规范性文件备案审查制度研究

邓华晖 傅思明

摘      要：实践中，备案审查制度尚存在主体二元复合、启动机制乏力、备案审查权过于集中、责任追究机制缺位等问题。按照新时代对备案审查制度提出的“有件必备、有备必审、有错必纠”新要求，应构建单一主体结构机制，由国家权力机关负责备案审查全部的规范性文件;健全以“五大机关”为主，其他国家机关、社会团体、企事业组织、公民为重要补充的启动机制;确立层级化、系统化的备案审查机制，备案审查权适度下放;完善责任追究机制，通过立法明确相关主体责任并将责任落实到个人。

关  键  词：备案审查制度;规范性文件;主体责任;层级化

中图分类号：D624        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）11-0019-08

收稿日期：2021-01-15

作者简介：邓华晖，中共中央党校宪法学与行政法学硕士，研究方向为宪法、宪法史、立法学;傅思明，中共中央党校教授，博士研究生导师，研究方向为宪法学、宪法史、港澳基本法。

基金项目：本文系教育部国家重点研究基地“十三五”重大项目“中国特色依宪治国与法治政府建设研究”的阶段性成果。

一、备案审查制度概述

备案审查是指立法主体把制定出来的规范性文件依照法定的程序在规定的期限内向备案审查主体报送备案，由备案审查主体依照法定职权或者依申请审查备份在案的规范性文件并作相应处理。

（一）规范性文件的界定

在我国，学术界对于规范性文件的定义尚未达成共识，主要存在广义说和狭义说两种观点。前者认为，规范性文件是指国家机关以及法律、法规授权的组织依法制定的对相对人权利义务产生影响、可以反复适用并具有普遍约束力的文件，包括行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、地方政府规章以及其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。[1]后者认为，规范性文件（亦称“行政规范性文件”）是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内指定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，包括具有普遍约束力的决定、命令、指示和行政措施等。[2]即将行政法规和规章排除在外，仅指政府制定的决定、命令等普遍性行为规则，通俗地说就是“红头文件”。实务界对于规范性文件的界定也未达成统一，如《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第二十八条对规范性文件的理解采取的是广义说，而国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》对规范性文件的认定采取的则是狭义说。因笔者欲从宏观上探讨规范性文件备案审查制度，从广义上理解“规范性文件”会更全面、更完整，故以下行文中的“规范性文件”采广义说。

（二）备案与审查关系之辨

备案是指立法主体按照法定程序将自身制定的规范性文件在法定时间内向特定机关进行报送、登记、存档，以备审查;审查是指备案审查主体对备份在案的规范性文件是否存在不合宪、不合法的情况进行研究、审查并提出处理意见。[3]我国学界对于备案和审查之间的关系存在两种观点：前一种观点主张备案就是备份在案，以备审查，“以备审查”是备案的主要目的。备案审查主体对报送备案的规范性文件不需要一一进行审查，[4]是否需要对备份在案的规范性文件进行审查由备案审查主体按照具体情况自由裁定。换言之，备案审查主体对于是否需要研究审查采取“不告不理原则”，仅当相关人员或机关就某项规范性文件不合宪或不合法而提出申请时才启动相关程序对被申请的规范性文件进行研究审查。持该观点的学者认为，备案与审查是两种不同性质与内涵的行为，备案属于知情权的范畴，审查则是建立在知情权基础之上的审议权，二者是立法监督的两个环节，是两种制度。前者是后者的前提条件，但后者并不一定就是前者的必然延伸。[5]简言之，该观点将备案和审查视为立法监督的两个独立环节，备案并不意味着必然的審查。后一种观点主张备案就要审查。即对于备份在案的规范性文件，备案审查主体必须全部进行审查，且要在限定的时间内向报备主体提出审查意见，若在限定时间内不向报备主体反馈审查意见的，则将报备的规范性文件视为符合宪法、法律的规定。[6]持该观点的学者把备案和审查视为一个整体，认为备案是审查的基础和前提条件，审查是备案的必然延伸和结果。

笔者赞同第二种观点：其一，备案审查的自身价值在于维护规范性文件的统一性、权威性，若备案仅仅是为了让规范性文件备之可查而无强制审查的要求，极易使备案审查制度流于形式。其二，备案审查属于立法监督制度，且为事后监督，这与规范性文件一经通过和公布即生效并不冲突。具言之，立法主体制定的规范性文件在通过、公布后即刻生效，但该规范性文件是否合宪合法尚未确定。在规范性文件通过、公布、报备并由备案审查主体审查后进行纠正的整个过程中，规范性文件一直处于生效状态，即便因不合宪或不合法而需要纠正，在纠正前也不妨碍其效力。至于“如果强制要求备案审查主体研究、审查并提出审查意见，不提出则认定报备的规范性文件符合宪法与法律”[7]的情况，实质上是对报备的规范性文件合宪、合法的认定和确认，并非该规范性文件生效的条件，因此不能说备案是立法程序的继续。实际上，备案审查的作用在于对规范性文件的合宪性、合法性进行监督，相当于将备份在案的规范性文件“过滤”了一遍，把不合宪、不合法的内容“过滤”出来并及时进行纠正。从这一意义上说，备案审查不仅是立法监督制度，更是一种纠错程序。其三，主动行使审查权是备案审查主体的职责。立法监督的目的是审查规范性文件的合宪性、合法性，若有被认为与宪法、法律相抵触的，享有立法监督权的机关可以依法不予批准、予以撤销、宣告无效，从而使该规范性文件不产生法律效力。[8]撤销权是备案审查主体的职责，是审查权的延伸，审查权服务于撤销权。可见，备案和审查皆属于立法监督制度且是一个有机统一整体，若只有备案而没有或者选择性地审查规范性文件的合宪性、合法性，那么备案不能称之为完整意义上的立法监督;若没有备案，审查也将无从谈起。

（三）备案审查制度的价值

其一，全面依法治国的基本要求是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。对备案的规范性文件进行审查，发现并纠正其中不合宪、不合法的内容，有助于“科学立法”，保证立法的统一性、一致性。其二，要把宪法实施提高到新的水平，需要一系列的机制、制度设计作为支撑。备案审查通过对已制定的规范性文件的合宪性、合法性进行审查，撤销或改变其中不合宪、不合法的内容，有助于宪法的贯彻落实。其三，党的十九大报告强调“推进合宪性审查工作”，尽管合宪性审查工作中不必然涉及备案和审查，但通过对规范性文件的备案审查撤销或改正其中与宪法相抵触的内容，能够为推进合宪性审查工作提供便利。有学者认为，在对某个规范性文件进行合宪性审查时，应当适用“合法性审查优先原则”，在合法性审查无法解决问题时才适用合宪性审查，即将规范性文件的合法性审查作为合宪性审查的一项前置的“过滤”机制。[9]

二、备案审查制度的发展困境

《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》（以下简称《2018年备案审查工作报告》）提出要“按照党中央提出的‘有件必备、有备必审、有错必纠的要求，积极开展备案审查工作，加大监督纠正力度，加强备案审查制度和能力建设，为全国人大常委会依法履行备案审查职责提供服务保障”。目前來看，备案审查工作虽取得了一定的进展，但在机制上仍存在一些问题。

（一）主体二元复合

依据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第九十八条和第一百零四条的规定，备案审查主体包括国家权力机关和行政机关两类。国家权力机关为全国人大常委会及地方人大常委会，全国人大常委会负责备案审查司法解释，行政法规，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，设区的市、自治州的人大及其常委会制定的地方性法规，自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例;地方人大常委会负责备案审查本级地方政府规章，设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会备案审查。行政机关为国务院及省、自治区人民政府。国务院负责备案审查省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，设区的市、自治州的人大及其常委会制定的地方性法规，自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例，部门规章和地方政府规章;省、自治区人民政府负责备案审查设区的市、自治州的人民政府制定的规章。从中可以发现，国家权力机关与行政机关的备案审查范围基本上是复合的，这使得实际工作中出现了一些问题。

一方面，依据《立法法》第九十七条规定，全国人大有权改变或者撤销其常委会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例;全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例;国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;省、自治区、直辖市的人大有权改变或者撤销其常委会制定的和批准的不适当的地方性法规;地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;省、自治区人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章;授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。但若国家权力机关与行政机关对同一规范性文件的合宪性、合法性审查出现不同意见时该如何裁决，目前尚不清晰。

另一方面，按照全国人大常委会发布的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（以下简称《备案审查工作程序》）的规定，国务院制定的行政法规，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，自治州和自治县制定的自治条例和单行条例，经济特区根据授权制定的法规，应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案。报送备案的法规由全国人大常委会办公厅秘书局负责接收、登记、存档。全国人大常委会办公厅秘书局按照全国人大各专门委员会的职责分工，将报送备案的法规分送有关的专门委员会。每年1月底前，各报送机关应将其上一年度制定的法规的目录报全国人大常委会办公厅备查。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会（以下简称“五大机关”）认为法规同宪法或者法律相抵触而向全国人大常委会书面提出审查要求的，由全国人大常委会办公厅报秘书长批转有关的专门委员会对法规进行审查。“五大机关”之外的国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触而向全国人大常委会书面提出审查建议的，由常委会工作机构先行组织有关人员进行研究。需要审查的由全国人大常委会办公厅报秘书长批准后，送有关的专门委员会对法规进行审查。被审查的法规的内容涉及两个或者两个以上专门委员会的应同时分送有关的专门委员会进行审查。专门委员会及常委会工作机构收到涉及法规审查建议的信函后应及时转交常委会办公厅秘书局办理。专门委员会一般应在收到秘书长批转的审查要求或者审查建议的3个月内提出书面审查意见。经专门委员会会议审查，认为法规同宪法或者法律不抵触的，专门委员会应书面告知全国人大常委会办公厅;认为法规同宪法或者法律相抵触的，专门委员会应向制定机关提出书面审查意见。由两个或者两个以上专门委员会共同进行审查的，有关的专门委员会经交换意见，认为法规同宪法或者法律不相抵触的可以共同或者分别书面告知全国人大常委会办公厅;认为法规同宪法或者法律相抵触的应共同向制定机关提出书面审查意见。有关的专门委员会认为有必要和法律委员会召开联合审查会议的，由全国人大常委会办公厅报经秘书长同意后由法律委员会和有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。专门委员会向制定机关提出的书面审查意见应抄送常委会办公厅。制定机关研究提出的是否修改的意见在向专门委员会反馈后，由接收反馈意见的专门委员会将原件一式三份送常委会办公厅。法律委员会和有关的专门委员会审查认为法规同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。法规审查工作结束后，全国人大常委会办公厅负责将审查结果书面告知提出审查要求和审查建议的单位或个人。这只是全国人大常委会的流程，在二元主体结构下运作起来更为复杂，这也导致备案审查的周期过长。

（二）启动机制乏力

目前启动备案审查有两种方式，即主动审查和被动审查。主动审查是指由全国人大常委会的特定机构主动审查报备主体报备的规范性文件。由于其并非必然审查，只有当全国人大常委会认为必要时才会对备案的规范性文件进行主动审查，因此可能会导致特定机构怠于履行职责，且不符合“有备必审”的新要求。被动审查是指备案审查主体依申请审查报备主体报备的规范性文件。依据《备案审查工作程序》的规定，“五大机关”及其他国家机关、社会团体、企事业组织、公民可就不合宪、不合法的规范性文件向全国人大常委会提请研究审查。对于“五大机关”提出的审查要求，全国人大常委会办公厅报秘书长批转有关的专门委员会对规范性文件进行审查;对于其他国家机关、社会团体、企业事业组织、公民提出的审查要求，由全国人大常委会工作机构先行组织有关人员进行研究，需要审查的由常委会办公厅报秘书长批准后送有关的专门委员会对规范性文件进行审查。从处理方式上的细微差异可以看出，“五大机关”是启动备案审查的主要力量，而其他国家机关、社会团体、企事业组织、公民是启动备案审查作出重要补充。但现实中截然相反，其他国家机关、社会团体、企事业组织、公民“依申请审查”十分活跃 ，“五大机关”却从未对规范性文件提起过审查要求，导致《立法法》由“五大机关”提请审查要求的规定成为“僵尸”条款，[10]进而使备案审查处于“必然”审查启动主体不作为、积极作为的启动主体不能要求强制审查的尴尬境地。究其原因，“五大机关”既是立法主体又是审查启动主体的身份必然会导致其在提请审查要求时产生“主体不适”或“主体错位”问题。[11]一方面，“五大机关”通常不会对自身制定的规范性文件提出审查要求，一旦发现其中有不合宪、不合法之处只需自行修改即可;另一方面，为避免产生“冲突”，“五大机关”中的任何一个也不会就其他四大机关制定的规范性文件提请审查要求。

（三）备案审查权过于集中

目前，规范性文件中有相当一部分由全国人大常委会和国务院负责备案审查。然而，全国人大常委会的主要职能是行使立法权，繁重的立法工作已然使其投入大量的人力物力，而国务院负责行使最高行政权，其行政事务更为繁杂，这使得二者在面对备案审查工作时有些“捉襟见肘”，很难保质保量地完成“有备必审”的任务。相形之下，按照《立法法》的规定，地方人大常委会仅负责备案审查同级人民政府和本辖区内设区市级别的人民政府制定的规章，省、自治区人民政府仅负责备案审查设区的市、自治州的人民政府制定的規章，无法承担更多的备案审查工作。由于备案审查权过于集中，导致全国人大常委会和国务院超负荷工作，一定程度上影响了备案审查工作的效能。

（四）责任追究机制缺位

权力和监督是双生体，存在权力的地方就应当存在监督，而监督有赖于通过责任追究实现对权力的控制。备案审查作为一种监督制度，其责任追究机制尚不完备。一是对报备主体追责的规定不细。除规定“对于不报送规章备案或者不按时报送规章备案的，由国务院法制机构通知制定机关，限期报送;逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正”外，《立法法》《监督法》《备案审查工作程序》只是规定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当自公布之日起30日内报全国人大常委会和国务院备案，在逾期报送责任追究上均未作进一步的明确。对于制定不合宪、不合法规范性文件的责任主体该如何追责，以上三部法律法规及规范性文件也未作规定。实际工作中，因追责问责不严，报备主体怠于履行报备职责或随意制定规范性文件的现象偶有发生。二是对报备主体追责的强制力不足。《法规规章备案条例》虽规定对不报备或逾期报备的报备主体给予通报并责令整改，但“通报”“责令整改”仅是针对政府系统的报备主体。因其法律效力层级偏低，无法覆盖到全部的报备主体，实际工作中可操作性不强且震摄力不足。加之负责追责问责的国务院法制机构在行政级别上与很多报备主体相同，在与其交涉时并无级别优势，导致追责力度不足。“不报备也不能被追责”，这极易导致报备主体怠于履行报备职责。三是对审查主体追责的规定缺失。由于相关法律法规及规范性文件未对备案审查主体的责任加以规定，导致现实中出现了备案审查主体因自身失误没有接收应当备案的规范性文件或对审查的规范性文件作出错误判断、不积极主动履行主动审查职责等情况。久而久之，这些问题可能会逐渐放大，从而给备案审查主体带来负面影响。

三、备案审查制度之完善

（一）构建单一主体结构备案审查机制

基于备案审查二元主体结构下产生的审查结果冲突、备案周期过长等问题，有学者认为，应改变当前地方性法规须向国务院备案的做法，明确全国人大常委会系地方性法规审查主体以及国务院系政府规章审查主体的分工。[12]即国家权力机关系统主体制定的规范性文件由全国人大常委会及地方人大常委会负责进行备案审查，行政机关系统主体制定的规范性文件由国务院及地方政府负责进行备案审查。笔者认为，该观点是解决当前存在问题的可行选择，在此基础上可更进一步，构建单一主体结构备案审查机制，即由国家权力机关负责备案审查全部的规范性文件，从根本上解决备案审查二元主体结构所带来的一系列问题。一是由全国人大常委会及地方人大常委会设置一个专门的备案审查机构，备案审查机构下设两个部门分别负责处理国家权力机关系统和行政机关系统的规范性文件。二是国家权力机关对行政机关进行“平级备案审查”，自全国人大常委会以下每个层级的人大常委会负责备案审查同级政府制定的规范性文件。其中，全国人大常委会负责对司法解释进行备案审查。三是国家权力机关系统内部实行“层级备案审查”，即上级人大常委会负责下一级人大及其常委会制定的规范性文件的备案审查。从理论上看，构建单一主体结构备案审查机制符合我国单一制国家结构形式的特点和要求，符合宪法规定和人大制度，对进一步落实人大监督权和撤销权、保障人大监督职能的充分发挥极具意义;从实践上说，构建单一主体结构备案审查机制需要对现行《立法法》《监督法》《备案审查工作程序》《法规规章备案条例》等法律法规及规范性文件的相关法条进行修改，这是一项艰难、繁杂的工作，但并非不可完成。

（二）健全备案审查启动机制

在备案审查单一主体结构下，全国人大常委会是中央层级的备案审查主体，地方人大常委会是地方层级的备案审查主体。备案审查启动机制亦应与单一主体结构备案审查机制相衔接。在中央层面，仍然实行以“五大机关”为主，其他国家机关、社会团体、企事业组织、公民启动审查为辅的审查启动模式，同时采取交叉提请并将《立法法》规定的提请权内化为机关内部的工作职责的方式，[13]避免“五大机关”履行启动职责过于懈怠。交叉提请是指“五大机关”中的任何一个对其他四大机关制定的规范性文件提请审查，如国务院对最高人民法院的司法解释提请审查等。将《立法法》规定的提请权内化为其自身的工作职责，“五大机关”中的任何一个皆可“名正言顺”地对其他四大机关制定的不合宪、不合法的规范性文件提请审查。这样，既可以解决“五大机关”之间的“冲突”，也能避免“五大机关”自身陷入“自我否定”的困局，还可以促使“五大机关”积极履行启动审查的职能。在地方层面，笔者建议由地方人民检察院作为启动主体向同级地方人大常委会申请启动审查。人民检察院被宪法定位为国家的法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。既然人民检察院的首要职能是进行法律监督，而备案审查制度本质上也属于立法监督制度，那么人民检察院理应成为备案审查启动的主力军。况且，人民检察院作为司法机关，其内部工作人员具备较高的法律业务水平，能够很好地完成启动备案审查的职责。加之人民检察院对于启动审查也具有较高的积极性和主观能动性，最高人民检察院在2019年的内设机构改革中明确将《立法法》第四十六条、第九十九条第一款的内容新增为工作职责，[14]以其作为地方层级的备案审查启动主体是最佳选择。

（三）备案审查权适度下放

为真正做到“有备必审”，应在单一主体结构备案审查机制的基础上适当将备案审查权下放。在中央层面，全国人大常委会仅负责对“五大机关”制定的规范性文件进行备案审查，其余规范性文件按不同层级分配给地方人大常委会，如原属全国人大常委会和国务院备案审查的设区市级别的规范性文件由省一级人大常委会负责备案审查，以此形成一个单一结构化、层级化的备案审查制度。备案审查权适度下放，既能让全国人大常委会从繁重工作当中解放出来，更好地履行立法职责，亦有助于地方人大常委会更加熟悉自身辖区范围内相应的立法事务，更透彻地掌握、理解本级政府及下一级人大及其常委会制定的规范性文件并有针对性地进行研究、审查与纠错，从而提高备案审查的质效。

（四）完善备案审查责任追究机制

无论何种权力，一旦脱离了监督都会有被滥用的危险。备案审查制度能够很好地监督和规范相关立法活动，但若仅停留在监督而没有追责问责，备案审查制度也无法充分发挥其功能。按照“有错必纠”的新要求，必须要完善备案审查责任追究机制。一是健全备案审查责任追究相关立法，将备案审查主体纳入到追责范围当中，确保备案审查责任追究全覆盖。二是明确相关主体的法律责任，通过修改《立法法》《监督法》等相关法律法规，对备案审查不同主体的法律责任作出细致规定，明确责任归属。三是根据备案审查相关主体违法程度的不同进行追责。就报备主体而言，对不进行报备的，应责令其在限定时间内报送备案;若在限定时间内仍不报备，对其主要负责人处以内部行政处分;对多次逾期报备的，对其主要负责人给予较重的内部行政处分。审查发现报备主体制定出不合宪、不合法规范性文件时，若只是其中部分内容不合宪、不合法，责令其改正或者废除不合宪、不合法的内容，同时对其主要负责人给较轻的内部行政处分;若其拒不改正或不及时废除不合宪、不合法的内容，应由备案审查主体宣布这些内容无效并对其主要负责人给予较重的内部行政处分。若整个规范性文件皆不合宪、不合法，应责令其废除该规范性文件，同时对其主要负责人给予较重的内部行政处分;若不合宪、不合法的规范性文件已对社会和公众利益造成损害，应作出相应赔偿并对主要负责人给予更严厉的内部行政处分。就备案审查主体而言，其作为“审判者”，若不对其追责就无法督促其积极主动地行使备案审查权，但追责过于严厉又会使其不敢甚至消极行使备案审查权，故对其追责应适度。备案审查主体因判断错误未接收应当备案的规范性文件可不对其进行处罚，但若多次不接收则可认定其怠于履行备案审查权，对备案审查主体主要负责人应给予较轻的内部行政处分。备案审查主体怠于履行备案审查权，应对其主要负责人给予较轻的内部行政处分。备案审查主体提出错误的审查意见马上自行作出改正的可不对其进行处罚;若明知是错误的审查意见仍拒不改正的，应对其主要负责人给予较轻的内部行政处分;若明知是错误的审查意见仍拒不改正并对社会和公众造成损害的，应责令备案审查主体和报备主体共同作出相应的赔偿并对备案审查主体主要负责人给予较重的内部行政处分。

【参考文献】

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[9]胡锦光.论合宪性审查的“过滤”机制[J].中国法律评论，2018，（1）.

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[11]林彦.法规审查制度运行的双重悖论[J].中外法学，2018，（4）.

（责任编辑：刘  丹）

On the Filing and Review System of Normative Documents

Deng Huahui，Fu Siming

Abstract：In practice，there are still some defects in the mechanism of the filing review system，such as the dual composition of the main body，the weak starting mechanism，the excessive concentration of the filing review power，and the absence of the accountability mechanism.According to the new requirements of the filing and review system of“everything is necessary，everything must be reviewed，and mistakes must be corrected”，a single main structure mechanism should be established，and the state authority should be responsible for filing and reviewing all normative documents;Improve the start-up mechanism dominated by the“five major organs”and supplemented by other state organs，social organizations， enterprises and institutions and citizens;Establish a hierarchical and systematic filing and review mechanism，and appropriately delegate the filing and review power;Improve the accountability mechanism，clarify the responsibilities of relevant subjects through legislation and implement the responsibilities to individuals.

Key words：filing review system;normative documents;subject responsibility;stratification