检察视角下的涉众型金融犯罪预防体系研究[1]

北京市朝阳区人民检察院课题组

一、涉众型金融犯罪概述

（一）涉众型金融犯罪的界定

涉众型经济犯罪一词并非严格意义的法律术语，在2006 年公安部的新闻发布会上，涉众型经济犯罪被界定为涉及众多不特定受害群体的经济犯罪，并列举了典型作案形式，主要有非法吸收公众存款、集资诈骗、传销、非法销售未上市公司股票等。2017 年11 月，最高人民检察院发布了《关于办理经济犯罪案件若干规定》，其中第78 条首次对“涉众型经济犯罪案件”进行了释明，是指基于同一法律事实、利益受损人数众多、可能影响社会秩序稳定的经济犯罪案件，主要包括非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、组织、领导传销活动罪、擅自设立金融机构罪、擅自发行股票、公司企业债券罪等。

涉众型金融犯罪是涉众型经济犯罪概念的主要组成部分，涉众型金融犯罪是由于其高发性而被关注和研究，不属于规范罪名。涉众型金融犯罪包含“涉众”“金融犯罪”。“涉众”指的是“涉及不特定公众或群体”，从更准确的含义上，主要指“被害人人数众多”。所谓“金融犯罪”通常指发生在金融领域、违反金融法律法规、危害金融秩序、由刑法明文规定、应受刑法处罚的行为。据此并结合司法实践中的通常理解，涉众型金融犯罪指的是以多数社会公众为活动对象，非法从事金融活动导致多数社会公众遭受直接经济损失，并因此扰乱金融秩序的行为。涉众型金融犯罪主要包括非法吸收公众存款罪，集资诈骗罪，擅自发行股票、公司、企业债券罪等。此类犯罪活动由于涉及利益群体多、涉案金额大、作案区域跨度广、周期长，处置的难度非常大，需要各相关部门的协调配合。

（二）涉众型金融犯罪的特征

1.被害人数多，诉求多元化。涉众型金融案件往往涉及被害人众多，少则数百，多则成千上万，有些案件受害群众多达数十万，既包括了下岗职工、退休人员等弱势群体，也有国家工作人员、公司企业等高学历人员，年龄结构涵盖全面。其次，被害人的诉求从以往只要求追究犯罪嫌疑人责任的单一诉求，向要求挽回损失、精神损害赔偿、保护人身权利等多元化诉求转化。被害人的情绪难以平复，矛盾会集中于司法机关和政府部门，缠访缠诉、群体访事件会持续发生，案结事不了，影响社会和谐稳定的因素持续存在。

2.犯罪地域广，集团化特征严重。在涉众型金融案件中，涉案公司组织性强，集团化、专业化、规模化特征严重，往往设立分公司、子公司等，关联机构涉及多个省市区。由于犯罪地域广，犯罪呈现有组织化，造成证据分布广、调查取证难。另外，有些案件还牵涉地方政府和多个部门的经济利益，民刑关系交织在一起，给案件的取证、定性、责任追究、追缴赃款带来很多困难。

3.涉案金额大，挽回损失少。互联网金融的发展给金融犯罪提供了新的场地和发挥空间，涉众型金融犯罪开始由向“大张旗鼓”发展，网络成为其扩大影响力、快速敛财的工具。在涉众型金融案件中，不法分子充分利用网络电子渠道，突破人数、地域等限制，单个案件的涉案金额也从数百万元增至上亿元甚至百亿千亿。然后被害人的个人损失金额少则几千元，多则上百万元，而全部案件中挽回损失的数额与犯罪数额相比所占比例很小。

4.犯罪手段多样化且极具欺骗性。犯罪分子注册合法的公司，打着“金融创新”“互联网金融”的旗号，夸大投资项目的盈利能力，诱骗社会公众投资；有些利用金融从业人员的特殊身份，打着商业银行、保险公司、私募基金的幌子，使受害人放松警惕，落入犯罪分子的圈套；有些采用“拆东墙补西墙”的手段，起初按约定支付高息，制造受益的假象，诱使受益人不断发展亲友作为下线。

二、涉众型金融犯罪的实务现状——以B 市C 区的检察实践为样本

2016 年以来，B 市C 区检察院共受理非法吸收公众存款案件3000 余件7000 余人，受理集资诈骗案件300 余件600 余人。其中2019 年12 月至2020 年10 月共计受理非法吸收公众存款案捕诉700 余件1800 余人，集资诈骗案捕诉50 余件100 余人，合计占同期金融犯罪案件受理总数的92.36%。其余还有少量组织、领导传销活动罪，合同诈骗罪，非法经营罪以及与涉众型金融犯罪相关联的犯罪（如洗钱罪等）出现。

1.司法资源有限与案件激增的矛盾。涉众型金融类犯罪近年来呈现出激增趋势，一方面一些躲过了前期P2P 爆雷潮的平台相继断链，单个案件的涉案金额较之前有大幅增长，出现了数十亿、百亿甚至千亿级的大要案。另一方面，犯罪手段不断翻新，涉案人员大多专业化程度高，组织严密，往往一个案件涉案嫌疑人多达成百上千人。此外还有随之而来的密集的集体访接访工作等等。故该类案件在侦查和审查起诉及审判阶段需要大量的人力物力投入和极长的办案周期。与之相对应的却是办理该类疑难、复杂金融犯罪案件的司法官匮乏。基层一线司法办案人员长期高负荷运转，一定程度上制约了这类案件的办案质效。

2.侦查取证困难与庭审实质化的矛盾。犯罪的产业链化、网络化给侦查取证的及时性、专业性提出更高要求，致使侦查取证难度极大，打击难度进一步提升，给司法机关带来重重挑战。此问题在涉众型金融案件中资金流转与查控方面表现得尤为明显。当前犯罪分子多使用网银、第三方支付平台等，在极短的时间内对资金进行大面积清洗，涉及多用户、多层次，公安机关传统的方式已然明显不能追赶此速度，账户查询的不及时、不到位，将会直接影响到对涉案财产的追缴。刑事司法中对案件的质量和公正提出了更高的要求，对指控犯罪的事实和证据标准的把握日益严格，也一定程度上加大了惩治犯罪的难度。

3.金融创新发展与金融法律法规尚不完善的矛盾。金融法律法规亟需紧跟时代步伐，我国现行证券法、商业银行法、保险法均是针对传统金融业务制定的，远远落后于互联网金融的发展速度。金融发展创新过程中形成了许多业态、平台，对于这些是否具有金融机构性质，监管部门之间、金融行业之内、司法机关之间均引发争议。此外存在很多立法空白亟待解决，如新型网络金融犯罪行为的界定问题，互联网金融案件的退还赔偿和追缴范围及程序等问题。与此同时，已经出台实施的法律法规针对的多是互联网金融平台的单一环节，而缺乏对互联网金融平台运作体系和市场秩序进行总体规范的一揽子法律规定。

4.集资参与人止损诉求与司法处遇实际的矛盾。案件的实践处理中，追赃挽损往往难度极大，大部分涉案公司在案发后，剩余资产很难覆盖全部投资金额，部分赃款因支付后期投资者本息、运营成本、宣传揽客等费用很难追回，且查封、冻结、扣押范围较为有限，致使部分犯罪嫌疑人直至服刑完毕也无法偿还投资者损失，且目前对后续应如何追缴犯罪嫌疑人财产以偿还投资者损失尚无明文规定。另外，近年来大量非法集资涉案企业或行为人，通过第三方支付转移资金，但公安机关在查询第三方支付交易记录方面缺少高效、详实的手段，还有极个别第三方支付公司以保护客户隐私等为由拒绝公安机关的调查取证。

5.非法占有目的认定仍是司法实务的争议焦点。非法占有目的的认定已不仅仅是法律界问题，已经成为了涉众型金融犯罪风险防范的核心应对难点。同时公检法之间、上下级之间乃至全国司法机关之间对于非法占有目的证据标准把握不同，这一分歧始终没有达成一致。当前法律及司法解释对此类犯罪的罪名界定不够清晰，加上实践中对于主观要件与客观要件的理解也不同，在适用罪名方面存在很大争议。在行动层面原因分析上缺乏科学认定“非法占有目的”的标准以及规范行为准则，例如对“生产经营”概念、“挥霍”的理解，“比例”如何确定的问题等等，不同办案人员有不同的理解，各地根据经济发展水平掌握的标准亦是各不相同，争议时有发生。

6.涉众型金融犯罪黑灰产业链条愈发多样化、复杂化，形成黑灰产业“生态圈”。金融业蓬勃发展的同时，各类新型金融犯罪案件层出不穷、花样翻新，也以产业链形态运行，特别是涉众型金融犯罪与网络黑灰产的相互交织,已经演化出极为复杂的金融犯罪黑灰产业“生态”，其危害性远远超越传统犯罪手段。主要包括侵犯公民个人金融信息黑产链、包办抵押借款投资黑灰产业链、金融机构从业人员“飞单”黑产链、“隐形超级借款人”黑灰产业链、舆情公关黑灰产业链、“帮助融资型”合同诈骗黑灰产业链等。

三、涉众型金融犯罪的成因分析

金融犯罪的形成并非单一原因或某一因素所致，而是多种原因或者多种因素相互作用的结果。目前我国涉众型金融犯罪发生频率较高，作案手段多样，办案难度也相应增大，因此，对此类犯罪的发案原因进行深入的分析和总结意义重大。

1.中小微企业融资问题成非法集资助推器。目前我国正加强普惠金融发展，各地均出台多项措施，在一定程度上缓解了中小微企业的融资难题，但此类企业在生产经营过程中仍受限于融资渠道狭窄、融资成本高昂。我国金融法律体系中对于民间融资的鼓励、管理性规定，尤其是融资实施的管理细则，仍是缺位状态，亟待填补。不法分子抓住这一点，以支持中小微企业为噱头，设置虚假投资项目或以某企业融资为由，承诺高额利息，从事非法集资。甚至部分中小企业在融资过程中，因非法集资成本低、见效快、方便操作等优势，沦为非法集资的“帮手”。有的中小企业以“借贷”为名直接从事非法集资，严重扰乱金融管理秩序。

2.投资渠道狭窄，民众投资欲望强烈。目前我国投资理财渠道较为匮乏，正规金融机构尚不能满足民间资金的投资需求。大部分民众在寻找更多新的投资渠道过程中，把眼光放在了高收益、高回报的民间融资领域。民众由于缺乏投资风险意识及分辨能力，难以辨别非法集资真面目，从而毫无防备地步入非法集资的圈套。且民间融资易操作、易参与，部分民众开始有意识地将自己的闲置资金投入到高收益、高风险的民间借贷领域。实质上帮助了非法集资犯罪做大做强。

3.刑事处罚威慑力不足，违法犯罪成本低。从司法实践来看，一部分金融犯罪难形成威慑力，违法成本低，重复犯罪时有发生。涉众型金融犯罪主要涉及罪名是非法吸收公众存款罪，司法实践中由于集资诈骗罪的证明标准较高，多数均以非法吸收公众存款罪进行定罪量刑，集资诈骗罪最高刑期为无期徒刑，而非法吸收公众存款罪最高刑期刚刚调整为十年以上，二者差距巨大，从量刑来看，司法实践中非法吸收公众存款案中的大部分犯罪嫌疑人的犯罪数额均在百万以上，部分犯罪数额达到十亿甚至百亿，数额虽然存在较大差距，但是量刑很难拉开差距，且部分案件数额十分巨大，罪责刑难相适应，加之诚信体系建设滞后等原因，存在少数人在案发后隐匿资产，以几年刑期换取巨额利益，或刑满释放后重操旧业的情况。

4.金融犯罪黑灰产业链治理不足，加剧金融犯罪高发态势。金融犯罪与相关黑灰产业之间，是一种互为因果、恶性循环的关系。金融犯罪的多发、新发及其所带来巨额“收益”，必然吸引相关黑灰产业人员集聚，形成纵向“上下游”与横向分工协作产业链条；此外黑灰产业的逐渐壮大与细分，也降低了金融犯罪的成本，加速了犯罪手段的更新，同时也增加了犯罪的危害性及打击的难度，使其进一步高发、新发。目前，对于打击金融犯罪，一直处于高压态势，但相关金融犯罪，尤其是涉众型金融犯罪仍长期处于高发趋势，今年虽受疫情影响，数据有明显下降，但此类犯罪的占比及大要案数量不降反升，也更加说明了问题的严峻。与打击金融犯罪的高压态势相反，当前对相关黑灰产业链治理却存在着明显不足，这也在相当程度上影响了金融犯罪的打击效果。

5.金融法律供给与金融发展需求存在不平衡。近年来，金融领域进入高速发展阶段，立法的速度却远比不上金融行业发展的速度，尤其是我国正处于经济转轨和社会转型期，金融行业更是风险与机遇并存，法律规定的滞后性与行业发展的紧迫性在此时形成的冲撞更为明显和难以调和。当前金融法律供给难以适应金融发展速度，金融法律体系建设有待进一步完善。金融法并不是一部法典，而是涉及宪法、金融法律、行政法规、金融规章制度、法律解释、国际条约等，与多个立法执法部门相关。完整的金融法律体系不仅包含国家进行宏观调控的政策性法律，还包括在此框架下具体细化出来的用于金融管理和监督的实施性规则。

四、涉众型金融犯罪预防体系的构建——社会整体综合治理防控一体化体系

（一）构建涉众型金融犯罪预防体系的意义

1.有利于防范化解金融风险。防范化解金融风险被看作是三大攻坚战的首要战役，金融稳则经济稳。总体看我国金融形势良好，金融风险可控，但随着经济发展步入新常态，逐渐暴露出经济运行中的各种矛盾及风险，并不断集中传导和体现于金融领域，逐渐演化为系统性与全局性风险因素。当前国际国内形势依然较为复杂，中国经济金融发展运行面临着来自国际和国内两方面的新形势、新挑战，金融风险呈集聚态势。构建涉众型金融犯罪预防体系，防控金融风险事关国家经济发展大局，关乎经济社会和谐稳定。

2.是经济持续健康发展的保障。金融安全是国家安全的重要组成部分，一头把握着国家命脉，一头关系着百姓的钱袋，是经济的血脉和平稳健康发展的基石，是影响我国现代经济体系建立的关键要素，对实体经济的反哺和振兴至关重要。构建涉众型金融犯罪预防体系事关经济社会发展全局，金融若无法健康持续发展，也就难以发挥对经济发展的核心作用，包括政治安全、经济安全、文化安全、社会安全等于一体的国家安全体系就难以得到有效支撑和保障。

3.是检察机关提升国家治理能力的要求。近年来我国社会领域风险呈现“叠加效应”“联动效应”更加明显的特点，“黑天鹅”事件、“灰犀牛”事件成为风险隐患，金融风险不断发生，并逐渐向社会全面性风险转化。检察机关是国家法律监督机关，参与金融风险和社会风险的防范与治理，要立足检察职能，紧紧围绕服务经济发展新常态，切实做到十个“抓好”，做好“六稳”工作，落实“六保”任务。可以通过法律监督的手段实现，包括依法处置、联动防范、化解矛盾、提出建议等多项内容，从而为提高社会治理、国家治理能力提供范本。

（二）一体化犯罪预防体系的实践基础——构建社会整体综合治理防控体系

社会综合治理模式是预防和治理涉众型金融犯罪的重要手段，需要广大人民群众及行政、司法等部门共同参与，以便达到涉众型金融犯罪防控目的。使金融消费者真正了解金融违法违规的本质、后果，能从源头上阻遏违法活动扰乱金融秩序、乃至社会秩序；而有效保障其合法权益、扩宽其维权途径、提升维权成功率，则是构建金融市场信心的坚实基础。

1.转换监管思路。目前行政领域制度缺位，监管部门执法缺乏法律依据，对于目前实践中高发的第三方网络支付、零元支付等涉及创新产业、创新领域的新做法、新尝试，相关的法律制度缺位，实践中也摸着石头过河，造成行政机关监管缺失，往往“不管不问不顾不理”，造成相关领域肆意疯狂生长、竞争，最后危害整个产业，直至酿成犯罪。涉众型金融犯罪作案手法多隐蔽性强，执法人员在专业知识和监督手段上仍有待提高，金融、工商、税务等行政执法部门几乎还处于事后被动治理状态，未能对有反常迹象的企业开展及时有效的事先监督和事中监管，使得犯罪分子实施犯罪有可乘之机。一些行政措施前期论证不全面、不充分导致后期风险加大。除此之外，行刑衔接存在诸多实践困境，行政法规定和刑法规定在衔接上存在漏洞和相互矛盾的情况较多，且衔接时机难掌握。网络借贷、私募基金等领域金融风险的积聚与释放，一定程度上与对新金融业态“适度监管”的监管思路及长期处于被动调整应对的状态不无关系。基于保护投资人和防范系统性金融风险的考虑，转换对私募金额等领域“适度监管”的监管思路，逐步实现“从虚就实”和从严监管。将地方金融监管局引入现有监管体制并界定其监管权限和边界；对私募基金管理人实行审批制和金融牌照管理；进一步完善自律规范、行业执业标准和业务规范，填补监管漏洞。

2.完善立法，实现顶层设计。健全金融法治体系，是保障金融高效、稳健、安全发展的基础。金融法制建设作为金融改革的顶层设计，对于金融市场有着极大的约束、规范和促进作用。因此，应积极适应新兴金融领域的发展形势，强化制度配套建设，推动金融法律体系及监管机制不断完善。通过立法完善私募股权基金等领域的顶层设计，厘清私募股权基金的本质与特征，明确基金管理人的信托义务；将地方金融监管局引入现有监管体制并界定其监管权限和边界；对私募基金管理人实行审批制和金融牌照管理；进一步完善自律规范、行业执业标准和业务规范，填补监管漏洞。完善相关法律法规体系，采取针对性措施和手段打击涉众型金融犯罪，并对金融犯罪行为的轻重界限进行明确划分，结合实践为集资参与人群体给出明确的法律定位，同时要衔接刑法、民法、经济法等相关法律法规，健全司法解释，全面提升防控水平，为防治涉众型金融犯罪提供法律依据和理论支撑。

3.强化金融监管部门职责。互联网给金融行业带来了极大的发展可能，但其隐蔽性、远程性、影响范围大等特点，给金融行业大量资金流增加的风险性也是不容忽视的。P2P 爆雷等现象的出现也给了金融监管体系一个警示: 鼓励快速发展是一方面，完善体制才是可持续发展的根本。互联网法律规定还没能完全解决隐私保护和远程息不透明等问题，加上金融法律中诚信管理体系尚未能成熟构建，均为犯罪分子进行非法集资、金融诈骗等犯罪提供温床，针对网络技术保障下的金融行业进行双重专业性监管也成为亟待补足的缺口。行政监管部门进一步开展研判及监测工作，坚持防范为主、打早打小、综合治理、稳妥处置的原则。对区域内私募基金等情况开展分析研判，加强监测预警，做好主体登记、互联网及广告管理、资金监测等工作，及时发现风险并切断传播渠道。同时可参考对P2P 平台的监管做法，引入大数据分析系统对上述信息进行分析预警；建立非法集资监测预警机制，强化日常监督管理和风险排查。加强对私募机构等违规募集行为的持续监测，特别是对私募机构违规经营行为进行重点监测，重点核查私募机构是否从事自融自担等业务。

4.优化执法、司法，充分发挥专业智慧。要完善行刑衔接，构建协同联动机制。整合办案资源，实现行政机关和司法机关之间的信息共享和会商研讨制度，执法和司法之间密切合作、顺畅衔接，形成对相关违法犯罪行为的有效威慑，达到净化金融市场大环境的目的。对于新型、重大、复杂的涉众型金融案件，要充分发挥检察机关提前介入机制的功能，依托联席会议制度提升引导侦查取证工作实效。通过推进公检法会商机制常态化建设，进一步研究解决类案中存在的疑难、复杂及分歧问题，及时统一执法司法标准。特别是要注意加强与自律组织、金融机构等的协作，构建防范化解金融风险的合力。探索建立健全失信人联合惩戒机制，对治理恶意逃废债等棘手问题及预防金融领域相关犯罪行为人的再犯具有前瞻作用。对于涉非法集资犯罪、恶意逃废债务、帮助信息网络犯罪活动罪等行为的行为人，可以加强与金融机构、金融监管机构等部门的协作配合，形成有效的惩治机制，加大对相关涉金融失信人员的惩戒力度。如设立“红黑名单”，禁止一定期限内开设银行账户，限制相关的融资、信贷、担保、结算等信用服务等，加强和创新运用失信惩戒等机制治理金融乱象。

5.将金融消费群体纳入预防体系，加大教育与保护。从消费群体入手建设预防，是整个金融犯罪防范体系不可或缺的基础性环节。从教育层面来说，当前对金融消费者教育不到位，社会公众普遍缺乏对金融工具的了解。一些不法分子披着金融创新的画皮进行非法集资活动，炒作“供应链”“虚拟货币”“互联网+”等新概念，让普通民众难分真伪。我国现阶段的舆论引导与宣传极大缺位并流于形式，宣传覆盖面不够广，内容过于片面、方式不够创新，目标缺乏针对性，参与社会综合治理的品牌影响力有待进一步增强，更重要的是在宣传中忽略对民众风险自担的警示以及追赃减损率低的宣导。要加强金融领域投资常识的普及和法制宣传工作，使金融消费者知法、畏法，既要使之了解金融市场中的违法可能，也要使之明确参与金融活动的风险与责任。要将涉私募基金风险防控及新型金融犯罪手段作为重要的宣传点，积极创作生动活泼的宣传作品，揭露相关领域的违法、违规行为，并将广大金融从业人员和民间中小投资者作为重点目标人群，为其提供专业法律支持。相较于其他市场主体，金融消费者因其相对分散，风险防范意识参差不齐，往往居于弱势地位。对司法程序来说，要在现有处置集资参与群体的实践基础上进一步完善经验，可以考虑在金融参与群体内做出专门化的身份区分：基于具体金融犯罪手法的隐蔽性、欺诈性，以及罪名的不同（如集资诈骗罪、欺诈发行股票、证券罪）将主动参与不法的群体和被动卷入不法的受害群体相区分，前者处遇上侧重警示和教育，不再予以全面无漏地追赃救济；而对后者，则要尽可能保障其维权目的实现及追赃挽损。而在司法程序之外，尤其是强调公权介入保护的有限制性之下，也需要配套完善多元化的纠纷调处机制。进一步探索深化非诉纠纷的解决机制，建立调解、仲裁、公益诉讼、行政处罚、民事诉讼、刑事诉讼等多重救济途径，拓宽金融消费者维权途径。

6.发挥行业协会、市场主体的自律作用。相比于外部监管，行业自律能第一时间发现问题，特别是金融机构自身，更容易发现自身运营过程中存在的监督管理漏洞等问题。在我国进入全面深化改革的新常态背景下，金融犯罪案件形式依然严峻，一些机构、企业自身治理能力不足，部分金融犯罪暴露出金融机构内部管理的缺失，存在内控制度执行不力，员工管理不到位等问题，导致风险抵御能力较低，对一些潜在风险无法做出预判，降低了自身对于各类金融风险的预警能力。且一些犯罪还存在审核不严甚至“内外勾结”的情况，非法集资犯罪主体也呈精英化趋势。此类群体虽具有较高学历，但是仍因无法坚守职业道德，在高额利益驱使之下，突破法律底线，或因法制观念淡薄陷入非法集资的“罪与罚”。加强内部合规管控和从业人员的廉政风险教育势在必行。行业自律组织可通过发布行为指南、行业标准等方式对类型化业务场景进行规范，与相关法律及行政法规等形成有效衔接和互补，及时弥补市场缺陷及政府监管缺陷。行业自律组织应自觉承担部分监管职能，创新穿透核查及纠纷调处机制。一方面应当建立健全的风险防控体系和工作流程。例如私募股权基金管理人企业的风控制度应覆盖私募基金的募、投、管、退各个环节，并按规定履行信息的披露与报送义务。另一方面，应加强对从业人员职业道德教育和法制教育，强化风险意识、责任意识和担当意识，防范从业人员犯罪的发生。同时，金融机构也可以与司法机关建立长效的普法宣传和风险防控的合作机制，积极发挥基金业协会等自律组织的纠纷调处作用，由基金业协会作为纠纷解决的前置机构，共同促进行业的健康稳定发展。

涉众型金融犯罪其预防和惩治困难复杂，已成为全社会必须面对的课题，需要相关部门乃至整个社会形成合力，不断完善金融领域的立法，创新工作机制，积极应对各项困难及挑战，将有益的个案经验及时进行总结和推广，以整治金融乱象为主要抓手，切实回归实体经济本源，坚决打好防范化解金融风险攻坚战。在此过程中，检察机关将一如既往，充分发挥追诉、审查、监督和预防各项职能，积极参与金融乱象治理，为涉众型金融犯罪防控治理贡献检察力量和检察智慧。