产业政策与竞争政策的关系与协调——日本汽车产业案例研究

叶 娟 姜发根

(安徽三联学院 经济管理学院，安徽 合肥 230601)

0 引言

2016年11月，林毅夫和张维迎两位教授主要围绕着政府是否通过产业政策介入经济发展开展了一场辩论。在学术探讨的背后，双方关注的是政府与市场的关系。吴敬琏教授对于此次的辩论看法则是，当前我国所要面临的问题不是肯定或否定产业政策，而是需要何种产业政策，并指出要从以产业政策为中心转向以竞争政策为基础[1]。他还指出了讨论中的不足之处：第一，没有在过去几十年国际经济学界的研究成果的基础上多做讨论；第二，日本从20世纪70年代就开始反思早期的产业政策，但是很多学者在争论的时候，几乎没怎么提起日本产业政策的经验和教训[2]。

1 产业政策与竞争政策的关系

政府通过产业政策和竞争政策对经济运行进行调控，两大政策在国家的经济建设中发挥重要作用。在市场运行中，两大政策工具在克服市场失灵、优化资源配置等方面，发挥着相互协调的作用，但二者在干预经济的理念、政策功能定位及作用机制上存在差异。一般认为产业政策起源于日本，并且在执行的过程中最具效率，因此产业政策的定义是改变产业间资源配置及在一定的具体产业内干预产业组织形式的政府政策的总称[3]。而竞争政策源于美国，它与市场和政府相分离的概念紧密相联系，是为了保护市场竞争，维护竞争秩序的政府措施。

综上所述，产业政策和竞争政策的目标都是为了促进经济发展，进行资源的有效配置，是重要的经济政策。产业政策是为了实现经济和社会目标而干预产业的形成和发展各种政府政策的总和；而竞争政策是以市场为导向，通过市场机制促进竞争。因此产业政策和竞争政策对资源进行的有效配置，是通过政府和市场的调节来实现的。二者主要的区别在于：产业政策要求政府直接干预资源配置，而竞争政策要求市场直接配置资源配置。

面对如何选择产业政策和竞争政策，需要认识到它们在实施的过程中存在的不足之处。实施产业政策的不足主要是体现在以下几个方面：第一，信息不对称。想要制定一个有效的产业政策，政府需要对市场上的信息完整掌握，并且具备精准分析信息的能力。但是信息不对称是一种常见的经济现象，政府无法掌握完整的市场信息，在制定决策时必然会出现缺陷。第二，政府失灵。政府直接干预市场上的资源配置时，不一定会使资源配置的情况变好，而且在一定程度上会造成资源浪费，引起效率和社会福利的损失等结果，例如我国在2009年国际金融危机期间推出的十大产业振兴规划，后期造成了诸多“产能过剩”的产业。第三，政府对大项目的偏好及退出困难。政府由于自身特点和利益等因素的考虑，在制定产业政策时，倾向于大项目，因为大项目更容易得到公众的认同，但是产业政策在实践中如果出现了问题，政府需要付出巨大的成本[4]。竞争政策的弊端的表现：第一，自然垄断。市场机制的自发行为会导致效率低下，并且出现恶性竞争，因为在市场运行中会不可避免地产生新的垄断力量，导致寻租行为的出现。第二，恶性竞争。公司之间为了占据市场份额，向市场提供远低于成本价的产品与服务，会导致价格战、资源战等现象。第三，“稀薄”市场供应不足，在经济市场上存在“稀薄”市场，它们拥有较高的固定成本，会阻止私营企业的进入[5]。

对于产业政策而言，竞争政策的市场机制对资源配置时具有灵活性、及时性等特征，可以解决信息部队称问题、权力寻租问题，但我们也不能完全依赖市场机制，因为竞争政策也具有其弊端。产业政策和竞争政策是经济政策的重要组成部分，如果市场上只有产业政策，会导致资金持续流向所扶植的产业，容易造成产业结构失衡，经济发展失调。如果只有竞争政策，会出现强者愈强的局面，导致垄断发生。

2 日本产业政策与竞争政策的关系及变迁

第二次世界大战后，东南亚国家通过产业政策，改善了技术落后、产业部门不完善的局面，推动了产业升级和经济增长。其中最为明显的就是日本，它的产业政策与竞争政策共同走过了70年，各种政策在推进中不断的完善和发展。整理相关的研究文献，日本的产业政策与竞争政策的关系可分为以下三个阶段。

2.1 二战结束至20世纪70年代

在此期间，产业政策在经济政策中占据主导地位。虽然颁布了《禁止垄断法》，但是实施之后没有发挥作用，竞争政策持续遭到弱化。

第一，战后产业政策发展势头强劲，竞争政策受到弱化。二战之后的日本为了重新实现经济重建和快速发展，提出了“贸易立国”战略，致力于发展加工型工业。优先扶持钢铁、电力、煤炭等基础性资源产业，建立复兴金融国库，实行价格补贴。在20世纪50年代，为提高产业的国际竞争力，日本采取了特殊的税收制度等手段对生产设备实施强制集中合并，推动设备投资优化，免除进口税等。此时，日本对于竞争政策有着严格的规定，这对于日本战后混乱的经济状况有很好的控制作用。但是随着经济的逐步恢复，此时日本的企业需要大量资金支持，这时对于竞争政策的严格限制，成为企业引进外资的障碍，不利于产业的持续发展。

第二，产业政策走向鼎盛，而竞争政策仍处于停滞。日本在20世纪60年代在重化工业、钢铁、石化等行业形成了多式多样的产业政策，并且根据情况实时地进行调整，产业政策的推行取得了极大的发展。此时为了强化产业发展根基，提高出口的能力，对竞争政策提出了修改方案，但是遭到了反对，竞争政策的修改并未得到通过。

第三，推行“柔性”产业政策，设立特殊卡特尔，不断扩大竞争政策的“适用除外”。由于产业政策的实施，出现了产能过剩等现象，为了解决这一情况，开始实施限制生产的措施，用“柔性”的产业政策手段劝告企业进行减产，以缓解产能过剩的情况。

2.2 1973年至20世纪90年代

在此期间，竞争政策进入了强化阶段。经历了石油危机，虽然日本仍是经济干预占主导地位，但是产业政策的发展地位发生了变化。各界对于产业政策进行反思，并且关注于产业政策与竞争政策之间的关系。此时发挥市场积极的竞争机制等观点被提出，竞争政策逐渐得到了人们的重视。

第一，反思产业政策。这时候的日本产业政策面临着重重质疑，首先，日本经济高速发展的原因究竟是什么；其次，很多国家认为政府规制的成本高昂，放松了政府规制。此时，日本的部分经济领域也实施了政府规制缓和，引入了市场竞争机制。

第二，产业政策与竞争政策关系缓和，竞争政策力量开始彰显。由于石油危机对日本经济的影响，通产省颁布了两部法律来稳定经济和改善产业结构，这两部法律中就存在限制竞争的内容。

第三，竞争政策首次得到强化和修改，并且逐步完善。在石油危机中，一些综合社对百姓日常生活用品进行了垄断，导致商品供应不足，物价飞速上涨，大企业也趁机进行价格协商，导致物价上涨反复出现，消费者生活极受影响。为解决这一问题，通产省出台了相关政策对日本产业政策遗留问题进行了解决，并对《禁止垄断法》进行了修改。

2.3 20世纪90年代以后

这是日本产业政策与竞争正在协调发展的探索时期。

第一，在理论层面，产业政策与竞争政策的相互补充学说逐渐得到认可。认为产业政策和竞争政策在执行的过程中会存在目的、手段、实现途径等方面的区别，虽各有优缺点，但都是不可替代的，强调两者在后续发展中要相互补充，相互协调，共同促进经济发展。

第二，产业政策从“规制缓和”向“规制改革”转变。日本的很多部门开始转向竞争政策，规制改革废除了一些不必要的产业政策，转变了政府在经济活动的职能，让竞争政策更加具有活力。

3 日本汽车产业改革

3.1 日本汽车业的产业保护政策

为了保护和支持汽车工业的发展，日本制定了一系列的产业政策，为汽车业的发展创造了良好条件。1948年，日本通过“汽车工业基本对策”来支持汽车工业的复苏。次年通产省对日本汽车市场制定了一系列的保护性政策：

首先是关税。日本以关税等手段实行汽车保护政策，按照进口小轿车轴承的大小，采取了保护性的关税税率；建立商品进口税，打击进口大型汽车的积极性，例如，大型轿车税率为50%，中型轿车为40%，小型轿车为20%。

第二，是外汇配额制度。日本对汽车进口实行的是金额配额，后期改为了数量配额；最后是限制直接投资，日本在本国汽车产业尚未完全发展起来之前，实行的限制对外直接投资的，后期放开国内投资市场也十分阶段进行的。

第三，为汽车工业发展提供各种政策支持。①提供优惠贷款。1956年前，由日本开发银行对汽车工业设备投资提供优惠低利贷款，1956年后，制定的《机械工业振兴法》，由日本开发银行和中小企业金融公库负责资金支持。②政府提供补助金。1951—1959年，日本政府在汽车行业投入了3.6亿日元的财政补贴。③加速设备折旧。《企业合理化促进法》加速了汽车生产关键设备的折旧，有利于改善企业财务状况。④减免关税和法人税。《租税特别措施法》规定对于汽车关键设备的进口可以见面关口税和购置时的法人税。⑤优先分配外汇，支持技术引进。日本政府在面对外汇短缺的情况下，优先批准了公司引进外国小轿车的生产技术来进行组装，引入的专业技术及设备，极大地提高了汽车产业的技术实力。⑥对汽车产业制定严格目标。制定的《机振法》不仅为汽车推出了各种扶持优惠措施，还对企业提出了要求，需要在降低价格的同时，提高产品的产量和性能。⑦扶植550毫升排气量的微型轿车。1963年日本制定优惠措施，微型汽车的汽车税和保险费都比大型汽车低[6]。

3.2 日本汽车业的竞争政策强化阶段

第一，企业竞争机制。汽车作为一种具有垄断性的行业，面对市场规模的急速扩张，想要获得长期利润最大化，会向卖方寡头垄断市场倾斜。因为垄断的发生，不仅能够影响成本和生产效率，还会对竞争对手的行为产生影响。

第二，保护政策和竞争。在汽车行业的发展初期，政府的产业政策起到了很大的促进作用，但是汽车行业想要长久发展，需要在贸易自由化竞争中生存下来，要在发展中确立竞争优势。

第三，新企业的进入。新企业进入了汽车业市场，在20世纪60年代以前，价格竞争不起决定性作用，因为这时候政府仍在隐性地控制市场价格。进入70年代，汽车市场和生产格局发生重大变化，许多生产厂家为了争取市场份额，加剧了价格竞争，促使汽车行业开始转向国际市场[7]。

3.3 汽车产业竞争政策与产业政策的协调发展

第一，税收制度、融资及补助政策。随着环保意识的增强，日本对于汽车排放方面制定了积极的汽车产业政策。在税收方面，适当的降低了税率；在融资方面，日本政策性投资银行和中小企业金融公库为使用低污染车辆提供了优惠的融资贷款政策，并对使用相关基础设施建设实行直接补助金政策。

第二，规模经济和产业保护。在日本汽车行业发展初期，日本为保护国产汽车，制定了各种关税和非关税手段进行保护，促使日本汽车业的发展在国内拥有巨大的容量。汽车行业开始扩大生产，进行技术更新，广泛使用机器，单位制造成本明显下降，这时候的规模经济发生了作用。日本政府此时建立了能够保证每个厂家乃至每个工厂的生产规模体制。

第三，汽车行业重组。面对国外企业的竞争压力，日本汽车企业开始进行重组工作，政府为保护本国企业，采用政策引导、资金、新产品开发等方面将企进一步集中起来。

第四，厂商的有效竞争。在日本汽车产业的供应体制中存在竞争的明显特征：①在交易过程中，交易的伙伴的数量是有限的，但并不具有唯一性，此时竞争就展示出来了，汽车产业制造商为了降低成本、提高质量，在进行交易时并不选择特定的交易对象，这就有利于提高资源配置效率，禁止垄断；②汽车行业各厂商之间的竞争包含了零部件企业、供应商等，有效的竞争将解决信息不对称的问题，有利于维护市场秩序，建立良好的竞争框架。有效的竞争有利于实现最小成本，而且有利于促进日本汽车产业的技术进步[8]。

4 结论和启示

通过对产业政策以及竞争政策的分析，结合日本汽车产业的案例，可以看出在产业发展过程中产业政策和竞争政策应该加以重视。

第一，产业政策分为产业结构政策和产业组织政策，选择产业政策的类型十分重要。对于改善产业结构、提高效率的具体表现就是“三去一降一补”，国家可以通过行政干预选择某些产业政策采取措施，也可以通过提升市场的作用、加强竞争来实现。加快产业政策转型，首先要总结我国在实施产业政策过程中获得的经验教训，明确在产业改革中要坚持市场在资源配置中的决定性作用，在过程中要树立关于市场与政府关系的正确观念，有利于进一步解放和发展生产力，增强社会活力。其次要充分发挥政府职能，稳定宏观经济，优化公共服务职能，保持公平竞争。在政策转型过程中，要按照党中央决定的方向，借鉴国内外产业结构的成果。

第二，确定竞争政策的基础性地位。竞争是市场制度的灵魂，能更好发挥政府作用。随着我国经济进入新的发展阶段，问题的主要方面从解决“有无问题”转向优化资源配置和提高效率时，过度的行政干预和“倾斜政策”只会对经济发展和效率提高产生负面影响，在这种情况下，转向以竞争政策为主。竞争政策的基础性地位的确立是保持我国经济稳定发展的基本保证。并且，确立竞争政策的基础性思维，是实行供给侧结构性改革的重要内容和促进经济转型升级的有力举措，是实现创新驱动发展的重要手段。

第三，健全竞争政策的制度设计。对于竞争政策的相关法律条文加强细化界定，借鉴有关国家关于具体问题制定政策的做法，加强与执法部门的联系，提高竞争执法可操作性；提升竞争法的独立性，尊重竞争政策，尊重公平竞争；时刻关注市场状况，基于市场的反应，对竞争政策进行调整。

第四，制定产业政策适用的评估体系。每个国家的产业政策发展呈现出不同的态势，产业转型无法确定模式，需在考量各方情况的基础上制定个性化方案，并且合理地规避效率观的影响，随后要完善政策评价制度。

第五，对于我国的汽车产业，政府要积极作为、科技要支撑引领，面对庞大的市场，要深度融合全球化以及商业模式创新[9]。当面新能源汽车产业发展迅速，我国要加快改革、创新和开放合作的步伐，坚持市场引导、创新驱动、协调推进、开放合作，加强汽车的研发和产业布局。