刑事撤案监督运行机制实证研究——以司法体制改革后B 市C 区人民检察院为例

孙 伟 王 昭 王 妍

刑事诉讼中的刑事立案是指公安机关对于报案、控告、举报、自首等材料进行审查后，认为有犯罪事实发生并需要依法追究刑事责任时，决定将其作为刑事案件进行侦查的一种诉讼活动。与刑事立案相对应的是刑事撤案，指侦查机关对所立刑事案件，经过侦查发现对犯罪嫌疑人不应当追究刑事责任，依法撤销案件的侦查活动。[4]苗生明主编：《侦查监督规范办案一本通》，中国检察出版社2020 年版，第23 页。人民检察院是国家的法律监督机关，在刑事诉讼中有权对整个刑事诉讼活动实施法律监督。撤案监督权是检察机关法律监督职权的重要内容之一，是国家法律监督机关在刑事撤案环节依法行使监督权的重要体现。准确撤案是保护公民合法权利不受非法侵犯的重要程序性保障措施。检察机关的刑事撤案监督指对公安机关应当撤案而不撤案或者不应当撤案而撤案的情况开展法律监督，保障撤案环节依法有序进行，提升司法权威。

一、刑事撤案监督运行机制的现状考察

（一）监督撤案案件类型及其成因

1.立案后未报捕未移送审查起诉的。公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者利用撤案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法撤案情形，且案件尚未被提请批准逮捕或者移送审查起诉。部分刑事案件公安机关在撤案后，既未将案件提请批准逮捕，又未将案件移送审查起诉。需要注意的是，并非所有未报捕、未移送起诉的案件都存在违法情形，其中存在嫌疑人未到案、案件尚未告破、信访维稳需要或者案件几经易手最终未有进展。

2.不构成犯罪或不应追究刑事责任的。根据刑事诉讼法的要求，“构成犯罪”和“需要追究刑事责任”这两个条件同时具备公安机关才能撤案。一行为是否构成犯罪、是否需要追究刑事责任，不仅在侦查开始的立案阶段大多难以确定，甚至有些案件需要通过审判才能最后做出判断。公安机关需要在立案后围绕认定的犯罪事实进行侦查取证，并在取证后应对明显不构成犯罪或者不应追究刑事责任的案件及时撤销案件。但在实践中，公安机关较少能及时撤销相关案件。

3.不批捕后未及时撤销案件的。对于公安机关提请批准逮捕或不服不捕决定提请检察机关复议、复核的案件，经审查认为符合刑事诉讼法第十五条之规定，不应当追究犯罪嫌疑人刑事责任，侦查机关未及时撤销案件。对于作“绝对不捕”处理的案件，检察机关在符合相关条件下应当监督公安机关撤案。这里的“绝对不捕”是指公安机关将案件移送审查逮捕后，检察机关认为犯罪嫌疑人不构成犯罪不批准逮捕的情形。对于以不构成犯罪不批准逮捕犯罪嫌疑人的案件，公安机关在收到《不批准逮捕决定书》以后，应当对犯罪嫌疑人解除强制措施，同时撤销案件。但实践中，公安机关往往仅对犯罪嫌疑人变更强制措施进行取保候审，而不会撤案，进而将案件搁置“挂案”，待取保候审期结束后再做进一步处理。

（二）刑事撤案监督案件办理的情况分析

1. 案件数量的情况分析。从案件受理总数上看，2017 年至2019 年B 市C 区人民检察院受理的刑事撤案监督案件总量呈现大幅度上升的趋势。此处反映出自2016 年9 月起，司法体制改革在侦查监督层面的具体措施，对刑事撤案监督案件影响较大。侦查监督部门机构改革以及检察官制的办案转变，促进了检察官对线索的收集与移送，对全面审查案件起到了一定的敦促作用。从案件线索来源看，近三年间，刑事撤案监督的案件线索来源得到了有效扩展。第一，侦查监督部门自行发现的线索数量呈现井喷式的数量增长状态，体现了该部门自司法体制改革实施后与审查逮捕业务相分离，监督效果明显；第二，控告人控告作为传统的线索来源渠道之一，总体数量稀少，最高占比年份仅为10.4%，数据反映出当下涉案群众较少选择通过向检察机关提出控告维权；第三，对比B 市C 区每年几千件的刑事案件数量，检察机关其他业务部门移送刑事撤案监督案件年均仅1 件的移送数量，显示出相关部门检察官的移送案件线索的意识不强、积极性不高。同时，也反映出从已经进入刑事诉讼环节的案件中查找刑事撤案监督线索难度较大。其中，在查找刑事撤案监督线索时，检察官采取专项监督的方式，主动开展线索筛查工作。

2. 重点罪名的情况分析。在涉案罪名方面，B 市C 区人民检察院在三年间共受理刑事撤案监督案件113 件，成功监督撤案92 件。其中，案件中共涉及刑法中5 个章节，涵盖22 个刑事犯罪罪名，总体上呈现“大分散小集中”的特点。侵犯财产类犯罪占比45%，反映出“经济领域撤案监督专项工作”在线索筛查层面成效显著;妨害社会管理秩序犯罪中出现扰乱无线电通讯管理秩序罪等小众化的罪名，对侦查监督岗位检察官的证据审查能力和释法说理技巧提出了更高的要求；妨害社会管理秩序犯占30%，符合刑事案件在司法实务中的分部规律；危害公共安全犯罪案件占比11%，反映出侦查人员对涉枪案件的刑事立案标准存在歧义；破坏社会主义市场经济秩序犯罪占比10%，涉案罪名全部为信用卡诈骗罪；侵犯公民人身权利犯罪占比仅4%，主要存在客观证据无法证明被控告人实施了犯罪行为的问题。

3. 监督成功率的情况分析。在线索来源与监督成功率方面，侦查监督部门工作中发现、检察机关其他部门移转和控告申诉部门移转的案件线索监督成功率分别为84.7%、100 %、16.6%。其中，控告人控告的刑事撤案监督案件仅1 件监督成功，显示出B 市C 区公安机关普遍办案水平较高，对疑难、复杂的案件的定性比较准确，并依法做出立案决定，但释法说理工作效果欠佳，难以达到案结事了、息诉罢访。同时，控告人所理解的证明标准与法定的刑事立案标准存在差异，导致案件面临较大的信访压力。在涉案罪名与监督成功率方面，涉案罪名涉及刑法中5 个章节，涵盖21 个刑事犯罪罪名，不同涉案罪名的监督成功率大不相同。低于总成功率的罪名有职务侵占罪（81.8%）、非法制造枪支罪（77.8%）、寻衅滋事罪（72.7%）、盗窃罪（59.1%）和帮助伪造证据罪（0%）5 个罪名。其中，职务侵占罪受理22 件，非法制造枪支罪受理9 件，寻衅滋事罪受理11 件，盗窃罪受理22 件。上述4 个罪名受理案件数量较多，监督成功率低于总体监督成功率，反映出上述犯罪手段多样，公检两机关对4 个罪名的刑事撤案标准存在较大争议。从刑事案件撤销案件方式的情况来看，成功监督撤案的92 起案件中，公安机关主动撤销案件占比84%，反映出公安机关与检察机关经过沟通和协商，可以对大多数案件达成一致意见。其中，侦监部门自行发现案件占81%，其他部门移送案件仅占2%，控告人控告案件仅占1%。同时，B 市C 区人民检察院对15 起制发《通知撤销案件书》，这些案件均来自侦监部门工作发现，且公安机关在收到法律文书后未要求复议、提请复核。

二、刑事撤案监督运行机制的主要问题——监督乏力

所谓监督乏力，即人民检察院行使刑事撤案监督职能缺乏力度。由于“相互制约”原则的贯彻以及检察监督的形式化，检察机关对侦查行为的法律监督难以实施。这种制约主要是一种“递进制约”关系。他们之间的职能关系，不应当是平行的，而应当是起伏的——侦查实施者对检察监督者呈伏势，而检察相对于决定起诉命运的审判呈伏势（否则无以确立审判的权威）。人民检察院自司法体制改革以来逐步重视法律监督工作，但受到现行法律规定的限制，监督手段温和且单一，并未对被监督主体形成威慑力，导致刑事撤案监督工作推进受阻。另一方面，刑事撤案监督主体力量单薄。侦查监督部门单兵作战，故步自封在旧有的制度框架内，且限于起步较晚、实践经验较少，当下并未全面打开监督局面。

（一）“监督乏力”的表现形式

1. 案件总体数量较少。根据上文实践数据显示，刑事撤案监督案件的总体数量较少。主要反映在三个方面：第一，控告人控告案件数量增长缓慢，司法体制改革前，刑事撤案监督工作基本处于搁置状态，检察机关对该类案件采取被动审查的态度。但在侦查监督工作全面铺开后，2017 年此类案件数量并未增加，控告人提供线索主要集中于刑事立案监督和侦查活动监督；第二，检察机关其他业务部门线索移送量少，B 市C 区检察院作为承担B 市刑事案件审查逮捕及审查起诉职能的主要单位，年均3 件的刑事撤案监督线索移送数量较少，反映出其他业务部门在机构改革后的移送案件线索的积极性不高；第三，侦查监督部门自行发现线索起步较晚，2017 年，B 市C 区检察院侦查监督部着手铺开监督范围，自行发现的线索数量呈现井喷式的数量增长状态，监督工作主要集中派驻中心检察室发现和审查刑事撤案监督线索。

2. 涉案罪名覆盖面小。一方面，相关案件的罪名数量较少。虽然实践中出现了较少出现的犯罪罪名，如扰乱无线电通讯管理秩序罪、虚假诉讼罪等，但是相较于我国四百余个刑事罪名的总体数量，检察官办理刑事撤案监督案件时应当更加注重延伸监督触角，探索新型犯罪的撤案监督标准。另一方面，刑事撤案监督案件明显集中于侵犯财产类犯罪和妨害社会管理秩序犯罪，与朝阳区刑事案件的总体分布情况相符。因专项监督活动需要，职务侵占罪异军突起，应当引起重视。

3.监督成功率有待提高。相较刑事立案监督案件，刑事监督撤案案件总体监督成功率较高，但仍有待提升。其中，涉案罪名是影响监督成功率的主要因素之一。对于部分调查取证难度较大的案件，检察官可以通过开展调查核实等工作认定案件事实，实现监督撤案的目的。公安机关往往对争议较大的案件的态度谨慎，一般会经过充分调查核实后作出立案的决定，因此给与检察机关监督撤案的可能性较小。影响监督成功率另一大影响因素是案件线索来源。检察机关其他部门移送或监督部门自行发现的监督线索的案件质量普遍较高，给与了侦查监督部门检察官较为明确的调查核实方向。对比之下，控告人控告案件的监督成功率低至16.6%，反映出此类案件经过公安机关开展调查取证工作，多数案件不存在定性争议，可以根据现有证据证明有需要追究刑事责任的犯罪事实。

（二）刑事撤案监督运行机制的问题成因

1.法定侦查监督手段缺乏“刚性”。现行法律规定公安机关在规定时限内拒不说明不撤案理由，或面对公安机关接到“通知撤案书”后在规定时限内不予撤案 ，人民检察院均可以通过制发《纠正违法通知书》予以纠正。《纠正违法通知书》作为公安机关的绩效考评的重要标准之一，该种手段较为强硬，但实践中也存在公安机关承办人拒不回函的情况。此时，检察官一般会通过电话沟通、发函敦促等柔性方式监督纠正违法的落实效果。因为没有法律层面的规定作为支撑，导致检察机关的监督措施部分停留在自说自话的阶段，缺乏强制力。如在董某某不服公安机关立案决定一案中，崔某某于2019 年7 月6 日向公安机关报案称自己被诈骗。公安机关于2019 年9 月27 日以崔某某被诈骗立案。董某某遂于2020 年5 月18 日向C 区检察院提出撤案监督申请。经审查该案件线索，承办检察官于2020 年6 月1 日向公安机关制发了《继续侦查提纲》，要求公安机关继续就关键性问题进行侦查取证，时至2020 年8 月公安机关仍未提交相关证据材料，其间承办检察官多次电话联系承办民警，敦促其继续完成侦查工作，办案民警以出差、工作忙等原因迟迟未完成相关工作，承办检察官与办案民警、法制部门多次沟通后，才完成了该案的调查取证工作，2020 年11 月6 日公安机关主动撤销该案件。

2.检警两家信息共享程度不足。派驻公安机关执法办案管理中心检察室的检察官，主要依赖“办案中心系统”“监控录像系统”“刑侦3.0 版本系统”三大系统平台获取刑事撤案监督线索。三个系统平台上除了法律程序性记录以外，客观证据材料并未上传电子系统。基本案情等重要信息填录描述极为简单。另外，公安机关的主要办案平台是北京公安信息网（简称“法制二期平台”），内容包含被害人陈述、110 报警登记等与客观事实相关的部分重要证据以及全部法律手续。侦查监督部门成立至今，尚未获得该平台的登陆权限。同时，检察官通过开展专项监督工作，尚未搭建完整的刑事案件信息通报制度，往往需要专业警队自行筛查并提供数据，主动性不强。根据2019 年12 月新修订的《药品管理法》删除了原四十八条中“依照本法必须批准而未经批准生产、进口，或者依照本法必须检验而未检验即销售的”规定，故原认定为假药的BOTOX（保妥适）不再属于《药品管理法》中规定的假药。B 市C 区检察院以此情况为基础，开展销售假药类案件的专项撤案监督活动，集中对BOTOX（保妥适）类假药案件开展监督活动，由于缺少信息共享平台，B 市C 区检察院联系B市C 区公安局法制部门，依托公安机关内部系统，筛查该类案件20 余件，并将案件名单交给B 市C 区检察院，后检察院根据名单再次在统一业务应用系统中进行筛查，发现有部分案件已判决，故对剩余的十余件案件进行撤案监督。这一专项活动表现了检警两家信息共享不足，仍需搭建相关平台，提升撤案监督效率。

3.专项撤案监督活动覆盖罪名少。开展专项侦查监督活动是开展撤案监督工作有效的方式之一。2016 年B 市C 区检察院以立案后未报捕未移送审查起诉专项监督活动为契机，与公安法制部门建立联动，两批次调取卷宗40 余件，涉及故意伤害、盗窃等重点罪名，之后将立案后未报捕未移送审查起诉专项监督活动常态化，建立专门联络人，定期调取案卷材料进行审查。同时，B 市C 区检察院根据最高人民检察院要求陆续开展“经济犯罪领域撤案监督专项活动”以及“涉非公经济案件专项立案监督活动”，均取得良好监督效果。专项监督活动虽然监督效果好，但是罪名覆盖并不全面，反映出监督部门存在案多人少的问题，公安机关立案的案件数量大，很难做到逐案排查，只能借助专项监督工作，一段时间内以某几种罪名为抓手开展监督工作，导致监督罪名覆盖不全面。

4.刑事撤案监督未充分联系其他刑事诉讼环节。刑事撤案监督作为侦查监督的主要工作内容之一，同时也是社会治理的有机组成板块部分之一。当下，刑事撤案监督程序存在故步自封的问题，未能充分融入全社会监督的制度设计之中。同为检察机关的监督部门，侦查监督部门甚少与其他部门沟通刑事撤案监督工作的相关内容。轻罪案件检察部的轻微刑事案件和解程序、刑事执行检察部的派驻看守所检察室等相关制度与机构设置，均可以与刑事撤案监督程序对接，为侦查监督部门提供更多高质量的案件线索。同时，派驻中心检察室作为监督工作的前沿阵地，应当联合其他部门回应社会热点问题，有重点地开展案件筛查工作。如筛查生态环境和资源保护、食品药品安全等领域国家利益或者社会公共利益受到侵害的公益诉讼监督线索以及虚假诉讼领域深层次违法行为等民事检察监督线索。

三、刑事撤案监督运行机制的完善建议

（一）强化刑事撤案监督的权力行使

1.信息共享权。诉讼监督的前提是多主体之间充分实现刑事诉讼信息的共享。检察机关需要首先从以下三个方面着手，改善检警之间信息闭塞的现状：第一，关联办案系统，实现信息共享，从技术层面解决刑事案件法律手续和相关证据材料查询困难的问题，同时推进实现卷宗电子化。第二，拓展现有权限，实现全程监督，充分利用派驻执法办案中心检察室的前沿阵地作用，提高检察官对现有系统和平台的查询权限。第三，建立刑事案件信息通报制度，公安机关向检察机关提供情况通报，检察官应当根据实际情况调整监督方向和重点，并定期向公安机关制发刑事撤案监督情况通报，提出警检在案件定性与程序配合中的分歧和改进意见。

2.敦促问责权。敦促问责权是监督刑事撤案后达到实际效果的保障。检察机关如果想通过诉讼监督手段有效控制侦查权的“扩张性”和“失控性”，就需要法律赋予强制有力的敦促问责权。这种权利包括敦促和问责两个方面。一方面，建议人民检察院对于侦查监督部门制发继续调查取证提纲之后，超过一定时限仍未回复工作情况或者由于拖延时间导致关键性证据灭失的，可以制发《纠正违法通知书》。另一方面，如果发生严重影响刑事撤案监督案件办理的恶劣情形发生，人民检察院应当具有建议更换承办人、职务评价降级等问责权，从而呼应当下司法体制改革中责任到人的思路。

（二）细化刑事撤案监督的监督内容

1.将监督公安机关终止侦查的情况列入刑事撤案监督考核范畴。《刑事诉讼规则》第287 条第2 款表明，监督公安机关对有关犯罪嫌疑人终止侦查可以看做广义的“监督撤案”，都属于对犯罪嫌疑人或者案件运用刑事立案手段不当的监督与纠正，对维护司法公正、保护公民合法权利有积极意义。最高人民检察院党组书记、检察长张军同志指出人民检察院的根本价值追求是实事求是、依法准确、客观公正。因此，检察机关在开展刑事撤案监督过程中，可以筛查相关线索，拓宽工作思路，做到依法监督、全面监督。

2.重视案件相关方的权利救济。权利救济的前提是案件信息对公众公开。人民检察院一要在接待室内设置刑事撤案监督案件的信息查询终端，方便案件控告人、被害人及其家属自助查询公开案件的相关信息。二要开通网上信访信息系统通道，结合现有的互联网平台和移动终端，确保案件相关人及时通过信息公开系统查询案件办理进展。三要结合新媒体宣传渠道，向社会公示维权渠道，方便群众随时表达相关诉求和提供刑事撤案监督线索。四要定期公布刑事撤案监督案件数据，通过对近期案件高法领域的分析，提高老百姓的防范意识，并明确告知下一步维权的方式方法。

（三）延伸刑事撤案监督的范围

1.对接其他刑事诉讼制度。刑事撤案监督作为检察机关刑事法律监督权的环节之一，不应当脱离于整个刑事诉讼体系。首先，侦查监督部门应当充分运用内部资源，向刑事执行检察部门学习办案化改革和派驻看守所检察室的经验做法。特别要从案件管理角度规范刑事撤案监督案件的办理流程，搭建从线索受理、撤案、调查核实、审核决定、实施监督、跟踪反馈到最后结案归档的完整流程。其次，人民检察院要梳理检察信息化、智能化的思想意识。通过创新检察技术手段，融合派驻中心检察室和派驻看守所检察室的现有平台，建设对犯罪嫌疑人适用强制措施后“不捕”“不诉”案件的跟踪监督常态化工作机制。

2.积极制发社会治理类检察建议。检察监督是实现司法案件公平正义的手段之一，因此，检察官的工作应当把依靠群众、服务群众贯穿于刑事撤案监督办案的全过程。随着国家法制建设日趋完善，我国构建了包含人民调解、行政调解、司法调解等多重的纠纷化解机制。刑事撤案监督程序从某个角度来讲，也是一种解决公安机关作出不予刑事撤案决定后当事人提出诉求的纠纷解决途径。侦查监督部门应当在下一步工作中建立派驻执法办案管理中心检察室、公安机关派出所、人民法庭、劳动仲裁法庭、居民委员会、村民委员会等多个部门联动的“检调对接”机制之中。最终形成刑事立撤案监督、轻微刑事案件和解、民行案件息诉和解、涉检信访案件息诉和解的社会大调解格局。