推进职业教育混合所有制改革试点的若干思考

从2014年国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，到2019年出台《国家职业教育改革实施方案》，国家层面对职教混改的态度已经由“探索发展”演变到“鼓励发展”的新阶段。然而，近七年时间过去了，职教混改依然没有像其他领域的改革那样形成“气候”，甚至还没有像“自发探索”时期那样步子迈的坚实和具有创造性。究其原因，除了混改具体政策供给不足等因素外，思想观念的束缚、方法路径的偏差，即政府层面推动职教混改试点工作的缺失亦是重要原因。当前，单纯靠学校层面的自发探索来推动职教混改的进程显然已经难以实现，若要真正推进职教混改，政府层面推进混改试点工作必不可少。为此，笔者就为什么要推进职教混改试点、职教混改试点试什么、如何推进职教混改试点等问题做一些思考，以期为促进职教混改事业的发展献计献策。

一、职教混改试点之“为什么”

所谓试点，是指全面开展某项重要的全局性工作之前，先在一处或几处做一定的试验。试点按其功能和取向可分为探索型试点、测试型试点和示范型试点等三种类型[1]。开展职教混改试点，既是对待职教混改的态度问题，更是一个推进职教混改的方法问题。试点是职教混改的重要任务，更是职教混改的重要方法。从职教混改全局出发，当前能否自上而下有序推进职教混改试点，能否切实通过职教混改试点趟出路子，直接关系到职教混改的成效。习近平总书记曾在中央全面深化改革领导小组会议上指出：“抓好试点对改革全局意义重大。要认真谋划深入抓好各项改革试点，坚持解放思想、实事求是，鼓励探索、大胆实践，敢想敢干、敢闯敢试，多出可复制可推广的经验做法，带动面上改革。”习近平总书记的讲话对职教混改试点之为什么给出了答案。

（一）试点是推进职教混改的探路之举措

当前，国务院层面对职教混改的态度十分明确，各省级政府亦在贯彻落实国务院关于推动职教混改的基本政策时无一例外地表现出“鼓励”和“支持”。但职教混改是一项超越原有“公办”和“民办”办学体制的深度改革，光有立场和态度还远远不够，需要有实实在在的具体举措。而最有说服力的举措就是行动。试点作为一项职教混改的重要行动，肩负着为全面推进职教混改“探路”的重要使命，是职教混改的“前哨站”“侦察岗”，是集思广益、凝聚共识的探索性行动。推进职教混改试点，最需要做的就是解放思想大胆试，冲破“非公即私”思想观念的障碍、突破原有政策和法律的“禁区”。诚然，出台任何一项改革举措都必须慎重，需经过反复研究和论证，但这不能成为谨小慎微、裹足不前、不敢干和不敢试的理由。职教混改由于其办学属性的“混合”特性，现有政策和法律制度，以及长期以来所形成的工作格局和体制运行不可能不变化，其试点探索也不可能都四平八稳、没有任何风险。这就要鼓励地方政府、职业院校、行业企业及其他社会力量解放思想、大胆探索，依据自身实际情况开展多样化和差别化试点，善于从职业院校、行业企业及社会关注的焦点、职教混改遇到的难点中寻找“切入点”，推动政府层面的顶层设计和职业院校、行业企业等基层层面探索之间的良性互动。就混改试点探索的本身来讲，只要有利于各类资产（尤其是国有资产）的保值增值、有利于办学体制机制活力的充分释放、有利于职业教育高质量发展的举措和制度设计[2]，就应该大胆地试、大胆地干。尽可能在试点中让职教混改的矛盾充分暴露，在试点中把问题充分穷尽，以真正起到对探索性举措的测试性作用，让试点为职教混改的整体推进起到“探路”的作用。

（二）试点是推进职教混改的经验之总结

职教混改试点的目的除了探索新途径、寻求新方法之外，就是积累新经验。纵观我国改革开放40多年的伟大实践，但凡各个领域的重大改革举措，无一不是通过先试点形成可复制、可推广的经验，然后再逐步推广开来的。如20 世纪80年代的城市经济体制改革试点、21 世纪初的文化体制改革试点、国有企业深化改革试点、农村土地制度改革试点。特别是近年来自贸区改革试点尤为突出。从上海自贸区挂牌，到中央政治局审议通过广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案，再到进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案的过程，其实就是快速形成复制、可推广经验，然后向北、向南逐步展开，并进入更大范围试验操作层面的过程。职教混改作为教育领域办学体制的重大改革，其改革的复杂性和艰巨性丝毫不亚于其他领域的改革。尽管通过前期的“自发探索”到后来“自觉自为”的行动，职教混改已经创造出了“苏职模式”、“海南模式”“山海模式”“山化模式”等实践个案，在产权明晰和流转、法人治理结构、体制设计、地方政府资源整合等方面形成了一定的经验，并具有一定的政策催生价值，但由于这种探索的样本偏少，且具有“一校一策”的特点，并不具有真正意义上的有计划、有目的的自上而下推动的混改试点的性质，因而，其一般性经验的总结及其复制、推广的范围还十分有限。因此，自上而下由政府统筹推进职教混改试点工作，及时评估试点工作成效，总结试点工作经验，分析试点工作中存在的问题及原因，并对被实践证明行之有效的经验和做法予以推广和应用，无疑可加快推进职教混改的历史进程。

（三）试点是推进职教混改的示范之标杆

俗话说，“窥一斑而知全豹，观滴水可知沧海”。职教混改试点虽然是办学体制改革的一个点，但其蕴含的价值在于它对职教混改全局性工作所起的指导和方向性作用。职教混改起步虽有多年，但仍然是一项新生事物，没有现成的标准和模式，只有从职教混改的全局出发，积极开展试点，进行测试性和示范性探索，才能对职教混改的全局性推进起到示范、突破、带动作用[3]。所谓示范，就是要形成可复制、可推广的标准和模式，让职教混改试点成为改革的样板和标杆；所谓突破，就是要按照职教混改的目标或价值取向，突破原有体制机制的条条框框限制，推进办学制度的整体创新，用改革的思维去化解办学实践中遇到的难题；所谓带动，就是要发挥职教混改试点的引领作用，通过试点实现以点带面，让职教混改形成一定“气候”。职教混改试点的推进涉及由谁来试、在多大范围试、试哪些内容、要试出什么样的成效等诸多方面，必须加强统筹，做到谁主管谁牵头、谁负责。尤其要根据职教混改的需要和试点条件，有针对性设置试点范围和试点层级、遴选试点单位。对社会关注度高、处理难度大、风险性强等必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，如资产问题、经费支持问题、人事管理问题，采取试点探索、投石问路的方法，先行试点，在试点基础上扩大试点范围、逐步全面推开。试点先行，是有序推进职教混改的正确姿态。通过试点及时总结提炼、完善规范，形成标准和范式，才能推动职教混改的多点突破、蹄疾步稳和纵深推进。

二、职教混改试点之“试什么”

早在2015年6月，教育部等六部委组织编制的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（简称《规划》）就明确提出，要开展社会力量参与公办职业院校改革建立混合所有制职业学院试点。同年9月，教育部印发的《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》（简称《计划》），也做了大致相同的论述。但具体应该试什么、如何试，《规划》和《计划》并未做出明确规定。结合当前职教混改实践中遇到的困难、问题以及试点探索的本质要求，我们认为试点主要应从办学模式（或形式）和试点所触及的重点内容等两个方面进行同步探索。

（一）职业教育混合所有制办学模式试点探索

办学模式是指兴办和经营管理学校的体制机制的特定样式。办学模式一般由办学资源的特殊属性及特殊组织结构形式所决定[4]。在职教混改试点中按照其难易程度区分，需要探索的办学模式有如下几种。

1.学校整体层面混合所有制办学模式的试点。学校层面混合所有制办学模式是指公办、民办职业院校吸纳社会资本、公有资本（主要是国有资本）实施混合所有制改革，创建股份制、混合所有制职业院校的办学形式。这种办学模式从最初产生到现在已逾20年，但当前全国这类办学模式的学校典型案例并不多见。由于每个学校开展混合所有制办学的诉求各异，当地政府对其支持力度有别，需要化解的矛盾和困难不同，甚至解决同一个问题的做法也有较大差异[5]，这些个别典型案例所揭示和反映的职业教育混合所有制办学的内在本质和规律性的东西还十分有限，加之这种办学模式触及的现行政策和法律问题较多，因而它是试点中最难也是最需要尝试和探索的。这种试点我们称之为“大混合”试点，这种试点不能局限在现有专科层次的高职院校办学层面，更可以结合独立学院转设和本科层次职业教育的兴办这一重要机遇期，探索利用公办（或民办）高等职业院校资源与社会资本（独立学院）合作筹建职业技术大学，积极开展股份制、混合所有制本科层次职业教育试点工作。

2.校企共建混合所有制产业学院的试点。校企共建混合所有制产业学院是指公办或民办职业院校与不同所有制属性的产业资本混合，举办具有明确服务产业的功能，具有独立法人资格、建有现代法人治理模式，实行市场化运作的二级学院或以二级学院机制运作的办学机构[6]。它是职业院校为进一步加强与产业、行业企业联系，主动贴近市场，对接产业、行业企业现实需求，经过与行业企业深入洽谈，而共同组建的。由于学校层面开展混合所有制办学难度较大、涉及面较广，相较而言，职业院校选择在二级学院“试水”混合所有制产业学院，并不改变其原有学校层面的办学属性，可适应原有公办或民办学校办学政策，因而其试点难度比较小。这种试点我们称之为“小混合”。目前，国内已有一些职业院校开展类似的探索，并形成了一定的办学模式。当前，开展混合所有制产业学院的试点，应在校企双方明晰产权关系，明确各方权责的同时，按照教育部、工信部印发的《现代产业学院建设指南（试行）》要求，在坚持育人为本、产业为要、产教融合、创新发展，聚焦创新人才培养模式、提升专业建设质量、开发校企合作课程、打造实习实训基地、建设高水平教师队伍、搭建产学研服务平台、完善管理体制机制等七个方面进行探索，突出校企一体化育人的实效。

3.兴办混合所有制职业教育或研究机构的试点。这种办学模式主要是指职业院校和行业企业合作探索建立除学校层面和二级学院层面的混合所有制办学模式之外的其他办学模式。这种办学模式涉及范围比较广，形式亦多种多样，它包括职业院校以PPP（政府与社会资本合作）建设生产性实训基地或兼具生产、教学功能的专业化实训基地，校企共建工程（技术）中心、职业技术培训中心、文化传承与创新平台、“双创”基地、实践基地等教学和科研机构等。这种办学模式和产业学院办学模式相似，同样不改变其原有学校层面的办学属性，因而其试点难度相对较小。这种试点我们亦称之为“小混合”。开展混合所有制职业教育或研究机构的试点，应明晰校企双方产权关系，明确各方权责，主动面向市场办学，完善运行机制，引导行业企业深度参与职业院校教育教学改革，提升人才培养质量，提升社会服务能力。

（二）职业教育混合所有制办学试点的重点内容

职教混改试点的目的就是要在试点中让矛盾和问题充分暴露，继而寻求解决矛盾和问题的办法，形成有效的经验和做法，及时推广应用，以加快推进职教混改的进程。依据前期职教混改实践探索中所暴露的问题，其试点的重点内容应聚焦在如下重要领域和关键环节。

1.创新混合所有制职业院校治理体系。职教混改作为办学体制机制的重大创新，并非“一混就灵”，职教混改只是为职业教育办学体制机制改革与创新提供了可能，如何把这种可能性变成现实性，让混合所有制办学的体制机制优势，转化为体制机制活力，必须探索构建与产权结构多元化相适应的内部治理体系[6]。职业院校混合所有制办学作为国有资本参与或主导的办学形式，必须坚持党的全面领导，充分发挥党组织政治核心作用，按照所有权与经营权分离的的原则，依法成立股东会、董（理）事会、监事会，重点探索试点“党委领导、董事会决策、校长负责、专家治学、多维监督、社会参与”的法人治理结构和混合所有制产业学院以及其他二级教育教学和办学单位管理体制，形成政、行、企、校多方参与共同治理的格局。

2.完善职业院校各类资产管理方式。在职教混改中，公有资本与非公有资本共同参与办学，其资本的权能无疑是平等的。混合所有制办学未必必然就会带来国有资本的流失。推进职教混改，我们既要防止国有资产的流失，同时亦应遵循宪法精神，保障非公有资本出资者的合法权益，实现公有资本和非公有资本的同时保值增值[7]。因此，在推进职教混改试点过程中，地方政府要与社会资本方签订联合办学协议，依法依规评估资产，健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的混合所有制职业院校产权制度，全面增强职业院校各类资产的管理与使用效能，确保各类资产的保值增值。

3.创新财政保障及相关支持政策。职业教育混合所有制办学既非“公”非“民”，同时亦“公”亦“民”。用纯公办或民办政策对待均不合适。地方政府应探索采取差异化财政支持政策对待混改。依据财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》等相关文件精神，探索将非营利性（民办改制的）混合所有制职业院校纳入中期财政规划，参照同级同类公办院校标准，通过财政补贴或政府购买服务等形式，给予全额或一定比例的生均拨款支持，不计入政府股份。公办院校混合所有制改革后保持非营利性办学方向的，原支持政策不变。对营利性（民办改制的）混合所有制职业院校，应采取购买服务及税收优惠等方式给予支持。

4.创新人事管理制度。人事管理制度改革是职教混改的重要内容，也是混合所有制职业院校主动适应市场经济发展的客观需要。由于公办和民办人事政策的差异，职教混改所涉及的人事问题具有一定的艰巨性和复杂性。职教混改过程中其人事管理制度的改革，能否对教职员工的工作潜能进行有效激发，事关职教混改目标的最终实现。基于此，职教混改试点应根据不同的办学模式，以转换用人机制和搞活用人制度为核心，深化人事制度改革。对公办院校改制而成的混合所有制职业院校，应尊重办学传统，按照“老人老办法、新人新办法”的原则，积极稳妥推进改革； 新进教职员工可推行职员制，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。公办院校全职参与混合所有制二级学院运行的教职工，可采取派遣的形式，基本工资由原单位发放，绩效工资由服务单位发放。

三、职教混改试点之“怎么试”

明确为什么试、试什么固然重要，但更为重要的是由谁来统筹试点工作、如何推进试点工作。依据其他领域改革试点的经验以及职业教育混合所有制办学的内在要求，职教混改试点工作应重点从如下几个方面着手推进。

（一）强化教育行政主管部门试点的主导作用

推进职教混改试点，是职业教育体制机制创新的重要组成部分，是改革和完善职业教育管理体制的重要举措。职教混改试点工作应由政府统筹，分级组织、分类推进、稳妥开展，并根据试点进展情况及时总结推广有关经验。全国层面的职教混改试点工作，应由教育部负责试点工作的组织协调和督促落实。地方层面的试点工作应由各省级教育行政主管部门结合本省实际情况组织实施。教育部和各省级教育行政主管部门要主动承担组织开展教育改革与发展的部门职责，充分发挥地方职业教育联席会议作用，与财政、机构编制、人社、发改等部门密切配合，深化“放管服”改革，积极统筹推进职教混改试点工作。

（二）完善政策与规范试点审批流程同步推进

推进职教混改试点，既要解放思想、大胆探索，也要依法依规进行。试点中要严格落实职教混改涉及的资产评估、土地变更登记和国有资产划转等相关政策。简化混改院校法人登记、变更的程序。鼓励混改院校妥善解决历史遗留问题。重点加强对公办职业院校混改的监督与管理，推进“两审批两报备”职教混改试点机制的形成与完善。对学院层面混合所有制职业院校的设立与改制，按隶属关系由同级人民政府和上级教育主管部门研究批准。公办职业院校设立混合所有制二级学院（产业学院）、生产性实训基地、技能培训基地等办学机构和专业、培训等办学项目，由学校党委会和上级教育主管部门研究批准，事前报备改革试点工作方案，事中事后报备实施进展情况。

（三）明确部省共建职教创新发展高地先行先试

推进职教混改试点，涉及由谁来先行先试的问题。我们认为部省共建国家职业教育创新发展高地应该担负起先行先试的职责。部省共建国家职业教育创新发展高地，其主要目的是探索确立新时代中国特色职业教育制度、模式，为全国职业教育改革发展提供可复制、可推广的经验模式。部省共建职业教育创新发展高地是当前职教混改面临的重要机遇和风口。因此，推进职教混改试点，首先就应该借助高地建设的政策红利，在部省共建职业教育创新发展高地的相关省份先行先试。试点省份应该当好职教混改的“排头兵”，及时出台支持职教混改的各项政策，总结职教混改成果和经验，形成示范和带动效应。

（四）建立健全试点创新工作中的容错纠错机制

职教混改是一场体制机制创新的革命，需要进行探索性试验，其探索过程难免会出现一些失误、甚至错误。而面对失误和错误我们应作具体分析。如果不加区分，不包容失误[8]，则在某种程度上会束缚职业院校混改的主动性和创造性，助长“不干不出错、越干错越多”，“为了不出事，宁愿不干事”的“为官不为”的消极无为的思想。针对职教混改缺乏经验的实际，应按照中央“三个区分开来”精神①，建立健全容错纠错机制，形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向，尊重基层的首创精神，鼓励支持地方政府、职业院校和企业大胆探索、先行先试，确保试点工作取得实效。

（五）营造宽松和谐的舆论氛围

推进职教混改试点工作涉及面广、政策性强、社会关注度高，且存在一定的认识偏差。因此，要加强职教混改理论问题的研究，认识职教混改的历史必然性和重要性；加强对职教混改试点院校的调研，宣传推广其典型经验和做法；要大力宣传职业院校和行业企业推进职教混改的先进事迹，挖掘在职教混改中涌现出来的典型人物和事迹，重点宣传其不畏艰难、百折不挠、敢于担当、主动作为的高尚品格。政府职能部门要主动做好职教混改试点相关政策的解读，及时回应社会关切，合理引导改革的预期；要充分调动各方支持配合职教混改的积极性和主动性，凝聚社会共识，为职教混改营造宽松和谐的舆论环境。

注释：

①2016年初，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班的讲话提出了“三个区分开来”的重要论断，即“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”