民事公益诉讼制度对民事实体法的需求研究[1]

郭彩霞 赵建国 张 薇

作为民事诉讼制度框架下专门为保护社会公共利益而设立的新型诉讼制度，目前民事公益诉讼制度解决了诉讼主体资格的问题，使社会公共利益损害问题能够纳入司法程序解决，实体法依据进而成为影响制度运行和目的实现的关键因素。根据法律规定将民事公益诉讼界定为：由法律授权的诉讼主体，包括法定的机关和组织、检察机关，对损害社会公共利益或有重大损害风险的行为向人民法院提起诉讼，要求行为人承担相应民事责任的制度。[5]《民事诉讼法》第五十五条、《环境保护法》第五十八条。民事实体法中的“民事”系在与刑事责任、行政责任区分的民事责任意义上使用，民事公益诉讼本质上是社会公共利益受损害后或有重大损害风险时的民事手段救济亦即民事责任承担问题。

一、问题的提出和分析

（一）实体法依据缺失导致“同案不同判”问题突出

司法案例是观察一项诉讼制度运行的最佳切入口。笔者梳理部分非法采矿、非法狩猎类刑事附带民事公益诉讼案件发现，“同案不同判”现象十分突出。有学者对生态环境领域的判决梳理后发现：能够为土地使用权权能所救济的环境侵权案件是民事公益诉讼还是私益诉讼存在争议；集体土地的服务功能期间损失是否属于集体财产损失进而是否属于社会公共利益的判断上存在争议。[6]杨秀清、谢凡：《环境民事公益诉讼法律适用困境及其破解》，《河北法学》2020 年第5 期，第46 页以下。从有限的判例可以发现：（1）民事公益诉讼受案范围不明确，一起案件是否属于民事公益诉讼有争议，（2）哪些利益属于社会公共利益，判决不一致，（3）数个责任人之间是否承担连带责任不一致，（4）能否将体现公益损害责任的部分治理费用扣除判决不一致，（5）法律依据缺失、援引规范混乱。如果仔细寻找，此类存在矛盾之处的裁判还有很多，我们有理由相信只要民事实体法未提供明确依据，这类问题还会继续出现，需要明确的民事实体法为民事公益诉讼制度圈定发挥作用的范围和方式。

（二）处分权不明确导致“有进无退”的困境

与传统民事权利体系中权利人享有完全处分权不同，民事公益诉讼中由于诉讼主体与利益主体之间的分离，实体处分权能受限制并将其置于司法审查之下。目前民事公益诉讼的提起，理论上只有质的要求没有量的要求，只要存在社会公共利益受损的情形，即使情节很轻微，也要最终将案件推进到司法审查环节。这种不计司法资源成本的方式不是一项实践制度的良好品格。另外民事公益诉讼制度的构建，忽视了责任人主动承担责任的积极性，没有给予该社会公共利益侵害关系主体应有的关注，当事人自觉履行责任的成本无疑是最低的，如果责任人在损害发生后，积极采取救济措施，应当得到制度构建方面的激励。笔者梳理现有规定发现仅有司法解释在海洋环境领域做了此类规定。[7]《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第八条第四款规定：“责任者已经采取合理预防、恢复措施，其主张相应减少损失赔偿数额的，人民法院应予支持。”《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第三十条规定：“船舶所有人为主动防止、减轻油污损害而支出的合理费用或者所作的合理牺牲，请求参与油污损害赔偿责任限制基金分配的，人民法院应予支持，比照本规定第二十九条第二款、第三款的规定处理。”

（三）责任方式适用混乱影响保护效果

适合社会公共利益保护需要的责任承担方式未得到法律的承认，实践中对私益保护责任承担方式加以改造适用，各地方人大常委会出台文件中确认补植复绿、土地复垦、增殖放流、劳务代偿等替代性修复方式，[8]包括但不限于《广东省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》中规定：“受损生态环境无法原地原样修复的，可以判决侵权人采取补植复绿、土地复垦、增殖放流、劳务代偿以及其他具有经济性、合理性、可行性的方式，对受损生态环境进行替代性修复。”《河北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第十五条规定：“审判机关审理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，应当增加补植复绿、土地复垦、增殖放流、替代性修复等恢复性司法裁判内容，确保生效裁判执行。对需要组织生态修复等协助执行事项的，应当及时通知相关行政机关。”《青海省人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定》规定：“在审理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件时,灵活适用补植复绿、增殖放流、劳务代偿等措施, 促进受损生态环境及时有效修复。”存在的问题有：（1）部分责任方式与行政机关职责重合，模糊了民事公益诉讼作为行政执法补充手段的地位。如对行为人因挖砂等行为破坏土地的，行政机关可以要求其复垦，对食品不符合食品安全标准生产经营者不采取召回措施的，行政机关有权责令其召回，该类行政职权与停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状的诉讼请求有一定重合，如果由民事公益诉讼代替行政执法，将会架空行政权。（2）劳务替代存在侵犯当事人基本权利的风险。人的自由从债务中解脱出来是社会极其重大的进步，各国普遍以宪法保障人的人身自由不受侵犯，不能因为当事人损害社会公共利益，以判决的方式确认将金钱债务转变为个人劳务。（3）赔礼道歉的适用条件和方式标准不一。前文案例中，类似情况是否提出赔礼道歉操作不一致，分别在市级、省级、全国范围内赔礼道歉，没有考虑影响范围和大小。

二、当前实体法规定对实践问题的回应不足

（一）《民法典》对民事公益诉讼的有限支持

《民法典》作为以民事主体为核心的私权利保护体系的法典化表达，对社会公共利益直接保护的关照不足。分析《民法典》中直接表述“公共利益”或“社会公共利益”的条款规定，[9]包括为公共利益征收征用（第一百一十七条、第二百四十三条）、权利不得滥用（第一百三十二条）、提前收回建设用地使用权（第三百五十八条）、规制合同（第五百三十四条）、姓名名称肖像等的合理使用规则（第九百九十九条）、医学和科研活动规制（第一千零九条条）、新闻报道、舆论监督免责（第一千零二十五条）、信息处理行为免责（第一千零三十六条）。将公共利益作为对民事行为进行评价的判断标准，并未明确社会公共利益自身的概念，没有构建完整的保护体系。位于《民法典》总则编第八章民事责任的第185 条以正面表述构建了完整的英雄烈士保护民事公益诉讼法律规范，[10]《民法典》第一百八十五条规定：“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，应当承担民事责任。”但从其所处民事责任一章的位置，逻辑上并非将其所涉社会公共利益纳入民事权益保护范围，而是直接作为被保护的对象，对侵害行为直接克以责任。《民法典》侵权责任编调整因侵害民事权益产生的民事关系，限于人身、财产等民事权益，意即私益，由于法律解释的方法限制，难以直接将“公益”如生态环境等利益纳入其中。位于侵权责任编第七章的第一1234 条和第1235 条确立了生态环境损害赔偿法律规范，以直接规定损害赔偿请求权的方式提供实体法依据的做法，但仍未明确损害赔偿的权利基础。在民法体系中，一项权利或者利益只有得到法律认可才能被给予相应保护，即使侵权责任编的定位由“责任”转变为“损害赔偿”，仍然需要明确法律规范将社会公共利益或者其具体类型化领域明确为权利基础并纳入损害赔偿的范围。[11]前引[5]，杨秀清、谢凡文，第51 页。即便如此，两条规范仍为民事公益诉讼其他领域在民法体系中确立实体法依据提供了借鉴范本。关于三类情形下的惩罚性赔偿制度，通过对法律条款进行解释，并不能引申适用于民事公益诉讼，只能作为参考依据。

（二）单行法律规定步调不一

笔者梳理发现可供民事公益诉讼作为实体法依据的部门法有《固体废物污染环境防治法》第85 条和《海洋环境保护法》第89 条的规定并结合第94 条。[12]《固体废物污染环境防治法》第八十五条规定：“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。”《海洋环境保护法》第八十九条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。第九十四条第（一）项 海洋环境损害是指直接或者间接地把无知或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”《环境保护法》第64 条和《大气污染防治法》第125 条均不是独立的请求权规范，须结合侵权责任的相关法律规定才能确定明确的法律后果，内容虽然具有解释空间，但须解决将对环境的损害也纳入权益保护范围的问题。[13]《环境保护法》第六十四条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”《大气污染防治法》第一百二十五条规定：“排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任。”

三、满足实践功用的现实选择

（一）最高追求：有一个能作为权利泉源的实体基础

制度构建的最高追求是逻辑自洽的体系，民事公益诉讼制度的适用情形主要是社会公共利益受损保护问题，基于法律利益与损害救济的基本逻辑关系而言，首先要求的是一个内容明确范围清晰的权利基础，其次是对法律利益的周全保护方式，最后是确保责任实现的制度，协调民事公益诉讼所产生的责任在整个法律体系中责任位置和实现顺位。

（二）现实困难：社会公益利益概念难以界定

“公共利益”概念举世通行，但其在不同国家中所指差异甚大，法学理论对公共利益的界定尚未有统一认识，甚至是否存在公共利益这一问题都有争论，因此本文不做过多介绍。[14]关于对民事公益诉讼中公益概念的讨论及各种观点，可参见白彦：《民事公益诉讼理论问题研究》，北京大学出版社2016 年版，第2-25 页；孙笑侠：《论法律与社会利益》，《中国法学》1995 年第4 期；张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》，《清华法学》2013 年第4 期。我国现行法肯定了公共利益的存在，并区分国家利益和社会公共利益，有学者总结其功用为：作为立法宗旨；作为公权力行使的正当依据；行为的前提和合法性的标准；对公民基本权利限制的标准。[15]郑永流、朱庆育等：《中国法律中的公共利益》，北京大学出版社2014 年版，第4-23 页。从以上功用来看，其存在主要是作为衡量工具存在而不是被直接保护的对象，本身无需有明确的范围界限。从法律规范的分类角度，民事公益诉讼中的“公共利益”属于规范性构成要件，是抽象的、只能通过评价来对其进行价值判断且不具有现实有形参照物的法律构成要件。[16]前引[5]，杨秀清、谢凡文，第45 页。对此类概念，探究理论上的定义殊为困难，因此通过定义“公共利益”“社会公共利益”的概念来提供明确实体法依据的方式难度太大。

（三）务实选择：明确类型化的社会公共利益为法律的保护对象

如果退而求其次，追求在具体案件中区分是否存在公益受损的疑问，能实现这样的功用，在实践层面对于明确概念的要求就可以相当程度得到满足。社会公共利益的类型化是可取的方式，如为法律所确认的生态环境和资源保护、消费者保护、英雄烈士保护领域，这些领域仍然是一个类概念并可以细分，生态环境和资源保护领域可以根据环境介质不同所划分为水体、大气、土壤等领域，消费者保护领域又可根据《消费者权益保护法》相关权利义务规定加以类型化。[17]《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：“经营者提供的商品或者服务具有下列情形之一的，适用消费者权益保护法第四十七条规定：（一）提供的商品或者服务存在缺陷，侵害众多不特定消费者合法权益的；（二）提供的商品或者服务可能危及消费者人身、财产安全，未做出真实的说明和明确的警示，未标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生方法的；对提供的商品或者服务质量、性能、用途、有效期限等信息作虚假或引人误解宣传的；（三）宾馆、商场、餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院、景区、娱乐场所等经营场所存在危及消费者人身、财产安全危险的；（四）以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理规定的；（五）其他侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为。”各地方人大常委会出台文件中对公益诉讼“等”外领域的规定，[18]包括但不限于《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定：“检察机关依法探索开展城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作。”《广东省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定：“在安全生产、公共卫生安全、特殊群体合法权益保护、互联网个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域探索拓展民事公益诉讼和行政公益诉讼案件范围。”《河北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定：“办理安全生产、防灾减灾、应急救援、文物和文化遗产保护、个人信息保护、大数据安全、互联网侵害公益、弘扬社会主义核心价值观等领域公益诉讼案件。”《青海省人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定》规定：“探索办理人民群众关注的公共卫生和应急管理、野生动物保护等领域公益诉讼案件。”其内容也可以作为社会公共利益类型化的参考，如安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人等特殊群体权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等。需要强调的是权利相对于利益具有更强的正当性标示效果，将某种法律利益上升为权利加以保护，能够产生正当化作用，减轻论证负担。社会公共利益的类型化也起到相同的作用，法定领域的案件，其所体现的社会公共利益有自我证成的效果。

四、实体法所提供的周全保护方式

民事公益诉讼不同领域的差别很大，纳入民事责任体系的难度不一。英雄烈士保护领域完全可以采用一般人格权的保护方式。消费者保护领域由于人数不特定的特点，困难集中在赔偿损失的适用。环境公益诉讼基于生态环境利益与传统私益的性质区别，其对保护方式的改造需求最大。

（一）诉讼请求的适当调整

停止侵害、排除妨害、消除危险。一般在提起诉讼时侵害行为已经停止，公益诉讼追求的效果是后续危害不再发生，可以要求消除责任人继续侵害的条件，如侵害消费者个人信息的案件，当事人留存的电子资料及其存储介质都应当予以处理。排除妨害或者消除危险的诉讼请求，在民事公益诉讼案件中可能转化为应急处置费用的承担，当出现污染环境或者食药安全事件后，由行政机关或者具有专业资质的单位采取行动和措施应急处置，产生的费用属于赔偿损失的内容。

修复生态环境、赔偿损失和费用。《民法典》对该两项责任承担方式在生态环境损害赔偿中的适用做了明确规定。修复生态环境的条件是“生态环境能够修复的”，而且明确了责任人自行修复在先，未在期限内修复的，才可以代为修复并主张费用。对于没有修复可能的，实践中采取替代性修复促进区域环境容量和承载能力的恢复和提升，具体方案可由具有资质的鉴定评估机构提供专业技术支持。在明确损失和费用范围之后，赔偿损失的适用与传统民事责任一致，不存在适用的困难。

赔礼道歉。赔礼道歉的过度使用遭到了学者的质疑，“过广地设置赔礼道歉等以弥补精神痛苦为目的的法律责任,将导致法律的高度不确定性。原则上说,人们应自己努力克服各种不快,而不是由法律提供无微不至的保护。”[19]葛云松：《赔礼道歉民事责任的适用》，《法学》2013 年第5 期，第93 页。民事公益诉讼案件尤其是生态环境和资源保护领域，弥补精神痛苦的必要性和实现程度需要重新考量。

（二）惩罚性赔偿的引入

消费民事公益诉讼司法解释中并未将赔偿损失这一传统民事责任承担方式明确列举,导致典型的小额分散型侵害无法得到全面救济，惩罚性赔偿制度的引入，不仅可以解决要求责任人承担财产责任问题，还可以起到震慑、遏制、惩罚违法行为的作用。《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》要求“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”，实践中已经不乏法院支持惩罚性赔偿的案例，但是在惩罚性数额计算标准、能否与其他财产责任抵扣、赔偿金使用方面适用上存在混乱，需要统一的制度设计，[20]田漫、柴冬梅：《食药安全领域检察机关诉请惩罚性赔偿相关问题研究》,《中国检察官》2020 年第4 期下，第62-67 页。不能直接依据消费者提出惩罚性赔偿的法律规定提出。

（三）完善数个责任者之间责任承担规则

通过确认数个责任者之间外部连带责任增加整体责任财产以更好保护公益。《侵权责任法》之所以明确多种情形下数个责任者对外承担连带责任，并进行内部区分，是基于对被侵害权益优先保护的考量。民事公益诉讼对《侵权责任法》确定的归责原则、责任大小的分配原则、承担责任的方式等可以适用。[21]王旭光、魏文超、刘小飞、刘慧慧：《〈关于审理生态环损害赔偿案件的若干规定（试行）〉的理解与适用》，《人民司法》2019 年第34 期，第32 页。另外，对一些特殊情形下的污染环境行为，如危险废物、医疗废物，法律规定从产生、收集、贮存、运输、利用、处置的各个环节建立起链条封闭的管理体系，禁止交由无经营许可证的单位处理，如某一环节中行为人将危险废物、医疗废物交由无资质的人员处理，最终造成环境污染，结合低于合理交易价格等因素，应当要求违反行政管理规定的人员和实际处置人员承担连带责任。

（四）合理的诉讼分流设计

适当赋予具有起诉资格的主体尤其是检察机关更加灵活的处分权，重视责任人自我纠错的主动性。目前已经有地方人大常委会文件提出了检察机关与责任人磋商解决问题的途径，[22]《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定：“侵权行为人自行纠正违法行为，采取补救措施，或者承诺整改的，检察机关可以就民事责任的承担与侵权行为人进行磋商。经磋商达成协议的，可以向审判机关申请司法确认。经磋商未达成协议的，检察机关应当及时提起民事公益诉讼。”责任人已经自行纠正违法行为、采取补救措施或者承诺未来整改的，检察机关可以不起诉，向法院申请司法确认也是可选项，理论上在检察机关处理阶段即可终结。另外，具体案件中当事人明显不具有责任承担能力、受损的社会公共利益显著轻微等情形，应当合理终结案件办理，只需要设计公告、听证等方式予以监督。

五、配套制度周全保护的设计

（一）诉讼时效制度的改造适用

1.民事公益诉讼应当适用诉讼时效。作为社会公共利益的保护手段，对破坏环境资源犯罪的追究受追溯时效限制，对破坏生态环境的违法行进行行政处罚同样受时间限制，因此单纯以保护的利益性质为由不适用诉讼时效，不符合整体的法律体系逻辑。另外从诉讼时效制度价值来看，一方面是“惩罚躺在权利上睡觉的人”，另一方面是保护债务人利益，维护稳定的社会关系，排除诉讼时效适用，将导致价值失衡。

2.具体制度应作相应调整。诉讼主体与利益主体的分离导致以“知道”或者“应当知道”权利受侵害的主观标准难以适用，借鉴行政处罚时间的客观计算方式较为合理，自行为发生之日、损害发生之日或损害加重之日起算。时间期限可以区分不同领域确定，如英雄烈士保护、消费者保护领域，可采用现行规定，生态环境和资源保护领域，可以较三年时间适当延长，但不宜较刑法追诉时效更长，以环境污染罪最长十年追诉时效为最高限，合理确定。建议在先顺序诉讼主体受理后，在诉讼时效最后六个月内未提起诉讼的，诉讼时效中止，避免因其未及时提起诉讼导致在后顺序的诉讼主体受诉讼时效限制的情况。由于超过诉讼时效的效果是抗辩权发生，诉讼主体可进行磋商、调解、和解等工作，符合条件的，基于最大限度保护公益的理念也应继续提起诉讼。

（二）责任竞合时的优先权问题

目前现行法律并未对刑事责任、行政责任和民事责任在认定环节的协调做出明确规定，但在责任实现环节明确了民事责任优先原则，[23]《民法典》第一百八十七条规定：“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。”确切的说是私权优先原则，其法理基础在于，人身权、财产权等民事权益是人们生存和发展的物质基础，而刑事责任、行政责任中财产责任的直接受益对象是国家，当二者无法兼顾时，国家应当让步。但民事公益诉讼所保护的社会公共利益，与刑事责任、行政责任中所体现的社会公共利益具有同质性，导致刑事罚金、行政罚款与民事公益诉讼中的赔偿责任的重复，建议体现同一利益的相同责任内容在认定阶段予以扣除，或者在实现环节允许抵消。

对于责任财产不足的情况，环境民事公益诉讼司法解释明确私益诉讼原告的受偿顺位应优先于环境民事公益诉讼原告。[24]《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第三十一条规定：“被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。需要说明的是船舶油污损害赔偿纠纷案件实行按比例分配原则。”《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第二十七条规定：“油污损害赔偿责任限制基金不足以清偿有关油污损害的，应根据确认的赔偿数额依法按比例分配。”根据前述私权优先原则的法理基础，应当在民事公益诉讼全部领域确认私益诉讼原告的优先受偿地位。民事公益诉讼制度尚处于发展的初期阶段，不断总结实践探索出现的问题并加以解决是促进制度不断完善的必由之路，在此过程中，将不断面临自身体系构建和与现有法律体系协调的问题，现阶段民事公益诉讼制度对实体法的需求是在必要范围内的最小限度修改，必要性是出于民事公益诉讼制度性质维持的需要，不做如此的修改，公益诉讼的属性就要丧失掉，最小限度是公益诉讼制度的特殊性决定的，不能另起炉灶再造“一般”。但随着实践的发展，民事公益诉讼制度在民事法律体系中占据更加重要的地位甚至进行单独立法也是可以做乐观设想的。