乡村振兴背景下农村土地整治对策分析

刘金平

（诸城市土地管理服务中心，山东 诸城 262200）

农村土地整治是指在农村地区，按照预先设计的农村土地规范确定的目标和用途，通过采取合理的行政、经济、法律等手段，对规划、开发、配置不当或被闲置的农村土地资源进行综合整合和治理，从而提升农村土地资源的利用率，发展农村经济，改善农村生活和生态环境。随着乡村振兴战略的提出和实施，农村土地整治工作再一次被拉到广大人民群众的视野里。根据党的十九大报告，我国要大力实施乡村振兴战略，推动农村现代化建设，促进城乡融合发展。土地整治工作作为保障乡村振兴战略成功不可或缺的环节，需得到应有的重视。然而现阶段部分农村地区的土地整治工作仍然存在着诸多的问题，如融资渠道较少、农村居民积极性较差、土地整治模式单一等。相关部门要正视目前当地地区土地整治工作存在的不足，加快推进农村土地整治改革工作，积极探索提升土地整治效果的创新路径。

1 乡村振兴背景下农村土地整治的意义

农村土地资源涉及到农村发展的方方面面，包涵人民的生活土地、生产土地、生态土地等，是农村经济、人居环境、生态的基本要素。近年来，城镇化和工业化战略的推进导致城乡差距被进一步拉大，越来越多的乡村人力、物力资源往城市集中，部分农村的可利用土地资源出现明显闲置和浪费，这进一步阻碍了农村经济发展，形成恶性循环。而土地整治工作便是解决土地闲置荒废以及规范不合理问题的有效途径。随着乡村振兴战略的实施，土地整治工作正在各农村地区有序开展，并取得了初步成效，有利于实现乡村振兴。

1.1 有利于提升农村土地利用率，促进农村经济发展

多数的农村经济产业发展都依赖对于农村土地的利用，可以说农村土地是农村经济发展的基础。调查显示部分农村土地受到自然灾害损毁或人为破坏、污染影响已经不适宜用以发展农业、林业以及其他经济产业，许多落后地区的农村甚至出现大量的宜耕土地闲置，这极大地浪费了农村经济发展资源。相关部门通过修复被损毁的土地、组织农村居民集体开展宜耕土地等土地整治措施，增加了农村土地的可用面积，从而扩大了农村农业生产规模，提升了农业经济发展速度。与此同时，部分农村土地存在规划和利用不合理的问题。早年间，为了追求短期经济利益，部分农村政府和居民利用农用土地发展一些对土地有损害性质的高污染产业，产业壮大以后积重难返，难以凭借自身力量完成产业转型工作。土地整治工作对原先利用不合理的土地进行了二次规划，改善产业结构，因地制宜，发展农业优势产业，使自身的经济发展模式与土地资源优势牢牢契合，从而提高了单位农村土地面积的利用效益，实现了经济发展质的飞跃。

1.2 优化人居条件，改善生态环境

土地整治工作是对于土地的再规划和利用，注重建立发展和谐的人地关系，实现土地的可持续发展。一方面，土地整治项目对农村居民居住环境空间进行重新构造，优化建筑布局，完善供水供电、网络、交通、公共服务场所等基础设施，改变以往农村生活环境“脏、乱、差”的问题，提高了农村居民的生活幸福感。另一方面，土地整治工作以“退耕还林”“植树造林”的方式将原本不适宜发展经济产业的土地进行生态改造，有效增加了农村绿化覆盖面积，有利于塑造农村良好的生态环境。

2 现阶段农村土地整治存在的问题

2.1 政策制度和组织管理形式有待完善

政策制度和组织管理形式不完善是造成部分农村地区土地整治工作进展缓慢的原因之一。国家关于土地整治的相关政策是统一的，但由于不同农村地区的土地整治实际状况的不同，相关政策落实到不同农村地区的效果也各不相同。部分农村地区在实施上级政策方面变通能力不够，没有根据当地的村民意愿和相关制度规定进行调整，导致国家土地整治政策出现“水土不服”的问题。许多的农村居民文化水平有限，获知国家政策的渠道较少，对于国家土地整治相关政策内容理解不到位，不利于土地整治政策的推广。与此同时，目前针对农村土地整治相关政策落实的监督机制还有待完善，许多不合理的农村土地整治行为难以被发现并及时遏制，从而导致当地政府和基层党组织的公信力降低。另一方面，农村土地整治组织管理也是工作的一大难点，农村土地整治涉及内容众多，通常由多个，甚至十几个部门共同参与管理，包括农业、林业、水力等部门都有各自的职责和义务，各个部门相互联系、相互配合，同时也会在土地整治工作方面产生冲突。如果各部门在组织管理方面的冲突不能得到有效解决，将会严重影响土地整治工作的效率。

2.2 土地整治融资困难

一切工作的开展都需要足够的资金支持，基层党组织和政府的服务能力和行动力与资金量挂钩。因此农村土地整治工作的开展首先要解决资金问题。目前各地区农村土地整治工作的资金主要来自于国家拨发的专项资金以及当地政府的财政投入，其资金量很大程度上取决了当地的经济发展水平。但是，往往较为落后地区的农村存在的土地规划和使用问题更加严重，那些地区也是最需要开展农村土地整治工作的。如果当地政府财政状况不佳，相关工作人员单靠国家拨发的专项资金不足以彻底完成土地整治工作。相关工作人员亟需开拓新的融资渠道，引入社会、商业资本的力量参与土地整治。然而土地整治工作是一项长期投入且收益难以预估的项目，许多商业资本无法在短期内看到投入收益，没有信心继续参与投资。与此同时，土地整治项目又是由政府主导，各个部门参与组织管理的项目，社会力量所能参与的空间有限，难以发挥有效的作用。此外，如果由作为农村土地整治项目最大受益者的农民群体自筹资金开展工作又会使农民群体背负极大的风险。一方面，我国目前尚未有自筹资金相关的法律规范流程和保护渠道，难以为农民自筹资金的行为提供有效保障。另一方面，土地整治工作一旦出现纰漏，不但无法为农民群体带来收益，甚至会使其筹备的资金血本无归。

2.3 农村居民参与度较低

农村土地整治应是由政府主导，农村居民共同参与讨论决策的项目。但在实际操作过程中，农村居民处于被动的地位，政府作为投资方、组织方、管理方占据了绝对领导位置，包办了农村整治项目立项、设计规划、组织管理、验收、后期维护等全流程，使得农村居民参与感较差，难以在土地整治工作上有所作为。与此同时，农村居民虽是农村土地整治的直接受益人和土地使用人，但其利益诉求的反馈渠道有限，难以有效地表达自身的意见和建议，这使得土地整治的实际效果可能会与农村居民的期望有所出入，难以令农村居民满意。

2.4 土地整治模式单一

传统的土地整治模式是将经济利益最大化作为整治目标和原则，大力发展经济产业，而缺乏对于农村土地生态环境的保护以及人文设施的建设。乡村振兴战略要求我们应建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的现代化农村。传统的土地整治模式显然已经不再适用。然而部分地方政府仍然因循守旧选择单一的土地整治模式，在利益趋势后不管不顾发展经济产业，忽视了对于农村土地的多元化利用，导致农村土地规划不合理和土地质量下降。

3 乡村振兴背景下农村土地整治对策

3.1 完善政策制度，加强组织引导

完善的政策环境是开展农村土地整治工作的基础。当地政府要深入理解土地整治相关政策，做好政策的普及和落实工作，借鉴已有的农村土地整治政策实施经验，根据当地农村土地的实际整治情况进行合理变通，从而充分发挥土地整治相关政策的作用。与此同时，当地政府和公共服务部门要履行自身的服务职责，积极引导农村居民获悉政策内容，为农村居民提供免费的政策指导和技术服务，提高农村居民的政策理解能力，培养农村居民的土地整治意识，使得农村居民能主动配合政府开展土地整治工作。在土地整治工作监督方面，当地政府要对土地整治项目开展进度进行定期检查，将土地整治活动纳入日常巡查执法范围内，严禁任何违背农民群体利益的土地整治行为发生，并要求各部门相互监督，保证农村土地整治项目能保质保量的完成。当地政府还可以借助农村居民和社会舆论的管控力量，提高土地整治工作开展的透明度，使农村居民在土地整治工作中扮演一名优秀的监督者角色。在土地整治工作组织和管理方面，土地整治工作相关部门要建立统一的组织管理机制，制定全员认可且切实有效的土地整治计划，尽可能多地将土地整治工作的组织管理难点纳入研究范围内，并预备相应的解决方案，保证土地整治项目能顺利进行，同时当地政府要明确各个部门的职责和义务，要求各部门认真负责完成计划内的本职工作，积极交流，相互配合，形成“1+1＞2”的合作关系，通过和谐共赢的方式解决组织管理上的矛盾点，从而提高土地整治的工作效率和质量。

3.2 开拓融资渠道，实施激励措施

为了解决资金不足的问题，相关部门要开拓多元化的融资渠道，对社会力量进行统一组织管理，集中社会资源，充分发挥社会力量的作用，同时通过借助当地金融机构发行地方债或向金融机构借低息贷款等方式吸纳社会闲置资本，从而获取足够的土地整治项目资金。与此同时，当地政府要积极与农业、养殖业等农村土地优势产业的投资商联系，开展多方合作，通常土地整治相关奖励补贴政策和土地优势吸引外部资本投资，壮大土地整治项目的基本盘，开辟由政府主导、农民群众和外部资本共同参与的土地整治项目投资模式。另一方面，国家可以制定有关土地整治项目的相关激励政策，将土地整治成绩与专项资金量挂钩，对土地整治工作表现优异的当地政府部门进行额外资金奖励，为其一路保驾护航，而对完不成项目指标的地区要深究其原因，进行合理的处罚并安排具有丰富整治经验的专家前去援助，督促该地区尽快完成土地整治项目工作。此外，土地整治工作已经产生的收益也能成为土地整治项目的后续资金来源，当地政府将整治后的土地交于农民群众和当地企业后可以与他们进行协商，通过合理的利益分配收取一定的土地资源使用费用，从而扩充土地整治项目经费。

3.3 保障农民权益，提高农民参与度

土地整治工作的根本目的是保障农民的权益。农民的心声是农村土地整治工作能否成功的关键。当地政府部门要开设多个服务窗口，认真听取农民群众的意见和建议，根据农民群众的反馈结果对土地整治计划进行合理调整，在开展土地整治工作时要尽可能避免侵犯到农民群众的利益，当出现利益冲突时要积极与农村居民进行协商，向农村居民提供科学的土地整治决策和行为依据，令农民群众信服，确保土地整治工作能获得当地农村居民的支持。与此同时，当地政府要将土地整治相关决策和具体行动流程通过公告栏、官方网站等方式公之于众，保证土地整治工作的透明度，定期举办农村居民代表会议和听证会，拓宽农村居民参与土地整治工作的途径，凸显农村居民的利益主体地位，重视农村居民代表的领导和示范作用，使得农村居民能按照自己的意愿参与到土地整治工作中。

3.4 创新整治模式，注重生态保护

政府部门要响应乡村振兴战略号召，围绕“经济、人文、生态、治理、共同富裕”等五大要素建立多元的土地整治模式，将生态效益与经济效益摆在同等重要的位置，加快推进农村经济产业转型，因地制宜，发展农村特色产业，优化人居布局，改善农村生态环境，建设美丽新农村。

4 结束语

综上所述，农村土地整治是我国实施乡村振兴战略的重要工作内容，对于提升农村土地利用率，增加农村居民收入，推动城乡融合发展具有重要意义。相关部门要充分认识到土地整治对于乡村振兴的重要性，明晰农村土地的规划和利用现状，加快推动农村土地整治转型，围绕乡村振兴战略创新农村土地整治方式，结合不同地区的土地整治政策对当地的居民进行积极引导，提高农村居民的参与度，通过相关法律制度和激励措施保障农村居民权益，开拓土地整治融资渠道，加强土地整治基层工作团队建设，从而保证土地整治工作能高效稳定完成，进而促进农村经济发展，改善农村生态环境，构建现代化新农村。