挤出与回归：乡村振兴战略中农民地位及权益保障研究

孙守相，李秋仪

（山东农业大学 公共管理学院，山东 泰安 271000）

一、引言

实施乡村振兴战略，是党中央着眼于当前农业农村发展实际和未来农业农村现代化发展趋势作出的重大战略部署，是党中央对于建设现代化强国的重大战略构想。实施乡村振兴战略，是新时代做好“三农”工作的重要抓手，为促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供了重要遵循[1]。

2019年调查数据显示，我国农业人口占全国总人口的比重高达40%，庞大的农业人口规模不仅关系到乡村振兴战略本身的实施，而且直接关系到我国的社会稳定和发展大局，农民权益得不到巩固，政局稳定和社会和谐就会受到一定影响[2]。纵览近年来各地乡村振兴战略的实施，发现存在忽视甚至损害农民权益的现象：农民的意愿没有得到足够尊重；农民的主体地位没有得到充分保障；农民的利益没有得到很好维护；农民增收难、农村发展缺乏持久动能、基层干部不务实等。上述种种问题如得不到重视和解决，必将成为阻碍我国乡村振兴战略长远发展的桎梏。

党中央决定实施乡村振兴战略的主旨和基本构想，是基于对现阶段我国社会主要矛盾变化的准确判断。当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，而发展的不平衡不充分，突出表现在城乡之间差距不断拉大、农村和农业发展的严重滞后上。乡村是农民世代生活的地方，是农民的根和归宿，与农民血肉相联。反过来，农民是乡村的主人，是决定乡村前途命运的根本力量。反映在乡村振兴战略中，广大农民群众是乡村振兴的主导力量，实施乡村振兴战略要紧紧依靠广大农民，离开了农民参与的乡村振兴不是真振兴，一些地区的乡村建设活动纵然搞得轰轰烈烈也难以激发乡村振兴的内在活力。因此，尊重农民的主体地位，保障农民权益不受损，是推动农业发展、促进农村进步、落实乡村振兴战略的重要一环。要对农民权益受损的现象进行深入地剖析，并反思其中的原因，积极探索维护农民权益的具体方案，以实现农民权益最大化，为顺利实施乡村振兴战略提供有力支撑。

二、文献综述

自党的十九大提出乡村振兴战略以来，以“乡村振兴”作为研究主题的文献数量呈井喷式增长，涉及的学科领域非常广泛，研究的内容也愈发丰富。从最初的政策解读，到后来的理论论证，再到后来的路径选择、方案供给等实证研究，成果已相当丰硕。但从大量现有文献来看，关于乡村振兴中农民主体地位及农民权益保障问题的研究较为欠缺。且在相对有限的相关文献中，均明确强调了农民主体地位及权益保障的重要性。

张大维（2018）认为乡村振兴是一个复杂的系统工程，要发挥和激活各参与要素的优势潜能和特色特长，尤其是要重新明晰作为两大核心要素的政府和农民的主攻方向和内在潜能，达到政府主导与农民主体有机衔接和良性互动的善治格局[3]；石丹丹（2018）指出农民是乡村振兴的承载者和受益者，要充分尊重农民的主体地位，最大限度保障农民权益[4]；程传胜（2019）从农民权益保障的必要性层面进行论述，认为乡村振兴面向的是广大农村地区，农民应是“一家之主”，有权利享有属于自己的各项权利。保护好农民权益，有助于实现乡村的全面振兴[5]；朱雅妮和高萌（2020）认为，农民是乡村振兴的重要建设者，倘若农民在这场与自身利益息息相关的发展中“集体失语”，乡村振兴将成为纸上谈兵[6]；在第四届中国县域治理高层论坛会议中，蒋英州和吴理财两位学者指出，没有广大农民这一主体参与的乡村建设活动，与以往传统的单向管理毫无二致。因此，在乡村振兴战略实施过程中激发和唤醒农民主体意识和主体身份显得尤为迫切。

综上所述，目前大量有关乡村振兴的研究主要聚集对其内涵、外延、贯彻实施思路和方法层面的探讨，但对于其参与主体及主体权益保障的研究还不是很丰富。为此，本文基于我国乡村振兴战略中对农民主体地位的强调，以及对乡村振兴战略中农民权益保障及主体地位提升的相关研究，探讨实现农民主体地位、保障农民权益的具体策略，确保农民的各项权益不受损害。

三、乡村振兴战略中农民权益保障存在的问题及原因分析

在实施乡村振兴的过程中存在这样一种现象，即地方政府积极性很高，但成效有时却事与愿违。一方面是政府大力推动，另一方面却是农民反应消极，乡村振兴战略某种程度上沦为政绩效应目标下政府功利性表演秀的平台和载体[7]。究其原因，是农村治理体系没有理顺，农民的主体地位和意愿没有得到充分的尊重，农民有被“排斥”和被“挤出”的现实情况。

（一）农民意愿被“挤出”

乡村振兴过程中，政府应始终把农民的意愿摆在第一位，尊重农民自我管理、自我发展的权利。但从当前乡村振兴的实践来看，由于基层政府注重的农村建设和发展项目，有的与农民意愿不一致，加之农民的意愿也未能得到基层政府的充分重视，导致了政府工作与农民意愿的错位。在地方政府制定乡村振兴规划方案、新农村建设方案以及推进产业发展、生态规划建设、乡风文明创建、治理模式探索等各项工作中均很少征求村民意见，形成地方政府唱“独角戏”、农民消极应对的局面。究其原因，很大程度上是因为在乡村振兴过程中，部分地方政府干部受“政绩为先”思想的影响，把农村建设当成“政绩工程”和“形象工程”，试图希望起到立竿见影的效果[8]。地方基层政府在乡村振兴建设中强力主导，而农民群众的意见却常常被忽视。事实上，农民参与振兴乡村的意愿是非常强烈的，但由于政府和农民双方扮演的角色没有界定好，导致了“干部干，群众看”的现象时有发生。

（二）农民主体地位被“挤出”

坚持农民主体地位是马克思主义唯物史观的内在要求，是“以人民为中心”的发展观在乡村振兴战略中的体现。农村不仅是农民祖祖辈辈生活居住的地方，也是广大农民的精神家园，农民作为乡村发展的亲历者和受益者，理应成为乡村振兴的主力军。但实地调查发现，情况并非如此。例如，部分村庄的改水、改厕、建路项目搞得热火朝天，但却很少见到农民投工投劳的身影，村庄的整治工作基本都是政府单方面地推动，农民群众很少参与其中。由此可以看出，在乡村振兴战略实施的过程中，农民的主体地位没有得到足够的重视，出现农民主体地位被“挤出”，农民被边缘化的现象。究其原因，是政府在乡村振兴规划制定、实施过程中很少采用“自下而上”的方式收集民意、倾听民声，导致政策方针难以反映农民的意愿、体现农民的主体地位。同时，由于农民受文化水平等因素的限制，基层干部也很少对农民进行政策文件的宣传和解读，导致了农民对政策理解存在偏差甚至一无所知。更有一些基层干部甚至以命令、强制的管理方式直接干预农民的生活和生产经营活动，这种越位式的治理方式使原本“政府主导，社会参与”的工作格局，最终变为“政府主导”式的单打独斗。

（三）农民利益被“挤出”

中国共产党人在革命和建设实践中非常重视农民的利益问题,新中国成立后特别是改革开放以来，保护好农民的利益始终是党和政府非常关心的问题,习近平总书记指出：“实施乡村振兴战略要按规律办事，按规律办事，就要尊重农村的发展规律，就要充分尊重农民的意愿，维护农民的权益”。但在乡村振兴具体实施过程中，有些现实情况却差强人意，例如，有的村庄大力推进美丽乡村建设，在村里建起了展览馆和村史馆，而在村中走访时却观察到一些村民的房屋破旧，村中的道路也是狭窄坑洼，垃圾随处可见。当地村民对这些设施的建设没有置予太多好评，有些村民反应“还不如建个广场来得实在”。由此可见，在乡村振兴战略实施过程中，有些基层干部不是把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，而是急于出“政绩”，大做表面文章，常常置农民的利益于不顾，甚至损害农民的利益；有的不扎实搞农村建设，却对易于做出“政绩”的项目非常感兴趣，而对有关农民切身利益但不易显示政绩的项目却避而远之；有的不顾当地的实际，生搬硬套，一旦项目面临市场困境，又会一哄而散，最终劳民伤财。这些问题的存在，使原本可以在农村落地生根的方针政策常常受阻于“最后一公里”，最终效果往往与国家方针政策相背离，农民的权益也受到了一定程度地损害。

四、乡村振兴战略中实现农民权益保障的具体策略

（一）角色重塑：准确定位农民在乡村振兴中的主体地位

农民是乡村的主人，是决定乡村前途命运的根本力量。习近平总书记多次强调，乡村振兴要切实发挥农民的主体作用，充分尊重农民的主体地位。只有充分尊重农民的主体地位，处理好党的领导、政府主导和农民主体三者之间的关系，坚持以农民的意愿为先导，才能够充分调动农民参与乡村振兴的积极性，从而为乡村振兴源源不断地注入新的活力。

1.农民是乡村振兴的建设主体

乡村振兴战略中，应充分肯定农民的建设能力，支持多种形式适度规模经营，实现小农户与现代农业的有机衔接，鼓励农民参与一二三产业和全产业链分工，大力支持农民就业创业和勤劳守法致富，调动农民参与乡村振兴建设的积极性[9]。政府要在整个乡村振兴战略实施中充当先锋、把握方向，为农民保驾护航、兜底撑腰，达到政府和农民两大主体良性互动的格局。政府要相信农民本身的创造力，在资金信贷扶持、土地使用安排、市场信息供给、技术管理支持等方面给农民以充分的支持和帮扶，确保农民真正成为乡村振兴的主体[10]。

2.农民是乡村振兴的受益主体

能否从根本上解决农民苦、农村穷、农业弱的问题，以及城乡和乡村内部发展不平衡和小康路上“一个都不能少”的问题，是衡量乡村振兴战略实施效果的重要标志。乡村振兴战略是由内到外、由上到下，涉及农民各方面利益的战略方针，农民是乡村振兴的最大利益攸关者，是最大的受益主体[11]。因此，乡村振兴战略实施中，要始终坚持一切为了农民的宗旨，无论是规划制定还是具体实施，无论是产业布局、生产发展还是乡风建设、生态保护，都必须把农民利益放在首位，切实保障农民权益。

3.农民是乡村振兴的治理主体

党的十九大报告提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这为应对我国新时期乡村转型进程中的现实挑战、有效开展乡村治理工作、加快实现乡村振兴战略目标指明了前进方向，提供了重要遵循[12]。乡村治理中，农民既是治理的客体，也是治理的主体，必须将农民始终放在“三治”结合的中心位置，让农民成为自治的主体，让法律约束成为治理的重要保障，让道德规范成为治理的坚实基础，最终才能在更高层次上实现村民的自我管理。

（二）利益回归：突出强调农民是乡村振兴最大的利益攸关者

实施乡村振兴战略的目标是顺利实现农业现代化，缩小城乡差距，让农民共享经济社会发展成果。农民如何参与到乡村振兴当中以及能够在其中分享多少利益，是检视乡村振兴战略实施效果的一个黄金准则[13]。因此，要把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为乡村振兴战略的出发点和落脚点，切实维护好农民权益。

1.尊重和保障农民的政治民主权利

农民的政治权利是其所有权利中的核心内容，是其它各项权利得以实现的重要保障。为保证乡村振兴战略实施过程中最大程度的反映民意、倾听民声，需要充分保障农民知情权、表达权、参与权和监督权。必须充分发挥农民的主体作用，相信农民自身的建设能力，不断激发乡村社会的内在活力，实现农民的自我治理。

2.尊重和保障农民的经济权利

经济决定政治，农民的各项生命权利和自由权利都以经济权利作为基础[14]。因此，在乡村振兴战略实施过程中，要保证农民在土地承包、经营、收益、流转以及离开土地、从事非农生产等各方面的权益得到充分保障。要尊重农民的各项经济权利，不得巧立名目，不应以行政命令的方式强制农民进行土地流转和规模化经营，保证广大农民成为乡村振兴战略的最大受益者，从而真正实现乡村振兴战略的初心和使命。

3.尊重和保障农民的文化权利

造就一批有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，是推动现代农业发展转型的关键，也是新时期对广大农民群众提出的迫切要求。但长期以来我国实行的城乡二元体制，使得乡村教育、文化资源极度匮乏，农民群体整体文化素质不高、权利意识淡薄。由于受限于专业知识和技能水平，使得广大农民无法满足乡村振兴的现实需要，导致其主体作用未能得到有效发挥。因此，要从政策上给予农村更多的文化资源，实现城乡文化权利平等，构建起保障农民文化权益的长效机制，不断提高农民群众的科学文化素养，充分发挥农民在乡村文化建设中的主体作用。

（三）程序优化：切实保障农民在乡村振兴中的参与权利

乡村振兴不是基层政府和干部们的“独角戏”，而是需要整合一切可以整合的力量，激发农村活力，形成协同共治的局面。要重新审视乡村振兴战略规划实施中的决策传统，优化决策程序，确保农民的参与权利。积极拓展广大农民参与乡村振兴建设的空间和渠道，以找准农民的需求，服务于农民的需求。

1.建立激励机制，增强农民主动参与的意识

在乡村振兴战略实施进程中，虽然农民已经意识到乡村振兴战略事关自己的切身利益，也有一定的参与意愿，但受千百年来传统文化中权力膜拜、强调服从、漠视社会责任等因素的影响，导致中国农民缺乏平等意识、民主意识和参与意识。因此，应当加强对农民现代民主政治理论的宣传、教育，培养其对乡村振兴的社会责任感和政治认同感，提高其参与乡村治理的觉悟和热情，营造出“乡村振兴，责无旁贷”的良好参与氛围。必要情况下，政府应建立相应的激励机制，调动农民建言献策的积极性。

2.建立信息互动机制，构筑农民参与的信息沟通平台

农民对乡村振兴中各种政策、方案的普遍认同，是这些政策、方案合法性的基础，因此在乡村振兴规划方案及相关政策制定过程中，应当推进信息公开，建立政府与农民之间信息沟通的机制，确保信息传递的及时性和准确性。然后，通过采用“自下而上”的流程对农民的意愿进行收集，以农民的客观需求为出发点，将好的意见建议吸收到政策决策中去；另一方面，由于农民受文化水平的制约，对政府制定的某些政策可能暂时无法理解，因此，要做好政策的宣传与解读，形成下情上达、上情下达，决策者与农民信息互通、良性互动的局面。

3.建立协商协调机制，畅通农民参与的多元渠道

乡村振兴政策制定过程中，政府应当提供其与农民之间更深层、更密切的融合机会，应当重视为农民提供多元、通畅的表达渠道，扩大决策信息和资源提取的范围，最大程度反映农民的意志，减少政策执行的成本和推进的阻力[15]。当前，首当其冲的就是应当充分考虑如何建立多元化的诉求表达渠道，要在进一步完善代表选举、村民自治等现有的参与渠道之外，加强其它参与渠道的建设，在更广阔的平台上引导农民参与乡村振兴各项政策的制定和各类事务的管理。

4.建立决策监督机制，形成农民参与程度评价体系

当前乡村振兴决策过程中依然存在地方干部自己说了算的现象，农民成了旁观者、局外人。鉴于此，除了继续强调农民参与决策以外，还应当从建立决策、执行的监督机制方面加以保障，确保农民参与落到实处。首先要建立健全决策主体问责制度，将决策过程中信息公开、农民参与制度作为考核决策质量、水平的重要指标，同时要形成多元监督主体协同监督的严密体系，尤其要突出强调农民和农民组织的监督地位，由农民对政策本身以及政策制定过程中农民参与程度进行客观评价，逐步形成高效、规范、科学的评价体系[16]。

乡村振兴战略是党中央站在新时代历史起点上，在对“三农”问题进行重新审视基础上的新部署、新推进[17]。推进乡村振兴过程中，要充分尊重和保障农民的权益，做到一切为了农民，让广大农民在乡村振兴中得到更多的幸福感、安全感和获得感。