美国反洗钱监管处罚特征及借鉴

■ 杜伟平

（中国人民银行绍兴中心支行 浙江绍兴 312000）

2019年4月，反洗钱金融行动特别工作组①反洗钱金融行动特别工作组是西方七国为专门研究洗钱的危害、预防洗钱，并协调反洗钱国家间的行动，而于1989年在巴黎成立的政府间国际组织。 它是世界上最具影响力的国际反洗钱和反恐融资领域最具权威性的国际组织之一，其成员国遍布各大洲主要金融中心。(以下简称“FATF”)公布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》，报告认为中国反洗钱工作存在一些问题需要改进，例如相对中国金融行业资产的规模，反洗钱处罚力度有待提高，对特定非金融行业反洗钱监管缺失，特定非金融机构普遍缺乏对洗钱风险及反洗钱义务的认识等。而美国是世界上最早对反洗钱进行立法监管的国家，也是最早将洗钱行为纳入刑事犯罪的国家。从1970年发布《银行保密法》以来，美国的反洗钱监管体系经历了50多年的发展，在国际上具有较强的示范意义，其在反洗钱立法、监管机构设置、监管执法等方面都对我国反洗钱监管具有一定的借鉴作用。

目前关于美国反洗钱监管的研究主要集中在美国反洗钱监管制度发展的层面上，或是以一家银行被处罚的单一事件为切入点进行研究分析，对于美国反洗钱监管处罚的整体特征的研究较少，缺乏系统的分析梳理。因此，本文通过美国主要反洗钱监管机构官网公示的处罚信息，搜集到2012年至2020年美国对全球反洗钱义务机构及相关负责人的104笔罚单，在此基础上对美国反洗钱监管处罚的特征进行分析，进而提出对中国反洗钱监管的政策建议。

一、美国反洗钱监管体系构建

（一）法律框架

美国于1970年发布了《银行保密法》，该法案作为美国反洗钱法律体系的主要纲领性立法，要求美国金融机构协助美国政府发现并防止洗钱活动，规定了金融机构在日常经营活动中的报告义务及风控措施。《爱国者法案》等其他反洗钱立法则从各个角度对《银行保密法》进行了修订与增补，同时吸收纳入金融行动特别工作组建议（FATF）、相关国际条约和联合国决议等内容，美国逐渐建立起一套较为完善的反洗钱法律体系。

自《银行保密法》颁布以来，美国的反洗钱法律法规体系根据洗钱形势的变化不断发展更新，弥补监管空白。1986年，执法部门为了打击毒品贩运活动，制定《反洗钱控制法》；1992年，执法部门为了获得更多有关可疑交易的信息以支持财务调查，颁布《阿农齐奥-怀利反洗钱法》；1994年，为了加强对货币服务商（MSB）的管理，出台《反洗钱法》；1998年，为加强联邦、州和地方打击金融犯罪工作和资源的协调，制定《反洗钱与金融犯罪战略法》；2001年，为打击恐怖主义及恐怖主义融资，制定出台《爱国者法案》，该法案对《银行保密法》下的反洗钱相关规定进行了重大修订，而《爱国者法案》第311节的特别措施则变成了美国政府针对海外金融机构 (尤其是海外银行)的杀手锏。一旦美国财政部根据《爱国者法案》第311节将海外金融机构列为“有重大洗钱嫌疑的金融机构” ,该机构将不能使用美国代理行账户，即在事实上被逐出美元结算体系之外。此后，美国为了加强对特定非金融机构以及金融机构高风险业务的监管，相继出台相关的法律法规。

表1 美国主要的反洗钱法律及其主要内容

（二）监管机构设置

美国通过多部门的分工合作，构建起多头监管的反洗钱体系，并充分发挥金融情报机构的数据支持，为相关监管和执法活动提供高效高质的情报指导。美国财政部作为反洗钱工作的主导部门，被《爱国者法案》授予特定权力打击洗钱和恐怖主义融资活动。其他监管部门在充分授权的基础上，发挥在各领域的监管专业优势，将反洗钱监管贯穿于日常监管中，保证监管的强度和处罚力度。罗璠、詹琪等（2019）搜集2008至2018年美国金融监管处罚数据，反洗钱执法活动集中在下列几个部门：

1.金融犯罪执法网络（以下简称“FinCEN”）。金融犯罪执法网络于1990年4月25日在财政部成立（美国第105-08号财政命令），是美国反洗钱监管体系的核心，其职责是保护金融系统免遭非法使用，打击洗钱、恐怖主义等相关犯罪，并通过战略性使用金融监管以及收集、分析和传播金融情报来维护国家安全。在大数据时代，FinCEN的反洗钱情报智能网络，为国际制裁合规管理提供了海量信息与数据分析。根据美国财政部命令180-01，FinCEN主要依据《银行保密法》及其衍生的法律法规对机构实施反洗钱监管和处罚，其监管机构覆盖广泛，既包括银行、证券、保险、期货等传统的金融机构，也包括特定非金融机构，如赌场、纸牌俱乐部、贵金属交易商、抵押公司、货币服务商（指从事跨境汇款、外汇、货币交易/转账，包括数字货币，首次代币“IOC”发行，提供预付费项目以及签发旅行支票等业务）等。

2.美国联邦储备系统（以下简称“FED”）。在反洗钱监管体系中，美国联邦储备系统作为州立成员银行、银行控股公司、储蓄和贷款控股公司以及其他银行实体的主要联邦监管机构，旨在识别和管理机构遵守反洗钱合规相关的所有适用法律、法规和条例有关的合规风险，包括《银行保密法》以及美国财政部根据该法颁布的规则和条例，并对相关违法行为采取正式的执法行动，包括停产令、书面协议、及时的纠正措施指令、撤除和禁止令以及评估民事罚款的命令。

3.美国货币监理署（以下简称“OCC”）。OCC是根据《国民银行法》特许的银行和根据《1933年业主贷款法》特许的联邦储蓄协会的主要监管机构。其在美国的反洗钱监管体系的作用主要表现在以下几个方面：一是定期对美国的国家银行、联邦储蓄协会、联邦分支机构以及外国银行的机构进行检查，以确定是否符合《银行保密法》的要求。二是根据美国银行机构与FinCEN和外国资产控制办公室（以下简称“OFAC”）之间的谅解备忘录，将银行机构违反《银行保密法》的行为告知FinCEN和OFAC。三是和美国财政部定期发布有关可能从事欺诈活动或被认为对洗钱及恐怖分子融资活动具有高风险的机构或个人的警报、咨询和规则制定。

4.美国证券交易监督委员会（以下简称“SEC”）。SEC负责对证券业金融机构实施反洗钱监管，包括证券交易商、经纪商、共同基金、投资公司和投资顾问等，并依据《1934年证券交易法》等联邦证券法规进行监管处罚。其在反洗钱监管体系的作用主要表现在以下几个方面：一是监督证券业金融机构依据证券法律履行义务。二是在制定与证券业金融机构相关的反洗钱规则时，财政部应向SEC征求意见。三是受反洗钱主管部门委托对证券业金融机构实施反洗钱监管，督促机构建立健全反洗钱内控机制，重点做好高风险客户管控和可疑交易报告提交工作。

5.美国金融业监管局（以下简称“FINRA”）。FINRA成立于2007年，由美国证券交易商协会和纽约证券交易所监管局合并发起成立，经SEC授权监管其下属的成员公司。在美国的反洗钱监管体系中，美国金融业监管局与美国证券交易委员会共同对证券经纪行业进行监管。FINRA根据《FINRA规则3310》审查证券经纪公司对反洗钱规则的遵守情况，该规则规定了公司反洗钱遵守计划的最低标准，并根据调查结果在适当时对公司及其关联人提起正式的纪律处分，有权对企业和个人处以罚款、暂停执照或从行业中吊销。

6.纽约州金融服务局（以下简称“NYDFS”）。NYDFS是纽约州的一个地方执法机构，但是由于纽约是全球的金融中心，且美元清算业务对全球银行业至关重要，各国银行机构纷纷在纽约开设分支机构，因此，纽约州金融服务局监管着资产总额超过4.7万亿美元的近1800家保险公司以及资产总额超过2.6万亿美元的约1500家银行和其他金融机构②该数据来自纽约州金融服务局官网，2019年12月31日数据。。近年来，纽约州金融服务部加大了对银行机构的反洗钱处罚力度，对各类外资银行开出巨额罚单，并于2016年发布《银行部门交易监测与过滤程序要求及承诺书管理规则》，要求银行建立一个交易监测和筛查程序以满足“建议监控过滤制度”的要求，同时要求机构高管每年向纽约州金融服务局提供机构合规履职的证明。尽管该法案表面上仅适用于纽约州，但许多外国银行因为在纽约州开设分支机构，所以也适用该法案，不合规行为将受到《纽约银行法》处罚。

二、美国反洗钱监管处罚的特征分析

通过美国主要反洗钱监管机构③主要反洗钱监管机构：FinCEN、FED、OCC、SEC、FINRA、NYDFS。官网公示的处罚信息，本文搜集到2012年至2020年美国对全球反洗钱义务机构及相关负责人的罚单共计104笔，其中，对机构处罚96笔，对负责人处罚8笔。本文基于以上的样本数据对美国反洗钱监管处罚的特点进行分析。

（一）多头监管，以案倒查应用广泛

美国反洗钱监管机构职能交叉，同一家机构受到多个部门的监管。如FinCEN的监管对象包括各类金融机构以及特定非金融机构；SEC和FINRA同时对证券经纪行业进行监管；OCC和FED则对银行业金融机构进行监管。机构之间发挥部门合力，基于各自的监管优势进行联合调查，美国司法部、财政部外国资产控制办公室、地方检察官办公室、美国联邦贸易委员会等机构常常协助参与反洗钱合规调查。如FinCEN在2018年与货币监理署和美国司法部合作对美国银行开展反洗钱检查，FINRA在2018年与FinCEN、SEC对瑞银金融服务有限公司开展联合调查。

监管部门基于风险事件、案件线索、投诉举报等事项对监管对象进行以案倒查。犯罪活动尤其是金融犯罪活动的发生，往往暴露出金融机构在客户尽职调查、可疑交易分析等反洗钱合规体系的漏洞，美国反洗钱监管部门根据上述线索开展了多项执法检查。如2014年，FinCEN因麦道夫的“庞氏骗局”案对其开户银行摩根大通进行执法检查；2015年，宾夕法尼亚州邓莫尔第一国家社区银行因未提交涉及司法腐败案件的可疑交易报告被FinCEN进行处罚；2020年，韩国中小企业银行因未能发现并阻止其客户与伊朗之间10亿美元的交易被NYDFS进行监管处罚。在美国，完善的举报人制度也为金融监管部门的执法检查提供了大量线索，金融举报在发现公司违法违规行为中的作用居于首位（马一，2017）。举报人自愿向监管部门提供原始、及时和可信的信息，若最终监管部门成功地开展执法行动，当罚款金额超过100万美元时，举报人的奖励可能占所收款项的10%至30%。以SEC为例，自2012年以来，SEC已向143个举报人授予了大约7.59亿美元的奖励④该数据来自SEC官网，数据更新至2021年3月。。

（二）重罚违规，机构整改措施严厉

美国反洗钱监管部门对违规机构处罚金额较大，使机构的违规成本覆盖违规收益，从而起到惩戒效果。搜集到的104笔罚单的罚款金额总计105.86亿美元，平均每笔罚单金额为1.02亿美元，其中，5000万美元以上罚单37笔，1亿美元以上罚单28笔，5亿美元以上罚单3笔。法国巴黎银行于2014年被NYDFS罚款22.4亿美元，是上述反洗钱罚单中罚款金额最大的一笔。

表2 2012-2020美国主要反洗钱监管机构处罚情况

从监管机构来看，FinCEN作为美国反洗钱监管体系的核心，执行的罚单笔数最多，其中，对机构罚单30笔，对个人罚单4笔。NYDFS虽然只是作为纽约州一级的执法机构，但是反洗钱处罚最为严厉，罚款总金额和平均单笔罚单金额均为上述五个监管机构最高。NYDFS在反洗钱执法检查中对外资银行分支机构开具多个巨额罚单，涉及中国、德国、法国、韩国等国分支机构，如NYDFS对法国巴黎银行、德国商业银行、渣打银行等7家外国机构的罚单均超过3亿美元。SEC和FINRA作为证券经纪行业的反洗钱监管部门，平均罚款金额较低，分别为0.07亿美元和0.05亿美元。

从被处罚机构所属国家来看，美国对外国机构的处罚力度远远高于本土机构，存在处罚尺度不一致的问题。在对美国本土金融机构的64笔反洗钱处罚中，平均罚单金额为0.42亿美元，而对外国机构的40笔反洗钱处罚中，平均罚单金额高达1.97亿美元，是美国本土机构平均处罚金额的4.69倍。欧洲是受美国反洗钱处罚最重的国家，法国、德国、英国、意大利的机构受处罚金额位居前四，分别为32.32亿美元、16.84亿美元、8.44亿美元和7.98亿美元，中国共计被处罚5.05亿美元，位居第五位。美国作为全球的金融中心，美元清算业务对全球银行业务至关重要，美国监管机构通过严厉的反洗钱处罚迫使外国金融机构进行本土化改造，从而遵从美国反洗钱体系甚至国家战略的需要。如美国海外资产管理办公室不定期更新制裁名单，金融机构必须停止为名单内客户提供金融服务，否则会遭受反洗钱制裁（陶士贵、姜薇，2018）

表3 各国受美国反洗钱监管机构处罚情况

监管部门同时要求监管对象对其反洗钱合规制度进行整改，以作为免除进一步处罚甚至起诉的条件。反洗钱合规整改内容主要包括以下几个方面：一是暂停该机构美元清算业务或其他经营性业务。二是解雇涉事员工。三是要求机构对过往交易进行回溯性调查，以确认是否存在违规项。四是对本机构合规制度及计划进行全面彻底的修订，并在规定时限内向监管部门报告。五是聘请监管部门批准的独立监督员，对该分支机构合规计划的有效性进行全面审查，聘请独立监督员的时限视违规情况而定。六是在机构的交易系统中嵌入监管部门的监控器，以随时监控该机构业务情况。如2020年，FINRA在对盈透证券的整改意见中，要求该机构聘请独立的监察员以纠正该机构的违规事项。如2018年，NYDFS要求西联汇款金融服务有限公司必须在90天内向NYDFS提交反洗钱合规整改的书面计划以及进度报告，详细说明为确保遵守本命令的规定而采取的所有措施。同时，监管对象若出现“二次违规”的情况，监管部门会加重处罚力度。如作为NYDFS与渣打银行2012年执法检查和解协议的一部分，NYDFS在渣打银行的交易系统中嵌入监控器，此后监控器发现渣打银行仍未能发现大量的高风险交易，NYDFS于2014年对渣打银行施加3亿美元的罚款以及更为严厉的整改措施。

（三）风险为本，监管对象及内容不断拓宽

从监管对象来看，美国的反洗钱监管对象从传统的银行类金融机构不断向其他类金融机构和特定非金融机构扩展，并且已经将数字货币交易商纳入监管范围。如2002年监管部门要求赌场提交可疑交易报告；2005年要求贵金属及珠宝交易商、部分保险公司建立反洗钱合规体系；2012年要求非银行抵押公司建立反洗钱制度并提交可疑交易报告。此后，美国反洗钱监管对象不断延伸，以FinCEN当前对反洗钱义务机构的定义来看，其监管的对象包括存款机构、保险公司、证券公司、期货公司、货币服务商、抵押公司、贵金属及珠宝交易商、赌场等。在96笔涉及机构处罚的样本数据中，涉及存款机构52笔，证券公司23笔，赌场8笔，货币服务商7笔，金融控股公司5笔，贵金属及珠宝交易商1笔，其中，在被处罚的7家货币服务商中，有4家机构从事数字货币交易。

从监管内容来看，在96笔涉及机构的罚单中，有85笔罚单具体披露了违规事项，且同一笔罚单往往包含多个违规问题。从监管部门重点关注的违规问题来看，一是未按照规定报送大额交易报告和可疑交易报告，涉及56笔罚单，占比60.22%；二是未能制定基于洗钱风险的内控制度，涉及35笔罚单，占比37.63%；三是反洗钱监控系统（可疑交易模型）存在缺陷，涉及24笔罚单，占比25.81%。美国反洗钱监管贯彻“风险为本”的监管理念，履行“预防为主，打击为辅”的原则，注重洗钱风险的提前监测防控，要求监管对象注重机构内部合规文化的树立和洗钱风险的评估，通过设立有效的反洗钱合规体系以及有效履职降低机构洗钱风险。正如NYDFS代理警司莱瑟威尔在2019年针对渣打银行一案时曾说“全球金融机构是抵制洗钱和恐怖主义活动的第一道防线，对那些未能树立强有力合规文化的机构将追究责任。”

表4 机构违规事项情况

三、对中国反洗钱监管的政策建议

（一）构建完善的反洗钱法律体系

《反洗钱法》的修订工作目前正在加快推进，将对反洗钱义务主体和范围界定进行调整，全面转向“风险为本”的工作理念。建议以《反洗钱法》修订为契机，持续构建完善的反洗钱法律体系。一是将防范洗钱犯罪机制建立健全从金融机构延伸到特定非金融机构，重点加强对房地产部门、珠宝及贵金属交易商、娱乐场所等行业的反洗钱监管，要求上述机构建立有效的反洗钱合规体系。二是加强对数字货币的立法监管，传统的反洗钱监管机制面对数字货币去中心化、匿名化等特点存在监管失灵的问题，通过立法的形式规范数字货币的运行。三是重点弥补目前反洗钱立法在个人反洗钱义务上的空缺，增加个人的反洗钱意识以及反洗钱违规犯罪上的成本。

（二）健全反洗钱监管合作机制

2004年由人民银行牵头建立的反洗钱工作部际联席会议制度是目前我国成立最早、层级最高、影响最大的反洗钱监管合作机制，下属各分支机构也通过签署合作文件建立起多个监管合作机制。郑重（2018）认为目前反洗钱监管分工合作方面的立法不明、规定模糊，同时多头监管、分工不清的现实容易导致“监管重复”“监管空白”的情况发生；祁琳、刘涛等（2019）认为，一些合作机制通过监管合作文件的形式建立，但文件长期束之高阁，部门之间不走动，甚至合作部门根本不了解反洗钱工作。针对上述问题，笔者建议，一是修改完善相关的法律法规, 在立法上明确反洗钱行政主管部门和行业监管部门的监管分工与合作要求；二是通过反洗钱工作部际联席会议制度，推动各相关部门在最高层级以规章、文件的形式建立合作机制，明确具体的合作监管职责及形式；三是搭建反洗钱监管考核体系，强化监管部门履职意识。

（三）增加机构违规成本

近几年，中国反洗钱执法趋严。2020全年，中国人民银行及其分支机构共对417家反洗钱义务机构及相关责任人进行了反洗钱行政处罚，罚单共计733笔，罚款金额累计约6.28亿元，与2019年相比，2020年反洗钱罚单总笔数上升近25%，罚款总金额约为2019年的3倍。但是相较于发达国家尤其是美国而言，我国的反洗钱执法力度仍然较弱，机构的违规成本较低，且部分反洗钱执法部门仍然把监管内容局限在客户身份识别这类基础的反洗钱履职违规项上。一是建议监管部门将监管重点放在监管对象反洗钱合规体系的构建及有效运行上，依靠顶层设计的合规减小机构的洗钱风险。二是建议拓宽机构违法处罚的幅度区间，增加机构的违规成本，同时健全执法检查回头看机制，监督机构后续的整改措施，要求机构限期整改且定期上报整改进度，对于未整改或整改后二次违规的机构加重处罚力度。

（四）搭建反洗钱信息共享平台

一个广泛参与且高效的信息共享平台能够更好地识别和报告潜在的洗钱和恐怖融资活动，也有助于反洗钱监管部门履行监管职责。一是加强反洗钱主管部门与各个职能部门之间的信息沟通，公安、法院、检察院及时向人民银行通报洗钱犯罪活动信息，各行业尤其是洗钱风险高发行业主管部门发挥各自领域的监管优势，提供监管信息协助开展检查。二是建立健全金融举报制度，尤其是举报激励以及反报复保护，发挥金融举报在发现机构违法违规行为线索的重要作用。三是尝试构建机构之间的信息共享机制，如对于高风险客户、洗钱活动线索的分享及研讨。