基于“治理表”的“双高”建设绩效管理研究

□陈正江

一、问题的提出

2020年12月，教育部、财政部印发《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》（教职成〔2020〕8 号）（以下简称《绩效管理办法》）[1]，作为教育部 财政部《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称“双高计划”）（教职成〔2019〕5 号）[2]的配套文件，《绩效管理办法》是继《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》（以下简称《遴选管理办法》）[3]之后又一个规范性文件，从而完成了“双高计划”最初政策设计时构想的“一个意见”“两个办法”“三个通知”的规范体系。

《绩效管理办法》对接国家战略需要，响应改革任务部署，紧盯“引领”、强化“支撑”、凸显“高”、彰显“强”、体现“特”，通过绩效评价体现示范引领作用，采用以表格填报和复核进行绩效管理的方式，力争以项目建设带动职业教育发展大有作为。其中的表格内容既包括院校、专业，也包括社会、政府，利用表格载体，这些主体在一系列基本程序与特定行动的共同作用下，生成了“治理表”现象[4]。

提升学校治理水平是“双高计划”的重要任务，在“双高计划”实施过程中，无论是政府，还是行业企业，特别是院校自身，越来越开始重视对绩效的研究，据此维持并不断提高其自身的竞争优势与地位。但当前有关“双高计划”及双高建设绩效管理的研究成果不多，而且处于缺乏系统整理、发表出版的状态，特别值得引起重视和注意的是，目前多数高职院校只是粗糙地使用了各类评价指标体系中的绩效数据，而且对这些数据和信息的分析也比较狭窄和浅陋，这既不利于双高建设院校将已有的研究成果应用于指导实践，也不利于同行之间的深入交流和提高，基于此，本文即围绕“治理表”这一“双高计划”绩效管理新模式展开深入研究。

二、双高绩效管理“治理表”现象、特征及其政策意涵

（一）双高绩效管理“治理表”现象

在现实的经验场景中，高职院校双高建设办公室里最常见的办公用品是一个个文件盒，在这些文件盒里装满了包括表格在内的诸多佐证材料。在这些佐证材料重要性越发凸显的表象之下，我们看到，“技术治理”甚至是“数字治理”“表格治理”已经成为重要的治理理念[5]。

报表是日常管理工作中最常用的工具，对于任何一个组织而言，报表是该组织信息的采集和输出工具，通过报表这个载体，可以了解该组织的数据与信息，为组织及利益相关者决策提供依据。特别是在当前大数据、云计算和人工智能的时代里，当报表与这些先进的数据信息处理工具和平台相融合，能更及时、准确、高效地反映组织的运行状态，以便为进一步提升组织绩效提供决策支撑。由此，利用表格进行绩效管理进而希图达致治理状态的行为就自然而然地发生了，笔者用“治理表”来概括这种现象。事实上，信息积累是一个长期的过程，双高建设的标志性成果及其社会评价等的生成更是一个长期的过程，《绩效管理办法》提供了这种用“治理表”实施绩效管理的新模式。

（二）双高绩效管理的特征

与2007年教育部、财政部发布的《国家示范性高等职业院校建设计划管理暂行办法》（教高〔2007〕12 号）（以下简称《管理办法》）相比，《绩效管理办法》具有以下三个特征：

1.突出绩效。《绩效管理办法》第一条开宗明义，提出为规范和加强中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理，明确责任，提高资金配置效益和使用效率，确保绩效目标如期实现，而特制定本办法。具体实施过程中，以双高学校绩效自评报告（参考提纲）作为基础文本开展考核评价。

2.条款精简。《绩效管理办法》只有区区十二条，与《管理办法》二十九条的篇幅可谓大幅缩减。主要是因为《管理办法》中的申报评审与组织实施，在《绩效管理办法》出台前的《遴选管理办法》已做出相关规定。

3.表格治理。这集中在《绩效管理办法》的第五条中，该条用附件中的五张表即双高学校建设数据采集表、高水平专业（群）建设数据采集表、基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表、基于“高水平学校和专业群社会认可度”信息采集表、基于“地方政府（含举办方）重视程度”信息采集表来体现“双高”建设绩效。

（三）双高绩效管理“治理表”的政策意涵

“治理表”即采用表格形式对“双高”建设进行绩效管理，这其中蕴含着丰富的政策意涵。

首先，一种宏观的，具有根本性、全局性的制度供给，必须建立在对现实社会行动主体制度需求情境加以分析的基础上，这种方法“强调问题与制度和制度变革的原因和后果相联系。”[6]在“项目制”的治理理念下，表格在中国的行政系统中的地位日益重要，按常规的行政程序即事前、事中、事后，“治理表”被分解为“制表”“对表”与“验表”三个环节[7]。

其次，具体到“双高计划”中，就《绩效管理办法》附件所列的五张表而言，双高学校建设数据采集表和高水平专业（群）建设数据采集表两张表以数据填报为主，侧重于对院校和专业建设情况做定量分析；基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表、基于“高水平学校和专业群社会认可度”信息采集表和基于“地方政府（含举办方）重视程度”信息采集表这三张表以信息采集为主，侧重于对需求满足和利益相关者的评价做定性分析。

再次，“治理表”在强制性制度向诱致性制度乃至自主性制度变迁的过程中发挥着重要的中介作用[8]，对于政策制定者而言，“双高计划”是一个相对较长的政策过程，其中包含着一系列的政策，也存在一个“渐进调适”的过程，而“治理表”因其所具有的在数据统计、模型建构、比较分析、评价反馈等方面的天然优势，在与其他治理模式的竞争中取得了优势[9]。随着“双高计划”的推进，政府、社会、院校三者间的需求和供给在“治理表”这一政策框架中得以聚合，有利于促进教育制度和教育利益实现平衡[10]。

三、“治理表”：双高绩效管理中的目标导向

目标管理是由组织制定一定时期内组织期望达到的总目标，然后由各部门和全体员工根据总目标的要求，制定各自的分目标，并积极主动地设法实现这些目标的管理方法。

（一）“治理表”对应双高建设十大任务

根据“双高计划”明确的十大任务，双高建设学校自身内涵建设主要体现在“一加强、四打造、五提升”上，在这其中，加强党的建设是出发点，发挥着重要的指导和引领作用，也就是在党建指导和引领双高建设的前提下，通过完成九大任务即“四打造”——打造技术技能人才培养高地、打造技术技能创新服务平台、打造高水平专业群、打造高水平双师队伍和“五提升”——提升校企合作水平、提升服务发展水平、提升学校治理水平、提升信息化水平、提升国际化水平来强化内涵建设，带动职业教育持续深化改革，实现高质量发展。

（二）“治理表”细化为建设数据采集表

双高学校建设数据采集表包括了指标、目标值、实现值三大要素，其中指标包括一级指标、二级指标和三级指标，而这些指标在一种逐级递进的关系中形成指标体系即一级指标分别细化为若干个二级指标，二级指标又分别细化为若干个三级指标。同时，目标值、实现值均以累计数的形式呈现，这种增量体现出项目建设的效益，其中，目标值包括了实施期满目标值和阶段性目标值。

（三）“治理表”将定量统计和定性描述相结合

具体而言，指标体系中包括产出指标、效益指标、满意度指标三个一级指标。同时，在产出指标项下又包括数量指标、质量指标、时效指标；在效益指标项下又包括社会效益指标、可持续影响指标；在满意度指标项下又包括服务对象满意度指标。产出指标项下的数量指标、质量指标均以完成“四打造”“五提升”为其具体工作内容，《绩效管理办法》要求“双高计划”学校提供5 个左右反映十大建设任务的案例，原则上每个案例字数不少于500 字；时效指标以任务完成进度为其具体评价方式；效益指标项下的社会效益指标将引领职业教育改革发展和人才培养的贡献度、支撑国家战略和区域经济社会发展的贡献度、推动形成一批国家层面有效支撑职业教育高质量发展的政策、制度、标准的贡献度作为测量依据，可持续影响指标则把项目标志性成果可持续影响的时间作为评价标准。满意度指标项下的服务对象满意度指标则从在校生、毕业生、教职工、用人单位、家长这些学校中的主体及利益相关者的角度进行测量，也就是说，在实践中，这种测量具有定量统计和定性描述相结合的特征。

四、“治理表”：指标、编码与标志性成果在双高绩效管理中的应用

在“双高计划”两年多的实施过程中，完成了政策“组合拳”即一个《意见》、两个《办法》、三个《通知》。“意见”立足于“建”，明确学校改革发展任务和中央地方保障举措；“遴选管理办法”立足于“选”，明确遴选条件和程序，公开申请、公平竞争、公正认定；“绩效评价办法”立足于“管”，突出过程管理、动态调整，保证建设质量。当然，“双高计划”的推进不能仅仅停留在政策、制度、标准层面，它必须依靠具体的运作机制和操作方式才能落地实施[11]。基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表就是这样一项运作机制，其中的指标与编码就是为了实现这项运作机制的可操作、可复制、可推广而设计的。

（一）指标

作为非必填项的一张表，“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表具有开放性，也就是说，填表前要先判断绩效目标设定中有无对应的三级指标，如有，才填。然后根据对应的三级指标，填写指标值。这就能充分发挥职业院校的主动性和创造性，鼓励其根据本校建设方案自行设置指标，学校根据设定绩效目标开展自评，并按照年度、中期及实施期结束后三个阶段进行填报，省级和中央在此基础上，按照规则和程序进行检查评价，督促学校落实建设主体责任，持续提高建设水平。

（二）编码

编码是信息从一种形式或格式转换为另一种形式的过程，将数据转换为代码或编码字符，并能译为原数据形式，是计算机书写指令的过程，程序设计中的一部分。由编码构成的编码体系有利于人们运用计算批量处理数据和信息。《办法》设计了“双高计划”建设数据采集样表，这些样表旨在引导和规范197 所“双高计划”建设单位能根据建设情况，及时、准确、完整地采集数据，当这些海量数据生成后，通过一定的编码规则进行转换，使之成为信息，而这些信息可更好地为“双高计划”建设单位、政府部门、社会公众所知晓和应用，进一步彰显数字治理在“双高计划”中的显著成效。

（三）标志性成果

基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表中特别对标志性成果予以强调，标志性成果主要包括名称和简介，每个维度的标志性成果简介不超过1000 字，同时要以社会评价作为佐证，并附列材料目录。可以说，标志性成果是“双高计划”建设成效的重要体现，必须做到有始有终、有声有色、有果有实、有形有神。作为“双高计划”项目建设单位，我们必须提出符合自身实际、务实可行的目标、任务、举措，以重大标志性成果为牵引，争创制度优势，提升治理效能，加快形成具有中国特色和世界水平的重大标志性成果。

五、“治理表”：贡献度、社会认可度、重视程度在双高绩效管理中的拓展

双高“治理表”中还包括基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表、基于“高水平学校和专业群社会认可度”信息采集表、基于“地方政府（含举办方）重视程度”信息采集表，这三张表是“治理表”在双高绩效管理中的拓展。

（一）基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表

围绕办好新时代职业教育的新要求，基于“双高绩效目标实现贡献度”信息采集表从引领职业教育改革发展和人才培养方面、支撑国家战略和地方经济社会发展方面、推动形成一批国家层面有效支撑职业教育高质量发展的政策、制度、标准方面三个维度对双高绩效目标实现贡献度进行定量和定性的测量和评价。每个维度均包括标志性成果名称、绩效目标设定中对应的三级指标编码与指标值、标志性成果简介、社会评价佐证材料目录四个要素。具体而言，绩效目标设定中对应的三级指标包括数量指标、质量指标、社会效益指标、可持续影响指标等，其中数量指标为定量指标，其他三个指标为定量与定性相结合指标，这些指标都是为了佐证标志性成果，而标志性成果由名称、简介及社会评价佐证材料目录等构成。

（二）基于“高水平学校和专业群社会认可度”信息采集表

“双高计划”为建设教育强国、人才强国作出重要贡献，推动职业教育“下好一盘大棋”，并致力于把职业教育改革发展的“龙头”舞起来[12]，这反映了国家加快实现职业教育现代化的制度取向，回应了高职教育推进高质量发展的制度需求。通过实施“双高计划”，促进高职学校和专业群办学水平、服务能力、国际影响显著提升，为职业教育改革发展和培养千万计的高素质技术技能人才发挥示范引领作用，聚焦高端产业和产业高端，不断深化产教融合、校企合作，引领职业教育服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级，推动职业教育长入经济、汇入生活、融入文化、渗入人心、进入议程[13]。建设一大批当地离不开、业内都认同、社会均满意、国际可交流的高职院校[14]，持续为职业教育高质量发展打造样板、树立标杆贡献力量。

（三）基于“地方政府（含举办方）重视程度”信息采集表

“双高计划”明确的基本原则之一为坚持省级统筹，即发挥地方支持职业教育改革发展的积极性和主动性，加大资金和政策保障力度。中央财政以奖补的形式通过相关转移支付给予引导支持，多渠道扩大资源供给，构建政府行业企业学校协同推进职业教育发展新机制。“地方政府（含举办方）重视程度”信息采集表从地方性政策制度、地方政府主要领导联系学校机制的建立与运行、地方政府主导共建的技术技能人才培养及创新与服务平台、人财物的投入四个维度就地方政府（含举办方）重视“双高”建设的程度进行定量和定性的测量和评价。

六、“治理表”：基准化分析在双高绩效管理中的深化

基准化分析是一种对照目标和指标进行绩效评估的方法，也就是我们经常所讲的“对标”“对表”，这种方法非常强调质量标准和质量优化在绩效评估中的作用。因此，基准化分析可拓展双高绩效管理的效度，做到科学合理、细化量化、可衡量可评价、体现项目核心成果。

（一）目标实现程度

目标实现程度属于方向性的范畴，它在一定程度上影响甚至可能决定了双高建设学校往哪里发展的问题，是战略问题，因此，它对于双高建设学校而言是至关重要的，这方面的内容主要包括总体目标的实现程度及效果与阶段性目标的实现程度及效果。

（二）指标完成情况

指标是目标的下位概念，指标是用来衡量达成目标的各项建设任务的完成情况，相对于目标实现程度而言，指标完成情况属于战术问题，这方面的内容主要包括学校层面和专业（群）层面建设任务进度及绩效指标的完成情况及相应的项目预算执行情况，此外还需要对实现双高学校绩效目标采取措施的有效性以及对双高绩效目标实现的贡献度和社会认可度有关情况的说明进行评估。

（三）经验与改进

“双高计划”旨在通过集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群，带动职业教育持续深化改革，强化内涵建设，实现高质量发展，因此，对双高学校建设中的经验与做法、甚至包括未完成或偏离绩效目标而出现的问题，无论对双高建设学校自身，还是其他双高建设单位，抑或是其他高职院校都是弥足珍贵的。双高建设学校要基于此总结经验，并对发现的问题提出改进措施及有关工作建议，在这个意义上，只有对高职院校的评价机制进行了较为具体的指标性的规定，这样“双高计划”的价值效应才可能最大化。

七、治理表：双高绩效管理与评价结果的运用

《绩效管理办法》明确了绩效管理的结果运用原则，即强调教育部、财政部评价结果是完善相关政策、调整中央财政奖补资金、本周期验收以及下一周期“双高计划”遴选的重要依据。同时规定若发生“学校思政工作出现重大问题”“在实施期出现重大问题，经整改仍无改善”等情形时，“双高计划”学校将退出计划，并且不得再次申请“双高计划”。以此来评价学校的双高水准，并以此为依据给于特别财政支持。

在“双高计划”推进过程中，开展院校自评即是通过基准化分析，考察其在战略愿景、决策过程、规章制度、竞争性环境以及组织文化等方面目标的实现程度和指标的完成情况。如今基准化分析已经将院校绩效比较变成一项战略工具，特别是在大数据、云计算和人工智能的时代，绩效评价逐渐开始向鼓励开展数据交换和广泛分析转变。特别是对未完成或偏离绩效目标的原因以及发现的问题与改进措施的描述和分析而言，这对一所学校来说，殊为不易，可以说，做到这一条关键是在日常的建设与管理中要都列出更加详细的量化指标，以清单式的形式来进行数据的实时采集与即时评价。

而对政府及其部门而言，需要认真评估双高建设学校的需求、资源和长期利益，以此为基础，设计整个国家高职教育发展战略。对于双高建设院校而言，追求最佳没有通用的模式或秘方，力争能够成为“最佳实践案例”是多数院校的工具性目标，有学者用更形象的“百花园”来描述[15]，双高学校绩效自评要扭转“一纸报告”就是“一个句号”的观念，应当深挖绩效自评报告后续成果，提升绩效自评后的产出与效能，发挥绩效管理与评价的综合作用。

八、结语

一项教育改革的成功在很大程度上取决于教育规划方案的科学性、合理性，但选择什么样的方案则又取决于规划决策的主体及其决策模式[16]。2018年1月，《教育部2018年度工作要点》提出启动实施中国特色高水平高职院校和高水平专业计划，在过去三年多的时间里，越来越多的省（自治区、直辖市）和院校，以及众多的机构加入到了这个追求高质量发展过程中来。这种旨在提升办学内涵的现象不仅可追溯到优质校建设、骨干校建设乃至示范校建设阶段[17]，我们也可以看到这种趋势必将延续到今后较长一段时间。

笔者虽提出“治理表”的概念，然而在实践中基于表格治理的经验研究却没有得到相应的发展，当然，要优化职业教育的类型特色，简单的经验复制并不能有效地将某一模式从一个学校移植到另一个学校中去，需要各个双高建设学校根据自身情况博采众长，消化吸收，真正做到创造性转化、创新性发展[18]。因此，接下来笔者所在的研究团队尝试将“治理表”的概念运用于观察和分析中国现阶段高职教育“双高计划”的项目治理中，为制定出与国情相适应的职业教育改革实施政策，进而为推动高职教育高质量发展提供研究支撑。