特殊类型突发公共卫生事件预警法制模式之变革

戚建刚

根据《突发公共卫生事件应急条例》第37条之规定，所谓特殊类型突发公共卫生事件是指，因新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒事件所引发的突发公共卫生事件。(1)从《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)第4条规定来分析，因突发原因不明的传染病引发的突发公共卫生事件也属于特殊类型突发公共卫生事件。从形式逻辑而言，特殊类型突发公共卫生事件预警法制(以下简称“预警法制”)是整体突发公共卫生事件预警法制的组成部分。它除了具有整体突发公共卫生事件预警法制的表现形式与基本内容之外，比如，它主要也由预警信息收集与报告、预警信息风险评估、预警信息发布、预警措施决策与实施等制度要素构成，(2)See Xiao Shumin, The Early Warning System for Public Health Emergency in China, 2007 International Conference on Public Administration (ICPA 3rd), pp.206-207.在内容上还具有特殊性，比如，如何认定、规范和控制引发特殊类型突发公共卫生事件的新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、突发原因不明的传染病(3)为行文方便起见，以下简称“新发现的突发传染病”。的主要职责由国务院卫生行政主管部门来履行。(4)参见《传染病防治法》第4条、《突发公共卫生事件应急条例》第37条。从实践来分析，2002年广东省佛山市首先发现的传染性非典型肺炎疫情(以下简称“非典”疫情)，2019年发生的新型冠状病毒肺炎(5)需要指出的是，在2020年1月12日世界卫生组织正式命名之前，新型冠状病毒肺炎也被称为“不明原因肺炎”或者“不明原因病毒性肺炎”。疫情(以下简称新冠肺炎疫情)都属于特殊类型突发公共卫生事件。

从学理而言，立法者规定预警制度是以这样一个预设作为前提：现代社会是一个高风险社会，引发突发公共卫生事件的风险源具有多样性和隐蔽性。国家依据现有科技手段虽然难以完全消灭风险源，但通过建立和健全科学的预警法制能够及时预测突发公共卫生事件发生的可能性，能够及时侦测到一起较小的突发公共卫生事件演变成较大规模突发公共卫生事件的征兆，从而将它们遏制在萌芽状态。在突发公共卫生事件应急法制体系中，预警制度既是预防与应急准备阶段制度的逻辑延伸，也是应急处置与救援阶段制度的逻辑前提。它是立法者实现对突发公共卫生事件的早发现、早报告、有效减少人员和财产损失目标的基础性制度安排，在整体应急法制体系中居于承前启后的关键位置。从类型来分析，现行应急法律规定了两种预警形式，(6)参见戚建刚：《论突发公共卫生事件的“属地管理原则”》，载《当代法学》2020年第4期，第43页。即风险预警和损害预警。前者是指，对出现引发突发公共卫生事件的风险发出警报，并采取措施，从而消灭突发公共卫生事件，比如，某地出现1例不明原因肺炎的病例，有权主体迅速对该病人实施隔离，从而避免该病人传染给其他人，从而防止发生一起突发公共卫生事件。后者是指，某地已经发生一起较小突发公共卫生事件，有权主体迅速发出警报，并采取应急措施，阻止该起突发公共卫生事件演变成较大或者更大规模突发公共卫生事件，防止损害进一步扩大。从我国政府，特别是湖北省武汉市政府在应对2019年新冠肺炎疫情来看，现行预警法制并没有发挥应有功能，致使“小病酿成大疫”，(7)习近平：《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》，载《求是》2020年第5期，第6页。新冠肺炎疫情从一起局部的、区域性突发公共卫生事件(8)从法律规定而言，虽然突发公共卫生事件主要指传染病，但它们不是同一个概念，前者除了传染病之外，还包括重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。但在本文的语境中，如果不作特别说明，它们是同一个意思。迅速演变成一场全国性大灾难。

事实充分证明，现行预警法制呈现出国务院卫生行政主管部门、地方人民政府及其卫生行政主管部门、疾病预防控制机构、医疗卫生机构，甚至临床医生等各类主体的法律角色错位为基本表征的合法性危机,“与有效应对复杂多变的公共卫生安全形势的要求不相适应”。(9)中共国家卫生健康委员会党组：《完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系》，载《求是》2020年第5期，第36页。为了有效防止下一次特殊类型突发公共卫生事件的发生，真正实现“预防是最经济最有效的健康策略”(10)同前注〔7〕，习近平文，第6页。的目标，必须立足于特殊类型突发公共卫生事件的特点和属性，合理调整各方主体的法律角色，从而提升预警法制的灵敏性、适应性和权威性。基于此，笔者首先运用理想类型研究方法，以预警法制所涉主要主体为基点，以它们所承载的基本角色与功能为变项，抽象出用以阐释预警法制的两大模式——分级分工模式与集中统一模式。以此为基础，探讨集中统一模式面临的主要挑战，以及分级分工模式合理性基础。最后论述分级分工模式对突发公共卫生事件预警法制建设提出的具体要求。

一、预警法制两大模式中各方主体法律角色之比较

根据德国著名学者马克斯·韦伯关于理想类型的一般原理，(11)参见[德]马克斯·韦伯：《社会科学方法论》，朱红文等译，中国人民大学出版社1992年版，第80-90页。建构预警法制模式在理论上存在不同基点，从而可以选择不同变项。比如，以历史发展阶段为基点，选择能够充分反映每一个阶段的预警法制特色的指标作为变项；又如，以特殊类型突发公共卫生事件预警过程为基点，以不同过程的应对特征为变项等。本文以预警法制所涉主要主体为基点，选择国务院卫生行政主管部门、地方人民政府及其卫生行政主管部门、疾病预防控制机构、医疗机构及其工作人员四类主体为变项，通过考察这四类主体在预警法制中所承载的不同角色和功能，抽象出不同类型的预警法制模式。之所以选择所涉主要主体为基点，基于两点理由：一是现行预警法制的合法性困境实乃不同主体的角色与功能错位所造成。以预警法制所涉主要主体为基点有助于发现在面对一起特殊类型突发公共卫生事件时，各类主体的角色与功能存在哪些错位，为何会出现错位等问题；二是预警法制重在实践，重在及时和准确判断特殊类型突发公共卫生事件爆发的可能性和危害程度，重在做出灵敏和权威的反应，重在采取精准预警措施。以所涉主要主体为基点，有助于探明适合特殊类型突发公共卫生事件特点的预警法制所需要的角色和功能，从而真正实现立法者的初衷。

作为变项的四类主体：国务院卫生行政主管部门是指国家卫健委，它对传染病实施统一监督和管理；地方人民政府是指，对本级权力机关负责并报告工作，受上级行政机关和国务院领导，管理本行政区域内各项行政工作的行政机关。地方卫生行政主管部门是指，从省级到县(区)级的卫健委，它们既受本级人民政府领导，也受上级卫生行政主管部门领导，对本行政区域内的传染病实施统一监督和管理。由于在应对突发公共卫生事件过程中，地方人民政府和地方卫生行政主管部门是以行政管理机关身份出现，具有相类似角色，故将它们作为一类主体对待。疾病预防控制机构是指，负责疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位，包括中国疾控中心、各省市县(区)疾控中心。在我国目前医疗卫生行政管理体制之中，虽然疾控中心是同级卫生行政主管部门的直属机构，但由于它们主要承担技术性角色，而不是管理性角色，故将之作为单独一类主体来考察。医疗机构是指，依法定程序设立的从事疾病诊断、治疗活动的卫生机构，诸如医院、卫生院等。医疗机构工作人员是指，在医疗机构具体从事疾病诊断和治疗活动的医生、护士以及管理人员等。虽然医疗机构及其工作人员属于两类主体，但由于工作人员隶属于医疗机构，接受医疗机构的管理和领导，由此，将它们作为一类主体来分析。根据这四类主体在预警法制及其实践中所承载的不同角色和功能，可以将预警法制划分为两大模式：分级分工模式与集中统一模式，并比较分析四类主体在两大模式中的角色。

(一)国务院卫生行政主管部门的角色

在集中统一模式中，相对于其他主体角色，国务院卫生行政主管部门角色最为吃重，它的基本角色有如下五种。

一是预警信息的最终收集者。特殊类型突发公共卫生事件的预警信息通常涉及某种新发现的突发传染病的特征、传播途径、可能的危害性和影响范围、警示和防范事项等内容。从学理上可以分为两类：第一类是事实性预警信息。它是指关于新发现的突发传染病是什么的信息，诸如致病机理、传染途径、对人体危害性、相对于其他传染病所具有的特殊性、分布情况等信息。它们一般是疾病预防控制机构和医疗机构通过流行病学调查所获得的信息，属于医学科学范围内的知识。第二类是管理性预警信息。它是行政机关为了防范即将发生或者爆发的特殊类型突发公共卫生事件而采取的起到警示、警告、预防等功能的信息。这些管理性预警信息是行政机关在组织专家对事实性预警信息评估基础之上，在考虑了社会经济政治等因素之后所获得的信息。类似于一些学者所认为的决策性信息。(12)参见王锡锌：《传染病疫情信息公开的障碍及克服》，载《法学》2020年第3期，第29页。所谓特殊类型突发公共卫生事件预警信息的最终收集者是指，那些因新发现的突发传染病所引发的特殊类型突发公共卫生事件的事实性预警信息和管理性预警信息都应当从基层地方人民政府及其卫生行政主管部门、基层医疗机构等主体汇集到国务院卫生行政主管部门。

二是预警信息风险评估结论决定者。这一角色意指，虽然地方卫生行政主管部门也有权组织技术专家对特殊类型突发公共卫生事件预警信息风险进行评估，但国务院卫生行政主管部门是风险评估结论的最终决定者。在预警阶段，某一特殊类型突发公共卫生事件爆发的风险有多高，损害有多大，是否存在人传人等，最终都由国务院卫生行政主管部门组织技术机构和专家来评估，国务院卫生行政主管部门的判断为最终判断。

三是预警信息的对外发布者。这一角色意指，对于《突发公共卫生事件分级标准》所规定的所有级别的特殊类型突发公共卫生事件预警信息，国务院卫生行政主管部门是唯一对外发布者，没有依法经过它的授权，其他国家行政机关都无权对社会公众发布。

四是技术标准的制定者。所谓技术标准，主要包括两个方面：一是临床诊断标准，即如何从医学上认定诸如“不明原因的群体性疾病”“新发现的突发传染病”等新型传染病，比如，在2003年“非典”疫情爆发和流行过程中，原卫生部制定了《传染性非典型肺炎临床诊断标准(试行)》。(13)参见曹康泰主编：《突发公共卫生事件应急条例释义》，中国法制出版社2003年版，第76页。二是流行病学调查指南，比如，同样在2003年“非典”疫情爆发和流行过程中，原卫生部制定了《传染性非典型肺炎流行病学调查指导原则》。由于技术性标准属于对疾病的临床诊断标准，而流行病学调查指南是判断疾病性质的方法和规范，因而它们都属于事实性预警信息范围。所谓技术标准制定者是指，国务院卫生行政主管部门要承担制定引发特殊类型突发公共卫生事件的新发现的突发传染病的临床诊断标准与流行病学调查指南的职责。从医学角度而言，技术标准的制定过程无疑涉及复杂的工作环节和程序流程。这意味着国务院卫生行政主管部门将全面介入并主导特殊类型突发公共卫生事件的预警过程。

五是防控措施的制定者。这一角色是指，对于特殊类型突发公共卫生事件，国务院卫生行政主管部门组织力量制定包括预警措施在内的防范和控制措施。同样，在2003年“非典”疫情爆发和流行过程中，原卫生部制定了中医药防治技术方案、医院消毒隔离工作指南、《传染性非典型肺炎防治管理办法》等预防与控制措施。(14)同上注，第76页。当面对类似新冠肺炎那样的新发现的突发传染病引发的特殊类型突发公共卫生事件时，国务院卫生行政主管部门的这一角色显得特别重要。

国务院卫生行政主管部门的这五种基本角色，(15)当然，除了这五种基本角色之外，它还具有其他角色，比如，向国务院其他有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门及时通报预警信息。对此，《传染病防治法》第35条第1款作了规定。现行突发公共卫生事件法律规范中都有明确规定。比如，《突发公共卫生事件应急条例》第25条第2款规定，国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。(16)《传染病防治法》第38条也有类似规定。又如，该法第37条规定，对新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒事件，国务院卫生行政主管部门应当尽快组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施。再如，根据《传染病防治法》第30条和《突发公共卫生事件应急条例》第19条和第20条的规定，突发事件监测机构、医疗卫生机构、地方各级人民政府、地方各级卫生行政主管部门等负有传染病报告义务的主体都必须在法定时限内将传染病疫情信息报告给国务院卫生行政主管部门。

与集中统一模式中的国务院卫生行政主管部门角色相比，在分级分工模式中，国务院卫生行政主管部门除了同样承担预警信息最终收集者角色之外，其他角色将呈现相当大差异。这主要体现为如下三个方面。

一是特定级别特殊类型突发公共卫生事件预警信息风险最终评估者。这一角色意指，国务院卫生行政主管部门是《突发公共卫生事件分级标准》所规定的特别重大特殊类型突发公共卫生事件预警信息风险最终评估者。换言之，如果属于《突发公共卫生事件分级标准》所规定的一般、较大或者重大的特殊类型突发公共卫生事件预警信息，则交由地方卫生行政主管部门组织专家进行风险评估。比如，根据《突发公共卫生事件分级标准》的规定，在一个县(市)行政区域内发现群体性不明原因疾病属于较大级别突发公共卫生事件，那么关于这起突发公共卫生事件的预警信息，国务院卫生行政主管部门不负责组织专家进行风险评估，它仅承担指导和监督职责。

二是特定级别特殊类型突发公共卫生事件管理性预警信息对外发布者。这一角色意指，国务院卫生行政主管部门仅仅对社会发布特别重大特殊类型突发公共卫生事件的管理性预警信息。对于一般、较大或者重大级别特殊类型突发公共卫生事件管理性预警信息，则分别交由县(区)、地(市)级、省级地方人民政府及其卫生行政主管部门来发布。

三是特殊类型突发公共卫生事件预警措施的指导者和监督者。对于早期如何预防和控制特殊类型突发公共卫生事件，诸如新发现的突发传染病的初步临床诊断标准、流行病学调查、初步治疗与隔离方案等，国务院卫生行政主管部门主要承担技术指导和监督职责，具体职责则由地方卫生行政主管部门和医疗机构来实施。这意味着，如果某地发生一起因一种新发现的突发传染病引发的特殊类型突发公共卫生事件，国务院卫生行政主管部门不必深度介入并主导制定预警措施、技术标准等事项，它主要承担指导和监督角色。

(二)地方人民政府及其卫生行政主管部门的角色

虽然依据《突发事件应对法》第7条第1、2和3款的规定，地方人民政府，特别是县(区)级人民政府对包括特殊类型突发公共卫生事件在内的所有突发事件负责，由此，该法确立了我国突发事件属地管理的基本依据，但同条第4款却有一个“但书”：法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。由于绝大部分突发公共卫生事件都因传染病引发，由此，考察地方人民政府及其卫生行政主管部门在预警法制中的现行角色，需要分析规定传染病和突发公共卫生事件的法律和法规。

在集中统一模式中，地方人民政府及其卫生行政主管部门的角色相对简单。一是预警信息的接受者和报告者。它们的这一角色类似于预警信息的中转站。它们从本地医疗机构获得预警信息之后，依法向上级行政机关报告，最终报告给国务院卫生行政主管部门。二是预警信息的调查与核实者。这一角色是指，它们接到预警信息报告之后，应当组织力量对报告事项调查、核实，并将核实结果向上级行政机关报告，最终报告给国务院卫生行政主管部门。三是必要控制措施的决策者和实施者，即地方人民政府及其卫生行政主管部门应当采取必要的预警措施来防控即将发生或者爆发的突发公共卫生事件。(17)《突发公共卫生事件应急条例》第31条第1款的规定。但由于对特殊类型突发公共卫生事件的预警措施，需要由国务院卫生行政主管部门组织力量来制定标准和规定防控措施，由此地方人民政府及其卫生行政主管部门到底可以采取哪些必要措施，《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》并没有明确规定。

与在集中统一模式中地方人民政府及其卫生行政主管部门的角色相比，在分级分工模式中，它们的基本角色将发生重大变化。它们虽然依然承担预警信息的接受者、报告者和核实者角色，但不再是预警措施的被动接受者，而成为整个预警期的领导者、决策者，成为预警措施的自主执行者，成为实质上的责任主体。这一角色包含四层含义：一是对于一般特殊类型突发公共卫生事件的预警，县(区)级人民政府及其卫生行政主管部门是第一责任主体。对于较大特殊类型突发公共卫生事件的预警，市级人民政府及其卫生行政主管部门是第一责任主体。对于重大特殊类型突发公共卫生事件的预警，省级人民政府及其卫生行政主管部门是第一责任主体。作为第一责任主体，法律需要充分授予它们及时采取各类预警措施的职权，并规定相应法律责任；二是对于所有级别特殊类型突发公共卫生事件的预警，县(区)级人民政府及其卫生行政主管部门都要负责，但对于较大以上特殊类型突发公共卫生事件的预警，它们承担配合、协助职责。三是一般、较大和重大特殊类型突发公共卫生事件预警信息风险的组织评估者。县(区)级人民政府及其卫生行政主管部门、市级人民政府及其卫生行政主管部门和省级人民政府及其卫生行政主管部门分别组织专家评估一般、较大和重大特殊类型突发公共卫生事件预警信息风险。它们接受国务院卫生行政主管部门的指导和监督。四是一般、较大和重大特殊类型突发公共卫生事件的管理性预警信息对外发布者。县(区)级人民政府及其卫生行政主管部门、市级地方人民政府及其卫生行政主管部门和省级人民政府及其卫生行政主管部门分别对外发布一般、较大和重大特殊类型突发公共卫生事件的管理性预警信息。

(三)疾病预防控制机构的角色

现行疾病预防控制机构分为中国疾控中心、各省市县(区)疾控中心。它们受本行政区域内的卫生行政主管部门的领导，在预警法制中的角色与卫生行政主管部门的角色密切相关。

在集中统一模式中，相对于地方疾控中心主要承担预警信息的接受、报告、核实、初步流行病学调查等较为简单的角色不同，(18)即县(区)疾控中心收到本行政区域内医疗机构等单位关于预警信息的报告之后，必须依法向本级卫生行政主管部门进行报告，及时告知本单位的有关人员，并及时分析、调查与核实预警信息。中国疾控中心的角色相对重要。一是在国务院卫生行政主管部门领导下，它是特殊类型突发公共卫生事件预警信息风险的最终评估者，并向国务院卫生行政主管部门报告评估结论；二是对特殊类型突发公共卫生事件的预警措施，它向国务院卫生行政主管部门提出相应的控制技术、方法和标准的建议；三是对特殊类型突发公共卫生事件开展流行病学调查。流行病学调查是确保预警信息的客观性和充分性的重要手段，通过流行病学调查可以发现传染病的病因、分布、起源、传播途径等内容，从而为采取预警措施提供依据。根据《传染病防治法》第40条规定，疾病预防控制机构一旦发现一起传染病病例，就应当开展流行病学调查。对于新发的突发传染病，中国疾控中心一旦接到报告就应当担负起流行病学调查的职责。

在分级分工模式中，虽然疾病预防控制机构也承担预警信息的接受、报告、核实等的角色，但也有较大变化：一在中国疾控中心指导和监督下，县(区)市和省级疾控中心，分别负责一般、较大和重大特殊类型突发公共卫生事件预警信息风险评估，并向本级地方人民政府及其卫生行政主管部门报告风险评估结论；二是在中国疾控中心和省级疾控中心指导和监督下，县(区)市级地方疾控中心负责特殊类型突发公共卫生事件流行病学调查，第一时间查明特殊类型突发公共卫生事件的起因、分布等事项，并向本级人民政府及其卫生行政主管部门提供预警建议；三是中国疾控中心与地方疾控中心依法对社会公众发布特定级别特殊类型突发公共卫生事件的事实性预警信息。对于特别重大特殊类型突发公共卫生事件的事实性预警信息由中国疾控中心依法对社会公众发布，对于一般、较大和重大特殊类型突发公共卫生事件的事实性预警信息分别由县(区)级、市级和省级疾病控制中心依法对社会公众发布，中国疾控中心承担指导与监督职责。

(四)医疗机构及其工作人员

在特殊类型突发公共卫生事件预警过程中，医疗机构及其工作人员居于非常重要的地位。他们通常是引发特殊类型突发公共卫生事件的新发现的突发传染病的最初发现者，他们通常也是特殊类型突发公共卫生事件的亲身经历者，对于特殊类型突发公共卫生事件是否会发生、发生的可能性多大、有多大危害性等信息，他们甚至比卫生行政主管部门工作人员要了解得早和了解得多。可是，在预警法制两大模式中，它们的角色存在一定差异。

在集中统一模式中，医疗机构及其工作人员的基本角色有两种：一是预警信息的报告者。医疗机构及其工作人员如果发现《突发公共卫生事件应急条例》第19条，以及《传染病防治法》所规定的传染病的预警信息的，(19)诸如发生或者可能发生传染病暴发、流行的信息，发生或者发现不明原因的群体性疾病的信息。必须依法向所在地县(区)级人民政府卫生行政主管部门报告；二是对本单位区域内的预警措施实施者，即医疗机构及其工作人员有权依法在本单位内部采取预警措施。但由于对特殊类型突发公共卫生事件的预警措施，需要由国务院卫生行政主管部门组织专家来制定标准和规定防控措施，由此，在国务院卫生行政主管部门尚未制定相应标准和防控措施之前，医疗机构及其工作人员到底有权在本单位范围采取哪些预警措施，不无疑问。从实践来分析，医疗机构除了承担治疗职责之外，很难对病人采取隔离等预防性措施。

在分级分工模式中，医疗机构及其工作人员除了承担在集中统一负责模式中的两种基本角色之外，它们还将承担另外两种基本角色：一是本单位所形成的预警信息的对外发布者。医疗机构及其工作人员在工作过程中所形成的预警信息，它们负有法定义务利用本单位媒体对社会公众发布。二是对本单位内发生的特殊类型突发公共卫生事件的预警工作承担主体职责。所谓承担主体职责，意味着对于本单位内所确诊的新发现的突发传染病的病例或者疑似病例或者密切接触者，由于它们极有可能引发或者爆发特殊类型突发公共卫生事件，医疗机构及其工作人员除了承担上报与治疗职责之外，还应当对其开展流行病学调查、传染性风险评估，对病毒携带者采取医学观察、院内隔离等措施，重点是控制传染源，阻断传染途径，保护易感人群，这就是所谓的“防控与治疗相结合”，从而在本单位范围内消灭引发特殊类型突发公共卫生事件的风险源或者及时控制特殊类型突发公共卫生事件的损害。

以上比较了四类主体在两大预警法制模式中的角色(如下表所示)，可以发现四大类主体在集中统一负责模式中的角色其实就是现行法律规范所规定的角色。

表1 两大预警法制模式中四类主体基本角色之对比

二、集中统一模式面临的挑战与分级分工模式的合理性基础

我国目前突发公共卫生事件预警法制属于集中统一模式，更为确切地说属于国务院卫生行政主管部门主导的集中统一负责模式，这一模式在对特殊类型突发公共卫生事件预警中体现得尤其明显。该模式在我国的形成和发展有一个过程。在我国突发公共卫生应急法律体系中，首次规定预警制度的是2003年实施的《突发公共卫生事件应急条例》。(20)参见该条例第14条和第15条之规定。这是立法者深刻吸取2003年“非典”疫情教训的结果。(21)同前注〔13〕，曹康泰主编书，第23-28页。《突发公共卫生事件应急条例》的规定实现了预警制度从无到有的突破。2004年修改的《传染病防治法》规定国家建立传染病预警制度。(22)参见该法第19条之规定。这就明确了作为突发公共卫生事件的传染病的预警制度。2007年生效的《突发事件应对法》则比较系统地规定了适用于包括突发公共卫生事件在内的所有突发事件的预警制度。(23)参见该法第42条、第43条、第46条和第47条。自此，至少在法律规范层面，我国突发公共卫生事件预警法制实现了从“无”到“有”，从“有”到“比较健全”的发展历程。然而，就是这样一项深刻汲取“非典”疫情教训、经历了2013年和2017年两次“H7N9型”禽流感大考验的制度，到了2019年在面对新冠肺炎疫情时，却面临挑战，“存在明显短板”。(24)中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第162页。

(一)集中统一模式面临的挑战

2020年1月29日，中国疾控中心副主任冯子健等45名医学专家在国际权威医学期刊《新英格兰医学杂志》联合发表论文《新型冠状病毒感染肺炎在中国武汉的初期传播动态》。该文对2019年12月到2020年1月在我国湖北省武汉市最早的425例确诊病例进行流行病学回顾性分析。研究表明，2019年12月9日左右武汉市医疗机构就发现2例病例，自2019年12月中旬以来，密切接触者之间已发生人际传播。(25)See Li Q et al., Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus-infected Pneumonia, 382 The New England Journal of Medicine 1199 (2020).根据《〈抗击新冠肺炎疫情的中国行动〉白皮书》规定，武汉市江汉区疾控中心在2019年12月27日接到湖北省中西医结合医院关于不明原因肺炎病例报告，武汉市组织专家从病情、治疗转归、流行病学调查、实验室初步检测等方面情况分析，认为上述病例系病毒性肺炎。到了2019年12月31日，武汉市卫生健康委在官方网站发布《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》，发现27例病例。这就表明，从法律上讲，武汉市的不同区已经发生了一般特殊类型突发公共卫生事件，如果不加以防控，有可能演变成更大规模特殊类型突发公共卫生事件。2020年2月27日，中国疾病控中心在《中华流行病学杂志》发布迄今最大规模的新冠肺炎流行病学特征分析。研究发现，截至2020年2月11日，全国31个省份共报告44672例确诊病例(湖北占74.7%)。0.2%(约90例)的病例发病日期在2019年12月31日之前，病例均在湖北；1.7%(约770例)的病例发病日期在1月10日之前，分布在20个省份的113个县区，湖北占88.5%；13.8%(约6165例)的病例发病日期在1月20日之前，分布在30个省份的627个县区，湖北占77.6%；研究还发现，按确诊病例的发病日期和报告日期，发病人数在1月初开始迅速上升。(26)中国疾病预防控制中心新型冠状病毒肺炎应急响应机制流行病学组：《新型冠状病毒肺炎流行病学特征分析》，载《中华流行病学杂志》2020年第2期，第145-151页。如果对照《突发公共卫生事件分级标准》来分析这些确诊病例数字与病例分布区域，那么在2020年1月10日，我国已经爆发了特别重大突发公共卫生事件。

依据上述官方文件和医学专家的调查或者研究结论，如果从预警法制来分析，那么从2019年12月初武汉市不同医疗机构发现并确诊新冠肺炎病人到12月底武汉市卫健委发布《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》的1个月内，武汉市经历了特殊类型突发公共卫生事件的风险预警期与损害预警期。如果法定主体能够在风险预警期内消灭零散存在的新冠肺炎病例，那么就不会引发特殊类型突发公共卫生事件。如果法定主体能够在损害预警期内控制住较小规模的特殊类型突发公共卫生事件，那么极有可能遏制住新冠肺炎疫情爆发。可以这样认为，新冠肺炎疫情的爆发与预警法制失灵之间存在很大因果关系。

的确，围绕着预警法制，学术界提出了一系列疑问：(27)比如，崔晓丽：《避免引发恐慌：是封闭疫情信息的理由吗》，载《检察日报》2020年2月26日，第5版；同前注〔12〕，王锡锌文，第20页。法定主体为何没有及时采取预警措施来阻止新冠肺炎疫情的爆发？医疗机构在发现疑似或者确诊病例之后，为何没有启动网络直报系统？法定主体为何没有及时向社会公布新冠肺炎疫情信息？等等。对于这些疑问，能否以“病毒太狠”(28)参见刘远航：《基层疾控的抗疫“往事”》，载《中国新闻周刊》2020年4月15日，第12期。等理由来回应，从而放弃对现行法律制度反思？笔者认为，把疫情爆发原因归结于“病毒太狠”，其实暴露出一个根本性问题：现行的用以预警突发公共卫生事件，特别是那些类似于新冠肺炎那样的新发的突发传染病所引发的特殊类型突发公共卫生事件的法制面临着诸如难以及时、全面地收集预警信息；难以及时和规范地报告预警信息；难以及时与正确地评估预警信息风险；难以及时、准确和全面地发布预警信息，以及难以及时和以符合比例的方式采取预警措施等五大方面挑战。这正如官方所明确宣称的：“在应对突如其来的新冠肺炎疫情过程中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板和不足。”(29)同前注〔9〕，中共国家卫生健康委员会党组文，第36页。

(二)分级分工模式的合理性基础

既然改革现行预警法制已经成为一项时代迫切任务，那么改革路径是什么？在笔者看来，需要建构一种新的预警法制模式——分级分工模式，其合理性可以从如下方面予以证成。

1.现代公共管理学中的危机决策理论和适应性理论为其提供理论支撑。预警法制的分级分工模式是以反应灵敏、权威高效、权责清晰、有机协调、公开透明为特征的一种新型预警模式。它的合理性可以从现代公共管理学中的危机决策理论与适应性理论获得滋养。现代公共管理学中的危机决策理论认为，危机决策不同于常规决策。它是一种特殊类型的决策，是非程序化决策。它所针对的决策问题具有发生和发展的突然性和急剧性，因而需要决策者在可供利用的时间和信息等资源非常有限的条件下当机立断。分级分工模式强调，要求发现新发的突发传染病的医疗机构作为早期预警措施的决策者，要求一般和较大特殊类型突发公共卫生事件的预警决策由属地人民政府及其卫生行政主管部门负责做出，而不是由科层制顶端的国务院卫生行政主管部门来决策，体现了现代公共管理学上的危机决策是决策者在时间极为紧迫条件下的果断反应，决策者的首要目标是控制事态蔓延或者把事态控制在小范围之内。而现代公共管理学上的适应性理论则是以这样一个预设为前提：在现代社会，事故、灾难将不可避免地发生，由此如何主动消除脆弱性与风险源就变得极端重要。然而，传统的决策方式和官僚组织结构并不擅长于管理那些不可预见的、通常无法察觉的、迅速出现的威胁，“它们的第一个错误将可能是它们的最后审判”。(30)See Rochlin, Safe Operation as a Social Construct, 42 Economics 1549, 1552 (1999).这就需要一种新的决策方式和新的官僚组织结构，而适应性理论则为之提供基础。该理论提供了诸多新型决策方式与组织结构模式，比如，实时决策、边学习边决策、情景决策、扁平结构、非线性结构等。(31)See Arjen Boin, Louise K.Comfort & Chris C.Demchak, The Rise of Resilience, in Louise K.Comfort, Arjen Boin & Chris C.Demchak eds., Designing Resilience: Preparing for Extreme Events, University of Pittsburgh Press, 2010, pp.1-12.分级分工模式强调由直接面对新发的突发传染病的医疗机构及其工作人员来收集信息、初步确定临床诊断标准，强调授予医疗机构及其工作人员特定权力——诸如检疫、隔离、消毒、通风、个人防护等控制性手段——来直接改变新发的突发传染病病人的行为，并根据病人的数量和特征来及时调整防控措施，强调基层疾控中心与医疗机构来实施流行病学调查等，这直接体现了适应性理论基本要求——当面对一种不明原因的烈性传染病时，医疗机构及其工作人员、基层疾病预防控制机构具有实时应对和控制的能力，并将主要资源投入到“控制迫在眉睫的传染病、防治医院内部交叉感染”。对于上级行政机关，特别是国务院卫生行政主管部门则主要承担技术指导和监督职能。

2.核电厂核事故预警法制原理为其提供立法参照。这一预警模式的合理性也可以从我国核电厂核事故预警法制原理中找到例证。经验表明，在灵敏性和可靠性方面，相对于其他突发事件预警法制，核电厂核事故预警法制无疑更胜一筹。核电厂核事故风险或者损害与新发现的突发传染病引发的特殊类型突发公共卫生事件的风险或者损害具有很大相似性，甚至某些极端特殊类型突发公共卫生事件的风险因子来自于核、生物与化学领域，由此，以比较成熟的核电厂核事故预警法制原理作为参照来设计特殊类型突发公共卫生事件预警法制具有一定合理性。比如，我国《核电厂核事故应急条例》将核电厂核事故应急准备分为场内应急准备与场外应急准备，将核事故应急状态细分为四级：应急待命、厂房应急、场区应急和场外应急。如果从预警法制层面来观察，应急待命就属于风险预警，它是指出现可能导致危及核电厂核安全的某些特定情况或者外部事件,核电厂有关人员进入戒备状态。而厂房应急就属于损害预警，它是指当出现可能或者已经有放射性物质释放，事故后果仅限于核电厂的局部区域，核电厂人员按照场内核事故应急计划的要求采取核事故应急响应行动。这些规定所体现的原理则是，核电厂及其工作人员是预防和控制核事故的第一责任人，充分授予核电厂预防和控制核事故职权，将预防与控制核事故的资源向核电厂倾向，当核电厂难以控制核事故时，则提升预警与应急范围等。而分级分工模式同样要求医疗机构及其工作人员是预防新发现的突发传染病的第一责任人，将新发现的突发传染病的病人控制在医疗机构内部，从而将特殊类型突发公共卫生事件风险或者损害消灭在“现场”等。这些要求背后所体现的原理与核电厂核事故预警法制原理具有高度一致性。

3.分级分工模式的内在机理适应了特殊类型突发公共卫生事件预警所需。分级分工模式的内在机理是指，为了实现将特殊类型突发公共卫生事件消灭在萌芽状态，尽最大可能降低它们所造成损害的功能，由医疗机构及其工作人员、疾病预防控制机构、地方人民政府及其卫生行政主管部门、国务院卫生行政主管部门等主体所构成的一定系统结构所特有的履行职责方式以及在特定环境条件下，它们之间相互联系和相互作用的运行规则。从理论而言，它可以分为原理层面机理和结构功能层面机理。以新冠肺炎为代表的新发传染病所引发的特殊类型突发公共卫生事件不同于常规类型突发公共卫生事件。它具有5大显著特征：一是罕见性与不可预测性，二是突发性、衍生性和复杂性，三是高度动态性，四是灾难后果难以可控制性，五是社会恐慌性。而它之所以具有此类特征，主要是因为致灾因子——新冠病毒——是一种神秘的“X”疾病：具有病原体难知、传播途径多种、潜伏期不确定、症状不确定，或者多种症状，甚至出现无症状感染者、短期之内没有有效疫苗和特效药、传染性较强、较高死亡率、对人体多种器官造成损害、人群没有免疫力、普遍易感等特性。(32)参见中华预防医学会新型冠状病毒肺炎防控专家组：《新型冠状病毒肺炎流行病学特征的最新认识》，载《中华流行病学杂志》2020年第2期，第139-144页。而分级分工模式内在机理却适合于预警此类“特殊”突发公共卫生事件。

第一，原理层面机理的适应性分析。对应于特殊类型突发公共卫生事件的5大显著特征，分级分工模式具有5大原理性机理：一是非程序性与探索性。基于引发特殊类型突发公共卫生事件的新发传染病具有罕见性和不可预测性，在分级分工模式中，属地人民政府及其卫生行政主管部门、医疗机构及其工作人员能够打破常规决策程序，以“安全优于后悔”的风险预防原则为指导来采取最有效的预警措施，同时，他们具有探索精神，允许试错，宽容失败，以应对不可预测性。这正如一位医学专家所说的：“新发疾病早期不要等待诊断方法，可以根据症状判断，有异常就应及时采取社会行动。”(33)彭丹妮、李想俣：《专家复盘：“不明原因肺炎”上报失灵的背后》，载《中国新闻周刊》2020年3月11日，参见中国新闻周刊网站，http://www.inewsweek.cn/society/2020-03-11/8791.shtml，2021年3月10日访问。二是快速响应与动态决策。基于发生特殊类型突发公共卫生事件的临界值较低，并且一旦发生将引发经济、社会、政治等各方面的衍生和次生灾害，引起极为复杂后果，由此，为了消灭作为风险源的新发的突发传染病，控制其危害范围，在分级分工负责模式中，医疗机构负责人，属地人民政府首长能够快速响应，迅速调动各个部门资源，快速启动分区诊疗、全面隔离确诊病例与疑似病例，有效切断传播途径。三是统一领导、多部门联动与有效遏制性。由于新发现的突发传染病以及特殊类型突发公共卫生事件都具有不断演化、动态发展特点。法定主体需要对新发现的突发传染病进行流行病学调查、实时监测，需要对病人或者疑似病人、密切接触者等进行隔离，需要对受到感染的区域进行消毒与封锁，需要及时向社会公众发布警报等，这是涉及一项多部门、多领域、多知识的极为复杂的活动，分级分工模式强调医疗机构负责人、属地人民政府首长进行统一领导和指挥，有效协调多部门的资源与信息，以便迅速遏制风险源或者阻止损害扩大。四是以人为本，权衡利弊性。基于无论是特殊类型突发公共卫生事件本身，还是引发特殊类型突发公共卫生事件的新发的突发传染病，都会损害公民生命健康、财产等权利，也会影响国家和社会公共利益，分级分工模式要求法定主体采取隔离等强制手段时把公民的生命健康权置于首要地位，“要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”，(34)同前注〔24〕，中共中央党史和文献研究院编书，第157页。在顾及全局和整体利益情况下，以符合比例原则的方式来限制公民人身和财产权利。五是公开性与实时沟通性。无论是以新冠肺炎为代表的新发的突发传染病，还是特殊类型突发公共卫生事件，都可能带来社会恐慌，而消除恐慌的科学方法则是信息公开，实施富有成效地风险交流。分级分工模式要求医疗机构、疾病预防机构等主体通过一定方式实时向社会公开事实性预警信息，要求属地人民政府公开管理性预警信息，以消除社会公众恐慌。由此可见，分级分工模式的原理层面机理适应了特殊类型突发公共卫生事件预警之所需。

第二，结构功能层面机理的适应性分析。除了原理层面机理，分级分工模式的结构功能层面机理同样适应于特殊类型突发公共卫生事件预警之所需。从形态上分析，在分级分工模式中，作为承担预警第一责任的主体具有扁平组织结构，并且主要分为四层。第一层是医疗机构，第二层是县(区)级人民政府，第三层是市级人民政府，第四层是省级人民政府。其中，最重要的是第一、第二和第三层责任主体。因为如果要等到省级人民政府来预警，那么特殊类型突发公共卫生事件通常已经造成严重后果。医疗机构是对本单位内部发生的特殊类型突发公共卫生事件实施预警的第一责任人，既承担着消灭新发的突发传染病，从而消灭引发特殊类型突发公共卫生事件风险的职责，也承担着遏制本单位内发生的特殊类型突发公共卫生事件损害扩大的职责。与这样一种任务相匹配，医疗机构具备一种整全性功能——预报、准备、识别、公布、决策、实施等，既具备发现和初步判断“新发的突发传染病”的能力，也具备采取隔离、检疫、治疗等切断新发的突发传染病的传播途径与控制损害范围的能力。这样一种整全性功能由医疗机构内部相应科室及其工作人员来完成。当然，对于如何检测新发的传染病的病原体，如何实现精准治疗，由于涉及基因检测技术，涉及更多临床病例，如果医疗机构自身没有相应实验室，则有权委托有检测能力的病毒实验室来完成。但就预警阶段而言，医疗机构的工作重点不是分离病毒以及研制检测方法、治疗方法和疫苗等任务，而是察觉异常，就要采取控制性措施。这样一种结构功能模式其实仿照了核电厂核事故的场内应急所具有的结构功能模式，能够在医疗机构内部及时消灭引发特殊类型突发公共卫生事件的风险源，尽最大可能阻断传染病的传播，并将其危害控制在医疗机构内部。当然，仅仅凭借医疗机构来承担风险预警与损害预警职责，并不能完全遏制特殊类型突发公共卫生事件的蔓延，并不能彻底消除新发的传染病。这是因为：一方面，新发的传染病的病人的密切接触者并不能为医疗机构所完全控制，而需要国家行政机关来控制，实施风险预警；另一方面，当一个或者多个医疗机构同时确诊多例新发的传染病病人，根据国家法律规定，不仅这个医疗机构内部发生了特殊类型突发公共卫生事件，而且该医疗机构所在地的区和市行政区域内也发生了特殊类型突发公共卫生事件，县(区)级和市级人民政府必须依法介入，宣布进入应急状态，并实施损害预警，防止此类突发事件进一步爆发。为了能够完成这样一种任务，县(区)级人民政府同样具备比较整全性的功能，诸如准备、识别、决策、实施、公布等。这些功能分别由县(区)级人民政府的卫生行政主管部门、疾病预防控制机构、所在地的医疗机构、交通运输机构、财政和民政等部门承担或者协同承担，统一由县(区)级人民政府来领导和协调。当一个市的多家医疗机构分别确诊多例新发的传染病，这意味着该市发生了较大类型突发公共卫生事件，此时就需要市级人民政府来应对。市级人民政府同样具备类似于县(区)级人民政府或者医疗机构那样的整全性功能，统一领导和协调该市卫生行政主管部门、疾病预防控制机构、医疗机构等部门来遏制特殊类型突发公共卫生事件进一步爆发。从这些分析中不难发现，分级分工模式结构功能层面机理的要点在于，在一个责任主体范围内就能够尽最大可能消灭引发特殊类型突发公共卫生事件的风险源，遏制特殊类型突发公共卫生事件损害，有效避免因预警信息在不同层级、不同部门之间流转而造成信息失真、预警迟缓，以及有效防止各个部门因缺乏集中有力的领导与协调而出现相互推诿、错失防控最佳时机等消极后果。当然，在分级分工模式中，这三个责任主体之间并不是相互隔离，而是有机协调、功能互补。当市级人民政府作为预警第一责任人时，县(区)级人民政府及其职能部门、辖区内所有医疗机构都接受市级人民政府领导、指挥和协调。当医疗机构对本单位的特殊类型突发公共卫生事件承担预警第一责任人时，要及时向县(区)级人民政府报告，接受上级卫生行政主管部门的指导和监督。而县(区)级人民政府对本辖区内所有级别特殊类型突发公共卫生事件预警都要负责。

三、突发公共卫生事件预警法制应对之道

习近平主席深刻指出，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，我们需要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，需要全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，改革完善疾病预防控制体系。(35)同前注〔7〕，习近平文，第6页。事实证明，面对新冠肺炎引发的特殊类型突发公共卫生事件，以国务院卫生行政主管部门为主导的集中统一预警法制模式存在明显不足，而改革的途径则是建立一种新的预警模式：分级分工模式。这一新的预警模式以“早发现、早报告、早隔离、早治疗”为目标，强化属地人民政府和医疗机构的责任，打通新发的突发传染病的“预防—控制—治疗”全链条，完成迅速消灭特殊类型突发公共卫生事件风险与危害的行政任务。面对这一模式，我国突发公共卫生事件预警法制(36)笔者是在整体意义上使用突发公共卫生事件预警法制这一概念，它包括传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、突发事件应对法等法律规范中所规定的预警法制。需要做相应变革，建立或者健全一系列制度。

(一)特殊类型突发公共卫生事件识别制度

识别制度在特殊类型突发公共卫生事件预警法制中居于基础性地位。从总体上而言,分为医疗机构作为责任主体的识别制度和以地方人民政府作为责任主体的识别制度。突发公共卫生事件应急法制需要重点规定识别的基本程序以及相应的责任主体。

1.信息收集。突发公共卫生事件应急法制需要规定一个多元化、全方位的信息收集网络，重点规定专门渠道收集信息制度和非专门渠道收集信息制度。前者是指，城市社区和农村基层医疗机构、疾病预防控制机构、医疗机构的实验室和从事病原微生物实验的单位等法定主体负有收集新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、突发原因不明的传染病等引发特殊类型突发公共卫生事件风险的信息的义务，并依法向卫生行政主管部门报告。后者是指，法定主体要充分利用社会资源收集信息，从互联网、国内外媒体、传染病和病毒学术期刊等收集信息。突发公共卫生事件应急法制需要规定法定主体内部具体承担信息收集的责任机构与责任人。医疗机构内部是医院感染管理科与所有医务人员，特别是临床医生，毕竟“临床是发现风险和隐患的第一线”。(37)何磊、刘丁：《新型冠状病毒肺炎疫情对现代医院感染管理的挑战与思考》，载《中华医院感染学杂志》2020年第11期，第1623页。地方人民政府内部是疾病预防控制中心。

2.信息分析。突发公共卫生事件应急法制需要规定医疗机构、地方人民政府及其卫生行政主管部门等法定主体应当及时汇总分析特殊类型突发公共卫生事件隐患和风险信息。特殊类型突发公共卫生事件风险信息的来源不同，信息的真实性、准确性参差不齐，法定主体需要对之整理、归类、识别、分析，“去粗取精、去伪存真”。在医疗机构内部，信息分析具体职责由主管业务院长担任组长(召集人)，由医院感染管理科、传染科、呼吸科、发热门诊等相关科室主任或者专家组成的委员会承担，一般通过会诊方法来分析。比如，2019年12月29日下午，湖北省中西医结合医院分管副院长召集了呼吸科、院感办、心血管、放射、药学、临床检验、感染、医务部的十名专家，对来自华南海鲜市场的具有相同病症的7个病例进行了逐一讨论，专家们一致认为，这种情况确实不正常，要引起高度重视。(38)参见田巧萍：《最早上报疫情的她，怎样发现这种不一样的肺炎》，载《武汉晚报》2020年2月9日，参见百度网站，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657378157122969277&wfr=spider&for=pc，2021年3月10日访问。在地方人民政府，信息分析职责则由所属卫生行政主管部门分管主任担任领导，由疾病预防控制中心等部门以及相应领域知名医学专家组成的委员会承担。

3.信息评估。突发公共卫生事件应急法制需要规定，医疗机构、地方人民政府及其卫生行政主管部门等法定主体应当组织专业技术人员、医学方面专家对特殊类型突发公共卫生事件隐患和风险信息进行会商，对病人或者疑似病人进行流行病学调查，必要时，对发生特殊类型突发公共卫生事件的可能性及其造成的影响进行评估，并依法委托权威检测机构检测新发的突发传染病的病原体。所谓必要时，是指专家委员会对发生特殊类型突发公共卫生事件的可能性、影响范围、强度和可能产生的社会危害难以精确判断，或者对新发现的突发传染病的病原体难以依据现有经验予以鉴别时。在医疗机构内部，信息评估具体职责由专家委员会承担，专家委员会依据医学专业知识和第三方检测机构的鉴定结论做出独立自主的判断，实行表决制，对自己的投票负责，并记录在案，不受其他人的影响。在地方人民政府，信息评估职责具体由疾病预防控制中心承担，所属卫生行政主管部门承担组织职责。疾病预防控制中心要充分利用专业优势，广泛吸取相关领域专家建议，借助于检测机构的科技手段，快速评估特殊类型突发公共卫生事件隐患和风险等级。

4.做出识别决定。突发公共卫生事件应急法制需要规定，医疗机构、地方人民政府及其卫生行政主管部门等法定主体依据评估结论做出引发特殊类型突发公共卫生事件风险等级的决定，并同时向上级人民政府、卫生行政主管部门报告。上级卫生行政主管部门，特别是国务院卫生行政主管部门履行指导和监督职责。在医疗机构内部，识别决定由专家委员会投票决定，医疗机构的院长签发。在地方人民政府，疾病预防控制中心提出建议，并对建议的科学性和真实性承担法律责任，地方人民政府首长做出决定。

基于引发特殊类型突发公共卫生事件风险因子的特殊属性，突发公共卫生事件应急法制需要规定法定主体应当遵循快速与及时原则来实施信息分析、信息评估与做出识别决定，并设计相应的行政时限制度和法律责任制度来规范法定主体的行为，加快法定主体分析信息、评估信息和做出识别决定的速度。突发公共卫生事件应急法制应当规定，法定主体负有不间断收集引发特殊类型突发公共卫生事件的风险信息的义务，并在2小时之内向特定主体报告。法定主体负有不间断地汇总分析和会商特殊类型突发公共卫生事件的隐患和风险信息的义务。对于需要实施风险评估的，地方人民政府及其卫生行政主管部门，医疗机构应当在24小时内自行实施或者委托有相应资质的技术机构实施，并在12小时之内做出识别决定。对于违反时限规定的行为，则将承担相应的法律责任。这样一种制度设计就是以动态的、非程序化的工作机制来取代常规的、按部就班的工作机制。在人工智能和大数据时代，突发公共卫生事件应急法制需要规定法定主体要建立智慧化预警识别机制，通过科技赋能，提升预警识别的有效性和准确性。需要指出的是，虽然识别制度分为医疗机构作为责任主体的识别制度和以地方人民政府作为责任主体的识别制度，但为了提升效率，两类责任主体应当共享资源与信息，必要时，可以在卫生行政主管部门组织下，共同开展识别工作。

(二)特殊类型突发公共卫生事件预警决策制度

预警决策制度在特殊类型突发公共卫生事件预警法制中居于关键性地位,从整体上分为医疗机构作为责任主体的预警决策制度和地方人民政府作为责任主体的预警决策制度。

1.医疗机构作为责任主体的预警决策制度。对此,突发公共卫生事件应急法制需要重点规定组织架构、决策程序、决策职责。它需要规定医疗机构成立院长或者主管副院长为总指挥、医疗机构主要科室主任为成员的预警决策委员会，并规定三项预警决策程序：一是提出议题。主管副院长根据专家委员会做出的识别决定，向预警决策委员会提出决策议题；二是评估方案。预警决策委员会根据特殊类型突发公共卫生事件隐患和风险等级，以及发展演化情况，提出各类可供实施的方法，依据“安全好于后悔”“健康高于稳定”的原则选择最优方案；三是做出预警决策。从本质而言，预警决策属于行政决定，预警决策委员会做出决策之后，由医疗机构院长签发实施，医疗机构院长如果要推翻预警决策委员会的决策，需要说明理由，并重新履行决策程序。

2.地方人民政府作为责任主体的预警决策制度。对此,根据特殊类型突发公共卫生事件不同级别，突发公共卫生事件应急法制同样需要重点规定组织架构、决策程序与相应职责。它需要规定由地方人民政府首长为总指挥，由卫生、财政、应急、教育、交通、医疗机构等负责人以及法律、管理、医学等相关领域专家组成的预警决策委员会，并规定三项基本程序：一是提出议题，卫生行政主管部门根据疾病预防控制中心的建议向预警决策委员会提出需要决策的议题；二是评估方案，预警决策委员会权衡各类预警措施方案，在听取专家意见基础之上选择最满意的预警方案；三是做出预警决策，地方人民政府首长做出预警决策，并交由预警决策委员会成员依法实施。

基于特殊类型突发公共卫生事件具有发生的突发性、演变的迅速性等特征，突发公共卫生事件应急法制需要规定医疗机构和地方人民政府应当充分利用现代通讯技术，进行快速与及时决策，并动态调整决策内容。这背后所体现的组织学原理则是“有限理性”“边干边学”。(39)参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第177页。同时，借助于有效的沟通和协调制度，医疗机构的预警决策和地方人民政府的预警决策可以同时进行或者联合进行，共享决策信息，并实施决策任务。为了防止“久拖不决”，贻误最佳预警时机，突发公共卫生事件应急法制同样需要规定行政时限制度，即法定主体应当在12小时之内做出预警决策，否则将承担相应法律责任。鉴于特殊类型突发公共卫生事件具有高度不确定性和复杂性等特征，突发公共卫生事件应急法制所规定的预警决策制度体现为动态性，即法定主体需要根据特殊类型突发公共卫生事件演变情况，及时调整预警措施方案，灵活决策。此外，突发公共卫生事件应急法制还需要规定预警决策试错容错机制，解决法定主体“不敢为”问题。对于法定主体在预警决策过程中的积极作为只要不违反法律、法规的有关规定，相关人员已经履行了勤勉尽责义务，未非法牟取私利，即使造成一定范围内影响经济社会发展与稳定或者过度限制了公民人身和财产权，但能够及时纠正，及时控制风险损害，对相应的责任人实施责任豁免。

(三)特殊类型突发公共卫生事件预警信息发布制度

预警信息发布制度在特殊类型突发公共卫生事件预警法制中居于非常重要地位。在集中统一负责模式中，预警信息的发布权不仅集中在国务院卫生行政主管部门，而且有权主体通常以一种“单向的、冷冰冰的方式”向社会公众发布，并没有发挥诸如：增强社会公众对特殊类型突发公共卫生事件风险的全面认识，进而改变自身不良行为，增进社会公众对人民政府和医疗机构的信任，全面保障社会公众的知情权、参与权和自主选择权等功能。当然，它也难以消除法定主体的担忧——发布了预警信息有可能会引发社会恐慌和社会不稳定，进而被追究法律责任。针对此类问题，在分级分工负责模式中，突发公共卫生事件应急法制需要做出新的规定,特别是要规定一种多中心的、连续的预警信息发布制度。

1.医疗机构及其工作人员发布预警信息制度。突发公共卫生事件应急法制需要规定医疗机构及其工作人员应当依法及时、完整、动态地向社会发布自身所掌握的特殊类型突发公共卫生事件预警信息。医疗机构有义务制定或者完善本单位发布预警信息的发布标准、发布方式、发布时间节点、发布责任人员。需要指出的是，由于特殊类型突发公共卫生事件风险隐患是不断发生变化的，有的还相当复杂，存在诸多不确定性，立法者对于医疗机构及其工作人员发布的存在瑕疵的预警信息，应当持宽容立场。医疗机构的宣传部门要充分利用官方网站、电子显示屏、宣传展板、多媒体视频、微信公众号、健康教育宣传栏、网络直播等多种形式分层次对医务人员、患者、陪护等人员发布特殊类型突发公共卫生事件风险隐患是什么，以及如何防控方面的知识科普，特别强调人际交往保持距离、正确佩戴口罩、适时有效洗手、注意咳嗽礼仪、居家隔离消毒及个人预防注意事项等具体措施。对医务人员在重点强化医用防护用品使用方法、穿脱流程、职业暴露处置流程及现场消毒技术等切断传播途径的关键技能的宣讲。

2.地方人民政府及其卫生行政主管部门发布管理性预警信息制度。突发公共卫生事件应急法制需要规定，县(区)级人民政府及其卫生行政主管部门、市级地方人民政府及其卫生行政主管部门和省级人民政府及其卫生行政主管部门对社会公众分别发布一般、较大和重大特殊类型突发公共卫生事件管理性预警信息。县(区)级人民政府及其卫生行政主管部门负有在本行政区域内协助上级地方人民政府及其卫生行政主管部门发布管理性预警信息的职责。突发公共卫生事件应急法制还需要规定，地方人民政府及其卫生行政主管部门建立广泛的预警信息发布渠道，充分利用广播、电视、电话、手机短信、街区显示屏、互联网等形式发布，让社会公众第一时间掌握信息，主动遵守地方人民政府及其卫生行政主管部门做出的各项防控措施。

3.疾病预防控制机构发布事实性预警信息制度。突发公共卫生事件应急法制需要规定县(区)级、市级和省级疾病控制中心对社会公众分别发布一般、较大和重大特殊类型突发公共卫生事件的事实性预警信息。疾病控制中心作为技术性机构，需要向社会公众详细发布引发特殊类型突发公共卫生事件风险的来源、表现形式、主要特征、分布情况、警报级别等内容，并充分利用地方人民政府的发布平台进行发布。

以上三类主体都是发布预警信息的责任主体，为了确保不同主体能够及时、完整、动态地发布预警信息，突发公共卫生事件应急法制应当规定这三类主体可以通过召开新闻发布会、视频发布会等形式联合发布，对于社会公众和新闻记者提出的疑问，它们有义务以让社会公众能够明白的方式进行充分与坦诚地交流。鉴于特殊类型突发公共卫生事件具有不确定性、复杂性等特征，而预警信息通常会影响社会经济发展和稳定，有时会引发社会公众的恐慌，为确保法定主体，特别是基层医疗机构和政府“敢于”及时发布预警信息，突发公共卫生事件应急法制同样需要规定试错容错机制，对于不可归咎于法定主体工作人员主观过错因素而发布的不全面、不完整的预警信息，只要法定主体能够及时纠正，对其实施责任豁免。当然，如果法定主体违法故意隐瞒预警信息，突发公共卫生事件应急法制需要规定其承担相应的行政法律责任，情节严重的，还将承担刑事责任。如果公民、法人或者其他组织认为法定主体违法故意隐瞒预警信息致使自身合法权益受到损害的，则可以向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法确认法定主体行为违法并承担相应赔偿责任。

(四)特殊类型突发公共卫生事件预警措施制度

预警措施制度在特殊类型突发公共卫生事件预警法制中居于核心地位，在很大程度上，立法者能否实现对特殊类型突发公共卫生事件的风险预警和损害预警，同时又不过度侵害公民个体权利，取决于是否设计了科学的预警措施制度。从整体而言，它包括医疗机构应当采取的预警措施和地方人民政府应当采取的预警措施。

1.医疗机构应当采取的预警措施。针对医疗机构的预警措施，突发公共卫生事件应急法制至少需要规定四种类型：一是针对医护人员的预警措施。突发公共卫生事件应急法制需要规定：按照感染暴露的风险，医疗机构有义务及时为医护人员提供符合国家标准的口罩、防护服、护目镜、医用手套、鞋套、防护帽和手术服等防护用品，确保医护人员既不被新发的突发传染病所感染，又防止出现过度防护。二是针对医疗机构内的新发现的突发传染病的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者的预警措施。突发公共卫生事件应急法制需要规定：在国务院卫生行政主管部门将新发的突发传染病纳入法定传染病管理之前，医疗机构有权采取限期隔离治疗、在指定场所单独隔离治疗、在指定场所进行医学观察和采取其他必要治疗和控制传播的预防性措施。三是针对新发的突发传染病本身，突发公共卫生事件应急法制需要规定，医疗机构负有及时报告、检测或者委托第三方机构检测病原体，与疾病预防控制机构联合或者单独进行流行病学调查等职责。四是针对被新发的突发传染病所污染的场所和医疗废物，突发公共卫生事件应急法制需要规定医疗机构应当及时采取安全防护、消毒和无害化处置。这四种类型预警措施其实联通了“预防—控制—治疗”全链条。换言之，在预警阶段就要对新发的突发传染病实施全过程防控，从而防止引发特殊类型突发公共卫生事件或者将其损害控制在医疗机构范围之内。

2.地方人民政府应当采取的预警措施。对于地方人民政府应当采取的预警措施，除了现行《突发事件应对法》第44条和第45条所规定措施，(40)诸如，启动应急预案；关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；等等。以及《传染病防治法》规定的措施之外，突发公共卫生事件应急法制需要规定，地方人民政府有权在国务院卫生行政主管部门将新发的突发传染病纳入法定传染病管理之前，对新发的突发传染病的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者实施隔离等限制人身自由的措施，对本行政区域内特定场所、区域实施封锁或者封闭。作为地方人民政府职能部门的卫生行政主管机关、疾病预防控制机构则要从医学专业角度给地方人民政府提出建议，确保人民政府的治理优势与专业机构的技术优势得以有机结合。

不难发现，突发公共卫生事件应急法制对法定主体预警措施的规定，特别是对医疗机构应当采取的预警措施的规定，其实授予了它们一系列能够限制特定公民人身自由的强制性措施。笔者认为，这些强制性措施对于及时隔离新发的突发传染病的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，防止病毒传播是必要的。从行政法学理而言，此类强制措施属于即时强制，是预防行政的一种类型。法定主体在采取此类强制措施时依法享有宽泛的裁量权，无需遵循《中华人民共和国行政强制法》等适用于常态行政管理下的行政强制法所规定的行政强制程序，新发的突发传染病的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者等主体则承担容忍和配合义务。当然，为了防止法定主体不当或者过度使用此类强制措施，突发公共卫生事件应急法制需要规定补偿制度。

(五)特殊类型突发公共卫生事件预警物质保障制度

预警物质保障制度在特殊类型突发公共卫生事件预警法制中居于支撑性地位，主要包括人员、设备、物资和病房。对于物质保障，虽然《传染病防治法》作了专门规定，但由于在现行传染病防治法体系中，预警特殊类型突发公共卫生事件的职责主要由国务院卫生行政主管部门来承担，因而这是一种与集中统一模式相匹配物质保障制度。而在分级分工模式中，由于医疗机构和地方人民政府，特别是县(区)级人民政府成为预警第一责任主体，由此，立法者需要重新设计物质保障制度。

1.确保医疗机构全面履行预警职责的物质保障制度。突发公共卫生事件应急法制需要规定：医疗机构，尤其是县(区)医院应加大对预检分诊、发热门诊和隔离留观病房的建设或改造，使之能够达到初步筛查传染病的目的，从而为隔离包括新发传染病在内的传染病病人或者疑似病人、密切接触者提供物理屏障；医疗机构要加强医院感染管理队伍、感染性疾病学科和技术人员素质建设，全面提升医院监测、评估和干预新发传染病的能力，确保新发的突发传染病的科学研究、控制、临床治疗的有效协同；医疗机构要加强院前急救体系建设、完善急救车辆和应急医疗物资配备等。为确保医疗机构能够及时高效履行职责，突发公共卫生事件应急法制需要规定相应的行政法律责任。

2.确保地方人民政府全面履行预警职责的物质保障制度。突发公共卫生事件应急法制需要规定：地方人民政府，特别是省级人民政府要加强对县(区)级医疗机构的微生物室建设、疾病预防控制机构的实验室建设、以生物安全为保障的病原体核酸检测平台建设，确保在省或者市范围内具有2到3家符合国家标准的微生物室和病原体核酸检测平台，确保在第一时间能够检测新发的传染病的病原体，并有能力提供充分和高灵敏度的检测试剂；根据辖区面积、人口分布、医疗救治力量水平等因素，建设5到6个传染病集中收治中心，确保硬件设施符合医院感染控制标准；县(区)级人民政府应当围绕打造医疗防治、物资储备、产能动员“三位一体”的物资保障体系，完善应急物资储备品种、规模、结构，创新储备方式，优化产能保障和区域布局，健全公共卫生应急物资保障工作机制等。为确保地方人民政府能够及时高效履行职责，突发公共卫生事件应急法制同样需要规定相应的行政法律责任。

以上五个方面是分级分工预警模式对突发公共卫生事件应急法制提出的基本要求。在具体制度设计时，要充分适应特殊类型突发公共卫生事件风险预警和损害预警的特征，注重综合运用时效、期限、时限等行政法技术以增强制度效率。需要指出的是，法定主体全面履行预警物质保障义务通常会涉及大量的人力、物力和财力。特别是对于医疗机构而言，这是一笔重大开支。对于如何解决资金问题，无疑是难题所在。对此，《核电厂核事故应急管理条例》第34条规定，场内核事故应急准备资金由核电厂承担，列入核电厂工程项目投资概算和运行成本。场外核事故应急准备资金由核电厂和地方人民政府共同承担。核电厂承担的资金，在投产前根据核电厂容量、在投产后根据实际发电量确定一定的比例交纳，由国务院计划部门综合平衡后用于地方场外核事故应急准备工作；其余部分由地方人民政府解决。由于医疗机构，特别是大型公立医疗机构并不是生产企业，它们开展预警工作所需要的资金不能如核电厂那样自行解决，而主要由地方政府和中央政府拨款，以及社会公益组织捐款来解决。

四、结束语

面对任何危机，一个国家都肩负着两个同等重要的责任：解决眼前问题与防止问题再次发生。新冠肺炎疫情就是一个有力的证明。我们不仅需要拯救生命，也要从整体上改善应对疫情的方式。前者更加紧迫，而后者从长远来看至关重要。这正如习近平主席所指示的：要求研究和加强疫情防控工作，既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训。(41)同前注〔7〕，习近平文，第6页。笔者对类似于新冠肺炎那样的新发的突发传染病所引发的特殊类型突发公共卫生事件的预警法制模式变革的研究就是着眼于我国突发公共卫生事件应急法制的未来。当然，这一研究依然是初步的或者框架式的，制度细节有待进一步完善。