海外重大基础设施运营管理：一个亟待研究的课题

高 颖， 傅永程， 张水波

（天津大学管理与经济学部， 天津 300072）

随着“一带一路”倡议的深化落实，我国企业积极参与海外重大基础设施的投资建设，取得了举世瞩目的成绩。截至2019年末，我国累计非金融类对外直接投资存量达到19 443.5亿美元①，主要集中在交通基础设施（如铁路、公路、机场、港口）和能源基础设施（如跨国长输油气管道、水利建设）等投资领域。作为经济和社会发展的基石，一大批海外重大基础设施已成为践行“一带一路”倡议、共建人类命运共同体的可视性成果。例如，作为肯尼亚独立以来投资规模最大的基础设施项目，蒙内铁路总投资约38亿美元，在建设和运营期间，将累计创造5万多个工作岗位，推动肯尼亚GDP增长1.5%。在推进海外重大基础设施投资与建设的基础上，加强基础设施的运营维护成为实现经济与社会价值创造的关键。一方面，基础设施生命周期长，具备准公共产品属性，其价值体现在运营过程中为经济和社会活动提供“输入”，并由此产生正的外部性[1]。另一方面，由于基础设施耗资巨大，全球范围内基础设施仍面临巨大投资缺口。预计到2040年，全球基础设施投资需求将增至94万亿美元，但投资缺口总额高达15万亿美元[2]。在基础设施投资乏力、新增不足的宏观背景下，优化存量基础设施的运营和维护，更有效地应对公众基础设施服务需求，最大程度发挥其资产价值，成为国际社会填补基础设施缺口的重要途径[3]。

然而，我国投资的海外重大基础设施在运营过程中面临着诸多新挑战。在国际环境方面，逆全球化和贸易保护主义抬头给海外重大基础设施的运营设置了更多壁垒，影响运营维护过程中所需要的物资与人员流通。海外重大基础设施处在由政治、法律、经济体系、社会规范、文化习俗等构成的制度环境中[4]，而且受到我国与项目东道国以及国际社会多重制度环境的影响。制度环境的复杂性与不确定性给海外重大基础设施的运营带来了更多挑战[5]。此外，重大基础设施在投建营的过程中，受到政府更迭的影响尤其巨大。斯里兰卡汉班托塔港与马来西亚东部铁路也一度由于政府更迭陷入政治旋涡当中，给海外重大基础设施的资产安全与保值增值敲响了警钟。在企业层面，我国企业长期以来主要侧重于对外承包工程建设，近年来逐渐拓展至项目投融资领域，普遍存在“重投资、建设，轻运营”现象。由于参与投建营的时间较短，我国企业目前普遍缺乏海外重大基础设施长期运营的经验和成熟的运作机制，具体体现在运营模式选择不当、前期投资建设对后期运营系统衔接问题考虑不足、治理结构与治理机制不合理、运营管控能力欠缺等问题。因此，如何对海外重大基础设施进行有效的运营管理，发挥出这些重大投资应有的经济与社会价值，则成为我国企业亟待解决的问题。

本文将回答三个研究问题：海外重大基础设施的性质与特征是什么？学术界目前关于海外重大基础设施运营管理的研究现状如何？未来需要亟待研究的方向有哪些？

一、 海外重大基础设施的性质与特征

“基础设施”一词最初用于军事领域，指的是军营和空军基地等军事设施。随后，基础设施被用来指支撑一个经济体所必要的组织设施。然而，由于研究机构和学者们对基础设施研究边界的不同，使得目前基础设施没有统一的定义与分类。Jochimsen在1966年将基础设施定义为根据劳动分工和各经济单位，在适当分配资源的基础上，可供一个经济体实现按要素分配的激励兼容机制的所有实物、制度和人力资本的总和。根据该定义，将基础设施分为三类：实物基础设施，指的是所有有形资产、设备及设施的总和；制度基础设施，是指一个社会长期所发展和确立的规范及规则；人力基础设施，指的是市场经济中人员的数量及质量[6]。世界银行发布的《1994年世界发展报告》将基础设施划分为经济基础设施与社会基础设施。经济基础设施指的是“永久性工程构筑、设备、设施，以及他们所提供的为居民所用和企业所用的经济生产条件和服务”，即通过直接参加生产过程，提高生产能力，促进经济增长比如交通、电力、通讯等[7]。社会基础设施指的是通过调整和优化环境从而改善经济发展的基础，比如科教文卫、环境保护等[8]。世界经济论坛进一步细化，将基础设施分为经济基础设施、社会基础设施、工业基础设施和软基础设施四类[3]。工业基础设施包括矿区、大型厂区内相互连接的道路等；软基础设施则是指维持社会稳定的公共机构，特别是司法系统、教育卫生系统和金融系统。相比于一般项目而言，基础设施具备（准）公共产品属性，以及一定的外部性和垄断性[9]，同时其投资规模较大、建设周期较长[8]。

对于重大基础设施而言，“重”表示“重要”，意味着基础设施对国家或区域的政治、经济、文化、社会、生态环境等方面起到极为重要的作用[10]，即它的影响范围极广，影响程度极深。“大”表示“大型”，具体体现为规模更大、技术更为复杂、投资额更高、利益相关方众多、资产专用性强等。我国目前投资海外的基础设施主要是能直接对经济社会运作发挥影响的经济性基础设施。与一般的重大基础设施相比，海外重大基础设施又具有跨制度距离和地理距离的特征。首先，此类基础设施的投资、建设和运营，不但受东道国的政治、经济、文化、法律等制度环境的约束[11]，同时也受到我国对外投资基础设施管理制度和政策约束。由于东道国与我国对工程管理制度可能存在的不一致，存在一定的制度距离，导致工程在投建营过程中可能出现制度冲突，给管理过程带来更大的难度和不确定性。同时，海外基础设施项目的各参与方来自多个国家，存在不同的文化背景和行为规范，易出现信息沟通困难等问题[12]。另外，海外项目又面临一定的地理距离，而地理距离可能会导致人员、设备、材料供应不及时，甚至出现突发风险，会使得供应链更容易断裂，并且，海外项目的地理距离也为投资者有效管控该项目增加了难度。因此，海外重大基础设施在投建营运作过程中面临更多的风险，更容易出现问题。这些问题一旦出现，可能会给投资方和东道国乃至国际社会带来严重的影响。

二、 国内外研究现状及发展动态分析

重大基础设施在经济和社会发展中所起到的重要作用在国际上越来越得到认可，其运营过程中所产生的相关问题也越来越得到学者们的关注，并逐渐成为工程管理、公共管理以及管理科学与工程等相关领域的主要研究方向。本文从制度环境和运营管理两大方面对海外重大基础设施的国内外研究现状与发展进行梳理和分析。

1. 海外重大基础设施制度环境的相关研究

相对于国内重大基础设施的运营，我国企业参与的海外重大基础设施运营处在更加复杂的制度环境之中。North将“制度”定义为社会博弈的规则，包括正式和非正式的规则以及规则的执行安排[13]。除正式的法律法规之外，非正式的社会规范和文化认知[14]，以及资本市场、技术市场和劳动力市场的发展程度[15]，这些共同构成了企业所处的制度环境[16]。制度环境直接影响着海外重大基础设施的运营，其分析逻辑主要体现在合法性（即合规经营以获得政府许可和社会许可）和治理效率（即以有效的方式治理供应链组织间交易）两方面[17]。

从合法性角度来看，跨国企业一般具有资本和技术优势，但由于制度环境的差异，缺乏对当地具体市场情况和制度环境的充分了解。这些隐性知识掌握在当地企业中，构成了当地企业的有价值资源。跨国企业为了开展合规经营并应对制度环境的差异，往往需要与当地企业建立联盟关系，实现资源互补[18]。联盟关系可以是正式组建的联营体（如合资公司），也可以是长期合作伙伴关系。建立联盟有助于资源交换，在当地获取合法性并克服制度障碍，进而缓解外商劣势[19]。例如，一些国家的制度规定外国企业不得独立开发和运营当地的战略性基础设施（如油气管道），必须与当地企业组成联营体。又如，一些国家对投资者在生产和采购中必须保证一定比例的当地来源，这些“当地成分要求”直接影响到基础设施运营维护供应链的组成及其活动。

从治理效率的角度来看，由于制度环境为市场交易提供博弈规则，交易成本的高低受到所处制度环境的直接影响[20]。乐云等认为除了政府因素外，市场因素也是资源配置的重要决定因素[21]。经济欠发达地区基础设施的运营在治理效率方面面临着更大的挑战。经济发展的落后常伴随着制度的不完善，导致制度空缺现象的出现，具体体现在缺乏有效的市场、有力的监管、公正的司法、产权的保护和合同执行机制[22]。制度空缺会阻碍市场机制发挥作用，诱发腐败等问题[23]。换言之，制度空缺增加了环境不确定性和政治风险，而这些不确定与风险将影响交易的安全性并进一步影响交易成本的高低，由此决定了供应链组成结构与成员之间治理方式的安排[24]。

因此，海外重大基础设施面对着复杂的多重制度环境，需要有针对性地通过合理的组织结构设计与治理机制安排以获取合法性，并提高治理效率。

2. 海外重大基础设施运营管理的相关研究

基础设施运营是指运营主体为了确保服务能够有效提供给使用者所涉及的一系列活动。良好的运营管理能够降低运营成本，发挥基础设施的长期性效益，保障基础设施产品或服务提供的有效性与可持续性。下面从运营模式、维护策略和运营风险管理三个方面对目前海外重大基础设施运营管理的研究进行梳理和评价。

（1） 海外重大基础设施运营模式研究。恰当的运营模式选择是开展良好运营管理的第一步，也是重大基础设施有效发挥其经济与社会价值的前提基础。目前，关于重大基础设施运营模式的研究主要集中在运营模式的识别和选择两个方面。于震红等给出了海外油气管道的运营模式，分别是上中下游一体化模式、管道独立运营模式和分段建设运营模式，并提出要根据每个项目具体的政治经济环境、上下游的制约因素等来选择比较合理的运营模式[25]。王杏茹对我国境外投资建设水电站项目的运营模式进行了识别，从宏观上给出两种常用的运营模式：BOT模式（建设-运营-移交）和TOT模式（移交-运营-移交）[26]。郝旭等针对我国海外产业园区的运营管理模式进行了探讨，提出了企业管理型和政府-企业混合管理型两种运营管理模式。企业管理型模式主要是由开发主导企业联合社会资本成立产业园区开发运营公司，由该公司承担实体经营和日常园区管理工作；政府-企业混合管理型模式由开发主导企业联合社会资本，我国中央或地方政府和东道国政府成立产业园区管委会，由管委会下设的运营公司负责园区的运营工作[27]。Mohitpour等研究发现，基础设施类型、自动化程度、地理分散程度、利益相关者及政策法规要求、外包比例等因素都会对运营模式的选择产生影响[28]。

上述文献对于重大基础设施运营模式的识别和选择取得了一定的研究成果，但鉴于运营模式的选择对运营管理有着重要的影响，因此仍需要对重大基础设施，尤其是海外重大基础设施的运营模式识别及选择机制进行系统性研究，以便更好地指导实践做出最优选择，降低运营成本，提高运营效率，发挥出运营应有的价值。

（2） 海外重大基础设施维护策略研究。海外重大基础设施运营管理的一个重要决策就是确定最佳的维护策略，以保证重大基础设施能够发挥出它的应有价值。维护策略主要指维护频率、维护时间的确定。以优化维护策略为目标，学者们从不同的视角开展了一些研究。从全生命周期视角，Santander和Sanchez-Silva提出了一种基于设备生命周期内可能发生的损害和突发故障的技术设备维护优化模型，通过采用结构失效序列更新模型所定义的目标函数，从而得出最优的维护干预次数和干预时间[29]。Sánchez-Silva等基于全生命周期成本分析，以最大限度地提高项目的净现值为目标，构建了一个优化设计参数和维护策略的模型[30]。Frangopol和Liu基于管理者设定目标绩效水平，构建了同时考虑结构性能和全生命周期成本的多目标优化模型，并通过遗传算法求得一个同时最小化全生命周期成本和最大化基础设施性能的最优解，提高了决策的科学性和准确性[31]。从合约设计视角，Lozano和Sánchez-Silva以最大化公共和私人部门的长期效用为目标，通过设定一系列合约参数构建了可以同时实现最大化公共和私人部门的长期效用，又能确定最优基础设施维护频率的模型[32]。从工程结构设计视角，为了应对固定需求下意外事件发生的可能性，Sánchez-Silva建立了基础设施设计模型，从而确定进行重新设计的最佳数量和时间[33]。

以上的研究从不同视角对重大基础设施维护策略展开研究。然而，海外背景下的重大基础设施运营管理需要处理更多的不确定性，因此更需要对海外重大基础设施维护策略的决策进行深入研究，保证海外重大基础设施发挥其最大的经济与社会价值。

（3） 海外重大基础设施运营风险管理研究。由于海外重大基础设施的运营周期较长，而运营的长周期性使其更容易受到政治、经济环境的影响，从而面临更多的不确定性和风险。为了保证海外重大基础设施的可持续运营，需要进行有效的风险管理。

风险识别方面，王卓甫等系统地识别了重大基础设施的运营风险，包括政治风险、环境风险、收入风险等[11]。向鹏成和盛亚慧系统识别了海外重大基础设施项目的社会风险，并建立了社会风险的解释结构模型[34]。一些学者通过案例研究，分析英法海峡隧道运营失败[35]、莫兰迪大桥倒塌[36]等案例，识别出政治风险是重大基础设施运营的一个关键影响因素。此外，一些学者基于不同的国家背景，比如新加坡[37]、韩国[38]等，具体识别了其所面临的运营风险因素，除了政治风险和环境风险外，主要包括绩效风险、管理能力不足、财务风险等。基于重大基础设施的准公共产品属性，从利益相关者角度学者们强调了环境风险在大型基础设施项目的全过程中尤为突出[39]。

风险评估方面，Mokhtari等应用模糊集理论，建立了港口和码头运营管理中相关风险的评估模型，用以支持项目的风险管控[40]。基于同样的理论，John等提出了港口运营中断风险的评估方法[41]。Abouhamad和Zayed采用故障指数，故障后果和关键性指数来评估基础设施的运营风险[42]。张宝生等针对海外油气项目，建立了风险-效益联动分析模型，给出了不同区域的油气项目所处的风险和收益水平[43]。王卓甫等将海外重大基础设施投资项目目标风险分成建设和运营两个阶段，构建了定性和定量相结合的海外重大基础设施项目的风险评估框架[11]。

风险管控方面，Kardes等基于前景理论等，建立了全球重大基础设施项目的风险管控框架[44]。Zio提出了重大基础设施脆弱性和风险分析的结构性框架，从拓扑结构、功能、静态和动态等视角对重大基础设施进行系统分解和逻辑分析[45]。Renn认为风险控制的过程受到多方面因素的影响，如企业自身的风险管理能力，不同国家的政治和管制文化、主体网络、社会氛围和风险文化等[46]。此外，一些学者关注如何通过提高基础设施韧性对运营风险进行管控。Ouyang和Dueñas-Osorio提出了一种概率建模方法，用于量化现代电力系统的飓风复原力，从而评估电力系统的弹性[47]。Liu等开发了基于生命周期的交通基础设施韧性评估框架，该框架考虑了资产技术能力、持续改善资产脆弱性、政府和承包商的投入和能力、具体目标、最终用户和当地居民的期望、治理与政策以及资产交付与管理7个方面[48]。

三、 海外重大基础设施运营管理未来的 研究方向

通过对上述文献梳理可以发现，目前国内外学者对基础设施运营管理取得了一些研究成果，但对于重大基础设施运营阶段的一些关键性问题如运营模式和维护策略选择、风险传导机制等缺乏研究。同时，受多重制度环境的影响，海外重大基础设施项目面临的环境不确定性更高，项目风险更大。因此，对于海外重大基础设施运营管理仍需在以下四个方面展开更加系统和深入的研究。

1. 建立海外重大基础设施运营案例数据库

海外重大基础设施项目相对单个体量大，但数量相对较少，又涉及较多类别（如天然气、港口、铁路、公路等）。不同种类的海外重大基础设施的运作规律也体现不同的特征。要深入揭示这些复杂系统的运作规律，需要对各类海外重大基础设施项目进行深入的案例研究。因此，以我国投资的现有竣工投入运营的海外项目为基础，构建一个分类案例数据库以便对现有运营项目进行集成分析，是进行深化研究的基础。而案例数据库的建立需要有针对性地创建案例信息统计维度以及开发指标测度，以刻画现有运营项目的运营状态，这也成为目前学术界亟需解决的首要工作。

2. 海外重大基础设施运营模式和维护策略的决策研究

运营模式的选择是影响海外重大基础设施能否持续稳定运行的首要环节，是运营管控机制有效运作的基础。多重制度环境的作用是海外重大基础设施运营最为显著的特征，主要体现在其涉及跨制度环境下的多边合作。制度空缺和制度距离都会导致基础设施的运营存在诸多不确定性。同时，海外重大基础设施运营模式的选择是一个复杂的、全面的决策过程，需要从不同层面考虑多重因素的交互影响。从企业层面来看，运营模式的选择应该考虑企业的所有权优势（如运营管理能力、组织管控能力、人力资源等）。从项目层面来看，项目自身特点也决定着运营模式的选择。此外，维护策略是海外重大基础设施运营管理的一个重要决策。维护策略选择不当直接会导致海外重大基础设施的使用寿命和运营价值的发挥。因此，需要对海外重大基础设施在多重制度环境下运营模式的选择决策问题和维护策略的选择进行深入系统的研究。

3. 海外重大基础设施运营组织网络中风险传导研究

海外重大基础设施运营可以视为由众多参与方构成的复杂组织网络系统，面临着各种各样的运作风险和外部突发风险。若复杂组织网络局部某一节点发生内部风险，则可能通过“牛鞭效应”影响到其他组织节点，甚至网络全局。一些重大的外部突发风险事件（如自然灾害、恐怖袭击、疫情、政变等）极有可能破坏基础设施的运营环境，同时影响运营组织网络各节点成员的协作。风险事件可以通过组织网络在各个节点企业之间传递和累积，通过传导效应往往引发其他一系列风险，并对运营网络治理结构产生持续性的影响。当影响达到一定程度，原有运营组织网络系统平衡的协调会被打破。因此，需要在应对风险事件带来的冲击背景下，深入探讨海外重大基础设施运营网络在风险传导下组织网络结构的动态演化路径，从而为参与方应对风险事件提供风险管控指导和决策依据。

4. 基于供应链视角探究海外重大基础设施运营组织网络的运作规律

供应链管理作为一种创新的管理模式，能为更好地解决复杂组织网络提供新的分析视角。基础设施的投建营参与方众多，可以视为一个通过信息流、物流、资金流，将政府、基础设施运营主体、设计分包商、施工分包商、材料供应商、设备供应商、机械供应商等整合在一起的供应链网络。目前，针对基础设施供应链的研究主要集中在建设阶段，并且主要聚焦于供应链参与主体之间的治理机制。基础设施供应链网络本质上是各参与主体基于合约关系的合作。针对海外基础设施项目的运营，由于涉及来自不同文化背景的参与方，我国企业通常面临巨大的挑战，包括如何协调多个跨境供应商，甚至要获得各地政府部门的批准，同时要平衡设备、材料采购的目标设备和材料，这也更进一步说明了海外基础设施供应链关系治理的重要性。借鉴供应链理论和工具，研究海外重大基础设施运营组织网络，将会更好地探索这一领域的规律性认知，提升实践中的管控水平。

四、 结 语

本文提出了在我国目前“走出去”和“一带一路”倡议背景下加深海外重大基础设施运营管理领域的必要性，并分析了海外重大基础设施的性质与特征，同时通过对相关研究文献的梳理，提出了未来进一步研究的四个方向。通过这四个方向的深入研究，将会产生以下三个方面的重要意义。

第一，丰富基础设施运营管理知识体系，指导海外重大基础设施运营实践。关于基础设施的研究，目前业界与学术界更为关注的是基础设施的投资与建设，在项目投融资与项目建设管理方面建立了较为完善的知识体系。然而，对基础设施的运营管理，尤其是海外重大基础设施的运营管理，缺乏深入系统的研究，理论基础薄弱。通过对这四个方向的研究，其研究成果将深化对基础设施运营管理的科学认识，丰富基础设施运营管理知识体系，同时为海外重大基础设施运营实践提供指导。

第二，推动基础设施运营与供应链学科交叉融合，拓展理论前沿。海外重大基础设施的运营可视为一个复杂的全球供应链网络，将供应链管理理论、方法和工具引入到基础设施运营领域，为海外重大基础设施运营管理提供新思路。同时，由于海外重大基础设施在参与主体、项目客体与制度环境方面的属性有别于一般供应链管理的研究对象，从供应链视角研究基础设施运营也将推动一般供应链管理的理论创新。目前，该交叉领域的研究尚处起步阶段，仍存在诸多关键科学问题尚待解决，这一交叉学科研究将有助于拓展理论前沿。

第三，加深复杂组织系统科学认知，服务“走出去”和“一带一路”重大需求。海外重大基础设施的运营对于发挥其经济与社会价值、实现我国与相关国家共赢发展至关重要。深入研究海外重大基础设施运营组织网络这一复杂系统，将揭示并突破海外重大基础设施运营实践难题背后的科学瓶颈，有助于提升我国企业的国际化经营水平和综合竞争力，服务于我国经济社会发展和高质量对外开放大局，有效促进项目所在国和世界经济与社会发展，为推动构建人类命运共同体做出积极贡献。

注 释：

①数据来源：《2019年度中国对外直接投资统计公报》。