健全行政执法检察监督机制的路径探析

李德军 霍 云

一、当前“穿透式”行政检察监督面临的困境

狭义的行政执法，指主管行政机关依法对相对人采取的具体的直接影响其权利义务的行为或者对相对人权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。[3]应松年、朱维究：《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版杜1989 年版，第164 页。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，强化对行政权力的制约和监督。其中，明确提出要加强党内监督、人大监督、司法监督等制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。[4]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新浪新闻网，https://news.sina.cn/2014-10-28/detailianfzhnh3322011.d.html，2019 年12 月29 日访问。检察监督作为司法监督的重要组成部分，理应担负起对行政权力特别是行政执法权的监督责任。“穿透式”行政检察监督就是在立足我国行政检察“一手托两家”作用，立足行政检察以行政诉讼监督为核心职能的前提下，着眼于如何在加强和创新社会治理中更好发挥法治保障作用而提出的。[5]张相军：《“穿透式”行政检察监督与促进社会治理》，法治政府网，http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/11373.htm?urltype=tree.TreeTempUrl&wbtreeid=1345，2019 年12 月30 日访问。虽然检察机关具有监督行政执法权的职能优势，但因尚无法律明确赋予检察机关相应的监督权力，目前“穿透式”行政检察监督尚处于探索阶段，总体来看仍面临着以下困境：

（一）立法缺失，监督乏力

目前，检察机关对行政执法进行监督的法律法规不甚完善，原则规定多、实务规定少，虽然通过推定可以找到相关理论依据，但是对于行政执法行为的监督除了人大的权力监督、政协的民主监督、法院的诉讼监督、行政机关的内部监督、社会舆论的监督之外，[6]时洪：《行政检察监督行政执法活动初探》，《检察与实践》2005 年第4 期，第163 页。并没有给予检察机关这支专业的外部监督力量以名正言顺的监督职能。在此情况下，即使检察机关与有关行政执法机关联合发布规定，因其权威性不足，也可能出现行政机关是否严格执行规定全凭自觉的尴尬局面，[7]鹿寨县人民检察院课题组：《检察机关延伸法律触角 监督行政执法机制探析》，《广西法治日报》2012 年12 月11 日，第5 版。检察机关欲就行政执法开展监督也因于法无据而显得“底气不足”。

（二）事后监督，劣势明显

因行政执法检察监督未设置检察机关提前介入程序，故检察机关无法及时参与到行政执法活动中，加之检察机关难以获取对于行政执法活动的过程知情权，致使违法情形发现存在困难，因此，对于行政执法活动更多地表现为一种事后监督。这种事后监督极大限制了检察机关所能行使的监督职权，实际操作中亦不乏监督无效的情形。例如，行政机关对不履行行政处罚决定的行政相对人怠于申请强制执行，检察机关通过调取法院案卷阅卷发现了上述问题，此时申请强制执行期限已过，缺乏再对处罚事项进行补充处罚的途径，虽然检察机关可以发出检察建议进行纠正，但是客观上已经难以挽回国有资产等财产的永久性流失，检察机关的监督被动地流于形式，难以取得实际的监督效果。

（三）理念陈旧，动力不足

目前，检察机关虽然已基本形成“四大检察”并行的总体格局，但是不可否认法律监督的重点仍然在刑事领域，而对社会中大量存在的行政滥权失职行为听之