

1.内涵

新型集体林场是在集体林权“三权分置”运行、责权利明晰的基础上，由当地政府主导，当地集体企业或农村集体经济组织出资成立，开展集体生态林建设、管理、保护和可持续利用的集体所有制新型林业经营主体。新型集体林场经营管理的对象是辖区内集体生态林地及其附属、衍生的绿色文化资源等。收益主体是出资的集体企业或农村集体经济组织及其成员。

2.定位

新型集体林场是相对于20世纪 70 年代至80年代人民公社时期和林业“三定”后期成立，现已基本消亡的乡办林场等传统集体林场而提出的新概念[2]55，是习近平生态文明思想与京郊农村实际相结合的创新成果。新型集体林场既不是机关事业单位，也不是社会化公司或社会团体，而是具有独立法人资格的集体所有制林业企业。按照2020年5月颁布的《中华人民共和国民法典》第三章关于“法人”类型的相关规定，新型集体林场属于营利法人类型。这一定位进一步明确，新型集体林场除受政府委托承担部分非营利性公益职能外，还可依法自主营利增收。

（二）新型集体林场的职责任务

保护好、经营好森林资源是新型集体林场的首要任务。适度利用绿色资源，组织农民绿岗就业，发展壮大集体经济等职责任务都服从并服务于首要任务。

1.严格保护森林资源

新型集体林场要严格遵守当地林地保护利用规划，实行最严格的林地保护制度，确保林地面积不减少；要加强森林资源资产产权登记保护，确保集体资产不流失；要加强集雨型小微湿地、坑塘等现有湿地、野生动物迁徙通道和重要物种栖息地等的保护，最大限度恢复与保护生物多样性。

2.科学经营森林资源

新型集体林场要按照生态系统保护与修复、森林健康经营、近自然经营、可持续发展等先进理论以及本市集体林经营管理相关技术规定，编制林场中长期森林经营方案，科学确定森林功能区划，明确目标任务，落实林木分级分类经营管理等措施，培育长寿高大美观乔木，构建混交、复层、异龄森林群落，建设健康稳定、优质高效、多功能森林生态系统。

3.适度利用绿色资源

在严格保护的前提下，新型集体林场要因地制宜适度开发利用绿色资源，科学发展林下种植、养殖、林产品采集加工、森林旅游、森林康（疗）养、森林体验教育、林木抚育剩余物开发利用等林下经济类型，构建林农复合经营系统，提高林业生态产品供给能力和林地产出效益。

4.组织农民绿岗就业

新型集体林场用工以本地农民（集体经济组织成员）为主，原则上本地用工人数比例不低于工人总数的80%。工人依法享有社会保险、职业技能提升培训、职称评定、职级晋升等社会福利保障和发展机会。工人工资不低于本市最低工资标准。

（三）新型集体林场的组建方式

1.组建条件

首先，集体生态林相对集中连片、边界清晰、无权属纠纷。其次，平原区集体林场经营管护面积200 hm2以上；山区集体林场经营管护面积666.7 hm2以上，并应保持沟域、小流域单元相对完整。再次，组建方须具有一支懂林业、善经营、以本地人为主的专业队伍。其中，农林专业中级以上职称或经过专业技术培训的技术人员不少于3人。

2.组建类型

新型集体林场可通过区统筹跨乡镇方式组建区级林场，或乡镇统筹跨村组建乡镇级林场，以乡镇级林场为主要组建类型。林地面积较大且可形成相对完整的森林生态系统的村可组建分场。生态区位特殊的集体生态林可委托国有林场、自然保护地等机构经营管理，不新成立管理机构。

3.组建程序

在区或乡镇政府的监督指导下成立筹备委员会，研究集体林场的组建方式、经营范围、资金筹措、利益分配等重大问题，填写申报资料，征求市、区园林绿化部门意见后，到所在地市场监督管理部门登记注册取得营业执照。登记注册类型为非公司制企业法人。

（四）新型集体林场组织管理体系

建立健全财务、人事、生产、经营、应急、培训、档案等各项管理制度，组建一个能干事创业的林场管理班子和一支本地化、专业化、职业化人才队伍，是新型集体林场规范高效运营的基础保障[2]57,[3]102。新型集体林场场长可由区或乡镇政府任命有丰富管理经验或有农林专业背景的乡贤、乡村“能人”等担任，也可向社会公开招聘林业职业经理人，有专业技术工作经历的农林高校毕业生，还可通过村民代表大会选举产生，在职公职人员原则上不得兼任。严格控制集体林场管理人员数量，降低管理成本，原则上管理人员不超过8人。同等条件下优先聘用熟悉当地情况且有实践经验或经过专业技术培训的当地技术人员。

二、现状及成效

（一）建设现状

2018—2020年，北京市在门头沟、房山、通州、顺义、大兴、昌平、怀柔、密云和延庆9个区的49个乡镇，建立42个新型集体林场试点，完成计划任务的140%。试点林场均为集体所有制林场，经营管理765个村的30 310 hm2集体生态林，为当地创造8 108个就业岗位，招聘本地农民6 491人，占集体林场工人总数的80.1%[4]。按照组建类型分类，共有2个区级集体林场，面积约5 000 hm2，分布在延庆区；35个乡镇级集体林场，面积约22 666.7 hm2，9个区均有分布；5个村级集体林场，面积约2 666.7 hm2，分别在房山、昌平、怀柔和密云区。

（二）取得的成效

1.提高了林木管护质量

为追求利润最大化，以招投标方式确定的社会化养护公司，在林木管护过程中存在多次转包、压缩雇工数量、减少养护工序、选择性“弃养”、突击式养护等问题，林木经营管护质量不高，效果不理想[5]。而新型集体林场拥有一支以当地农民为主且相对固定的养护工人队伍，通过定岗、定责、定任务，严格按照管护标准和工作月历护林、养林，田间地头常年有工人巡护、防火，林木经营管护质量和效果得到显著提升。

2.提高了财政资金的使用效率

新型集体林场建成后，政府投入的林木管护资金可不通过招投标，而直接拨付新型集体林场统筹使用，节约了工程招投标的时间和费用，提高了资金使用效率。同时，市财政和市园林绿化部门加强财政资金的使用管理，督促、指导新型集体林场将财政资金全部投入到林木经营管护工作中去，避免了管护资金节余、挤占和作为利润分配，进一步提高了财政资金的使用效率。

3.增加了本地农民收入

与原有社会化养护公司招收本地农民比例60%左右相比，新型集体林场将这一比例提高到80%以上，为本地农民创造了更多就业岗位，不仅增加了农民就业机会，还提高了农民的务工收入。同时，新型集体林场通过发展林下经济等产业营利增收，并按照既定的利益分配机制将部分利润分配给农民，进一步提高了农民收入。

4.发展壮大了农村集体经济

新型集体林场的建立，盘活了农村集体林地资源，使林地资源转化为绿色资产，转化为农民增收致富的绿色资本，转化为农村高质量发展的环境优势，极大地提高了农村集体经济组织收入，提高了集体的话语权和组织动员能力，为农村治理和乡村振兴作出积极贡献[6]42。

（三）存在的问题

1.部分乡镇政府定位不准确

试点建设过程中，部分乡镇政府定位不准确，有的乡镇过度管理，将政府主导变为政府主管，将集体林场变为其准下属单位，管得太多太死；有的乡镇等待观望，疏于监管指导，配套改革措施也未及时跟进，试点建设效果大打折扣。

2.配套政策不完善

新型集体林场建设是一项复杂的系统工程，涉及规划与自然资源、财政、发展改革、税务、人力社保、市场监管等多部门的多项政策，试点阶段，各部门政策尚未完全整合，限制了基层干部群众的创新空间。

3.机制体制不健全

新型集体林场是一项全国首创的新生事物，尚处于试点摸索和起步阶段，组织管理、生产经营和资金来源等相对单一，多方利益联结机制、绩效考评机制、可持续发展机制等尚未完全建立，影响了新型集体林场高质量发展进程。

三、发展对策

（一）坚持政府主导，发挥新型集体林场体制优越性

新型集体林场体制优越性在于其集体所有制属性以及集体经济组织成员的平等承包权、经营权和收益权。试点建设实践证明，政府搭台统筹资源，政府主导但不主管，政企分开并适时监管，是发挥新型集体林场体制优越性的必由之路。

1.强化政府主导，确保新型集体林场的集体所有制属性不改变

集体所有制属性是新型集体林场的根本属性，也是新型集体林场受政府委托，承担保护好“绿水青山”，经营好“金山银山”，解决好农民就业，发展好集体经济等社会公益职能的必要条件。政府作为最大的项目委托方、投资方，为追求公共利益最大化，在新型集体林场建设中必将处于主导地位[6]42，并通过财政资金调控，聘请第三方监理，委任场长（书记）等方式加强监管，以避免集体林地被随意出租、流转、集体林场被社会资本控股等损害集体所有制基础的现象发生，确保集体林场集体所有制属性不改变。

2.依托政府主导，优化配置新型集体林场资源

北京农村集体土地资源按照“村地区管”机制要求统筹管理，各区政府具有管规划、管用途、管合同、管程序、管监督、管查处的职责，同时，通过规划引领管控，分级指导镇、村规划编制与实施[7]。新型集体林场经营管护的集体生态林，发展林下经济等需要的产业用地，修建办公场所及职工宿舍等需要的建设用地等资源，均属于“村地区管”机制统筹协调范畴。因此，依托政府平台并发挥政府主导作用，把新型集体林场建设纳入区域经济社会发展总体布局统筹规划，才能更多地分享政策红利，更有效地优化配置新型集体林场资源。

3.通过政府主导，建立健全多方利益联结机制

新型集体林场联结政府、集体企业或农村经济组织、村集体、村民等多个利益主体，承担着政府要生态、要民生、要稳定，村集体要发展壮大集体经济、要话语权、要凝聚力，村民要就业、要增收、要绿色获得感等多项使命。同时各利益主体的需求和利益追求各不相同，多方利益博弈错综复杂[6]41。因此，只有以政府公信力为主导，才能统筹兼顾各方利益需求，建立公平稳定长效的多方利益联结机制，激发新型集体林场发展的内生动力和深层潜力。

（二）坚持部门联动，构建完善的配套政策体系

新型集体林场试点建设属全国首创，没有参考模板和成形的配套政策，只有多部门联合联动，集成创新，打通政策堵点，形成政策闭环，才能构建起完善的配套政策体系，为新型集体林场的高质量发展保驾护航。

1.财政支持政策

北京市园林绿化部门要积极协调市财政部门，争取财政政策、资金支持。首先，北京市园林绿化部门要会同市财政部门，修订现有集体生态林工程资金使用管理办法，统筹整合区域林业项目资金，形成资金规模效应和示范带动效果。其次，北京市财政部门要协调市农业农村管理部门，推动落实新型集体林场同等享受支农惠农相关政策。再次，尽最大可能为新型集体林场建设争取财政补贴资金。目前，新型集体林场试点可统筹的林业工程项目，由试点建设初期的仅平原生态林养护一项工程，扩展到山区集体生态林养护，调整为生态林的退耕还林地养护，以及美丽乡村绿化成果养护等四项工程。新型集体林场也可同等享受农业机械、有机肥、绿色防控产品购买，以及病虫害统防统治等支农惠农政策。同时，北京市财政决定对2023年年底前建成的新型集体林场，根据规模大小，以奖代补给予费用补贴。

2.税费减免优惠政策

新型集体林场是一个承担部分社会公益职能的林业企业，依法纳税和享受税费优惠是其基本权利和光荣义务。北京市园林绿化部门要积极协调市税务部门，从巩固脱贫攻坚成果、助力乡村振兴、农林企业减税降负等角度出发，为新型集体林场发展争取税费减免优惠政策。目前，新型集体林场试点可依法享受国家对支持脱贫攻坚和实施乡村振兴战略的中小企业、农林企业的系列税费优惠政策；新型集体林场从事农、林、牧、渔项目所得，依法免征、减征企业所得税，自产自销初级农产品免征增值税；满足小微企业条件的新型集体林场，还可依法减征、免征企业所得税及增值税和行政事业性收费。

3.人力社保政策

新型集体林场组建了一支本地化、专业化、职业化养护队伍，当地农民因招工而成为林业工人，但是，要实现农民身份真正转变并被社会认同，还需要配套的人力社保政策支撑。因此，北京市园林绿化部门要加强与市人力社保部门的沟通，依法依规为新型集体林场工人落实相应的人力社保待遇，提高其归属感和主人翁意识。目前，新型集体林场可按规定享受失业保险返还及在职职工技能培训课时补贴等优惠政策。林场职工按规定享受“五险一金”社保福利待遇，还可按相关程序申报工程技术、农业技术等系列职称。

4.配套基础设施建设政策

新型集体林场配套基础设施建设用地主要分为两类，一类是直接为林业生产服务的工程设施用地，主要指《中华人民共和国森林法》第五十二条规定的七类工程设施用地。另一类是非林业生产服务设施用地，主要指林场办公、职工住宿、开展森林旅游、森林康（疗）养等所需要的管理及服务类工程设施用地。根据《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等文件精神，北京市对违法建设零容忍，一经发现严肃查处。因此，北京市园林绿化部门要加强与市规划与自然资源部门沟通协调，为新型集体林场发展林下经济等产业提供必要的用地保障。目前，新型集体林场不得新建办公用房和职工宿舍，只可通过政府配置闲置公房，租赁闲置农宅，统筹利用乡镇林业站、山区生态林管护站（房）等方式解决。在确保林地林用，不擅自改变功能用途的前提下，经区园林绿化部门依法审批后可修建直接为林业生产经营服务的工程设施。非林业生产服务设施用地政策因相关法律法规限制，多部门审批等原因亟待突破[1] 125。

（三）坚持问题导向，建立健全长效工作机制

新型集体林场建设是一项涉及多学科、多部门、多利益主体的系统工程。长效工作机制是新型集体林场高效运营、高质量发展的有力保障。

1.探索建立多方利益联结机制

新型集体林场建设的利益主体涉及多方面，只有找到多方利益分配平衡点，形成发展合力，建立利益共享、风险共担、健康长效的紧密型利益联结机制，才能实现多方合作共赢[8]。目前，新型集体林场试点探索的利益分配方式为：集体林场提留30%（或40%）的年利润作为公积金和公益金，剩余70%（或60%）的利润，由出资的集体企业或农村集体经济及其成员按照三七分成或四六分成方式进行再分配[9]。集体企业或农村集体经济组织的利润分配所得,主要用于发展农村集体的公共或公益事业支出[10]。

2.探索建立绩效考评激励机制

建立公平、公正、公开的绩效考核激励机制，是促使新型集体林场争先创优，更高水平、更高效率完成目标任务的重要举措。目前，按照以“以评促建、以评促改、评建结合、重在建设”的原则，北京市园林绿化局构建了包括林木经营管护效果、林场组织管理效率、政策惠民效果，以及绿色经济发展效益等四大类近20个指标的新型集体林场绩效考核评估体系，每年组织各相关委办局及各科研院所的技术人员和专家，对新型集体林场建设和管理效果进行一次全面考核评估。评估结果报市政府审议后通报各区政府，作为兑现财政奖补资金，调节下一年度管护资金，启动退出机制等奖惩措施的依据。

3.探索建立可持续运营发展机制

新型集体林场的主要运营资金来源于政府投入的林木养护资金，俗话说“十年树木”，随着时间的推移和林木的逐年生长，健康稳定的森林生态系统必将建立，政府投入的林木养护资金势必减少甚至取消。因此，未雨绸缪，前瞻性研究培育新型集体林场的“造血”功能，探索建立新型集体林场可持续运营发展机制是当务之急、明智之举。目前，部分新型集体林场已开始利用林下特有的荫蔽条件、高负氧离子环境，以及周边的文化旅游资源等，探索发展符合自身功能定位和有市场需求的林下经济类型，并努力将其培育成为林场新兴产业和新的经济增长点[3]101。部分林场立足长远，已着手研究建立现代企业管理制度，通过优化内、外部环境，整合内、外部资源，为集体林场的可持续发展夯基固本。

四、前景展望

新型集体林场是首都林业改革发展的创新举措，得到了基层广大干部群众的高度认可，通过试点示范引领，新型集体林场建设已在京郊大地掀起一个小高潮。2021年，北京市园林绿化局计划在全市再推动建设30个新型集体林场，各乡镇政府积极响应，上报的拟建林场数量已超过40个，覆盖8个区42个乡镇651个村的13.3万hm2的集体生态林。按照《北京市园林绿化高质量发展行动计划（2021—2025年）》的安排部署，“十四五”期间，北京市计划将符合条件的60%的集体生态林（约30万hm2）纳入新型集体林场经营管理范畴，平均每年推进6万hm2。到2035年，符合条件的集体生态林全部纳入新型集体林场管理，并建成新型集体林场高质量运行管理体系，高水平实现集体生态林的多重效益。但是，新型集体林场毕竟是集体林权制度深化改革的新产物，发展前景光明，发展道路曲折。随着经济社会的快速发展和市民对生态环境需求的进一步提高，新型集体林场建设或将面临创新创业、提质增效、转型升级等诸多新课题，尚需广大林业科技工作者、管理者持续关注和深入研究。