社区网格化治理法治化转型的必要性

（南京师范大学，江苏南京，210023）

一、引言

2020年新冠肺炎肆虐全球，许多国家至今仍无法有效控制疫情的传播，而我国在疫情防控工作中充分利用了社区网格化治理机制，对疫情的传播进行了有效防控，取得了喜人的成果和有益的经验借鉴①李贺.武汉：对新冠肺炎患者等“四类”人员网格化排查[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=165788679 9643640580&wfr=spider&for=pc，2020-02-07；余秋霞，徐飘.以古镇“六项措施”推进新冠肺炎防控“网格化”管理[EB/OL].http：//www.zx.gov.cn/sitefiles/services/cms/page.aspx?s=1&n=25&c=18790，2020-02-11。。值得注意的是，社区网格化治理在疫情防控工作中凸显了其诸多优势，但目前仍然存在诸多不足，其中最为突出的问题就是法治化保障不足，例如人权保障问题、政府权力的依法行使和职能转变、防控措施的法律依据及适当性问题等等。因此社区网格化治理亟待法治化转型，这也是当前法治社会乃至法治政府建设寻求变革的突破口，是我国实现基层社会治理体系和治理能力现代化的有效路径。

从我国治理体系和能力现代化建设的需要来看，社区网格化治理法治化转型有其必要性。可以说，社区网格化治理的法治化和基层法治社会、法治政府的建设，是一个有机统一的过程，是社区网格化治理真正实现现代转型的根本保障和标志。虽然我国宪法、法律对网格化治理体制中的一些制度如群众自治制度、人民调解机制等有一定规定，但是对于社区网格化治理的法治化保障仍严重不足。全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本方略，更迫切要求社区网格化治理的法治化转型。要言之，社区网格化治理充分实现法治化转型，对于法治社会、法治政府建设和国家治理现代化建设具有极其重要的现实意义。

二、社区网格化治理法治化转型的理由

在全面推进依法治国、建设法治社会的政策背景下，社区网格化治理当然需要真正实现法治化转型。与此同时，社区网格化治理存在许多亟待解决的问题也是其法治化转型的重要原因。

（一）社区网格化治理体制在法律规范层面的缺失

法治社会建设被提上日程，这既是回应了生活在现实社会中人们的法治需求，也在一定程度上促进了宪法的全面实施[1]。现行《宪法》第二条第三款、《宪法》第一百一十一条对人民的民主权利和群众自治制度作出了总体的规定，此外，《村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）对村民自治制度有详细的规定，分别在其第一条、第二条、第四条、第五条、第九条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条等条款对村民委员会的性质、职权、开展活动应遵守的基本原则、与基层党组织和基层人民政府的关系、经费来源等村民自治方面作了较为详尽的规定。2018年12月新修订的《城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）对居民自治同样有较为详细的规定，第一条、第二条、第三条、第四条、第十一条、第十二条、第十三条、第十七条、第二十条对城市居民委员会的性质、任务、工作原则、经费来源以及与基层人民政府之间的关系作了较为清晰的界定。应当说，《宪法》《村委会组织法》和《居委会组织法》的相关条款为社区网格化治理体制中的群众自治制度提供了一定的宪法法律依据。此外，《人民调解法》、国务院制定的《人民调解委员会组织条例》、司法部制定的《人民调解工作若干规定》等法律、行政法规、部门规章对人民调解机制有部分规定。

尽管社区网格化治理体制存在一定的宪法法律依据，但是仍然存在一些法治保障方面的不足，法治化程度依然不够高。在建设法治社会的过程中，我们有一个必须遵守的基本原则——社区网格化治理必须是法治化的。脱离了法治去谈社区网格化治理，无疑让人们怀疑这是古代“保甲制度”在现代的重现，脱离法治框架的社会治理体制改革和创新是孤立无援、方向迷茫的。郭声琨也特别强调过法治对社会治理的优势，他强调：“法治是社会治理的最优模式，是社会治理现代化的重要标志。”[2]因此，在社区网格化治理体制的改革推进过程中，一定不能脱离法治的框架，不能超越法律这条红线，必须坚守法治化的立场，其中最为重要的就是不能破坏上文提到的宪法明确规定的基层群众自治制度，不能忽视社会组织和群众在社区网格化治理工作中依法享有的各种权利，例如知情权、批评权、建议权、申诉权等公民民主监督权。因此，在开展社区网格化治理工作过程中，基层党组织和政府应当始终坚守法治化的立场，坚持有法可依、依法执政、依法行政，建设服务型政府，强调在网格化治理工作中全面而正确地实施法律，严格按照宪法、法律的要求，实现社区网格化治理的公平公正，绝不能以违反法治的方式来达到他们想通过社区网格化治理工作达到的目标，“更不能以损害法治的方式来实现社区社会治理模式的转变，在涉及社会主体和村民的自治权利时，也绝不能以牺牲一方的权利去满足另一方权利的实现”[3]。

（二）党和国家的政策对社区网格化治理法治化有明确指示

由上文可知，现行社区网格化治理体制存在许多问题，在此背景下，党和国家运用了许多有益的施政方针和举措来试图解决法治化保障问题。早在2010年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，指出了许多有益的方针政策。

党的十八大以来，党中央和习近平总书记在多个场合提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重大命题。2012年12月4日、2013年2月23日，习近平总书记在两次讲话中提出这一命题[4]。2014年10月党的十八届四中全会、2017年10月党的十九大报告、2019年党的十九届四中全会都强调这一命题。第十三届全国人民代表大会设立了社会建设委员会，目的是加强社会建设，创新社会管理，更好保障和改善民生，推进社会领域法律制度建设。

党的十九大报告提出我国社会主要矛盾发生了变化，在社会治理领域，人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求，与社会治理体制内政府力量与社会力量互动合作的不平衡、不充分，同样形成必须认真解决的问题。因此，十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”；十九届四中全会更是对这一目标进行了深化。因此，党的十九大和十九届四中全会虽然没有明确提出网格化治理法治化这个命题，但其推动网格化管理向网格化治理、网格化治理法治化转型的决策导向是十分明显的。党和国家通过对新时代社会主要矛盾的科学阐释和对社会治理体制、格局的新要求，对网格化治理工作的基本目标进行了新的定位。

学界一般认为，随着社会的不断发展和分工的日益细化，社会关系和利益冲突复杂化、多样化，这些主要依靠自发性的社会强制力量如道德、习俗等规制社会关系的社会规则，已经难以胜任社会规制的更大需求。于是，社会逐渐需要并产生了一种更高层级的社会规则，这种社会规则依然以社会内在性为基础，既历史性地扬弃了立足于其上的自发性的社会强制力量，又构建了凌驾于社会之上的国家权力实施的组织体系化的强制性力量，这种社会规则，就是法律规则。现代中国的社会治理形势仍然严峻，有许多突出的问题需要通过法律手段和途径予以解决，这是因为目前我国的社会主体自律和自治化的程度还不够高，村规民约、行业章程等社会规范还处在初步发展阶段，功能有限，社会主义市场经济仍然不够发达，现有的个体自律、社会自主调节、市场调节还不能够完全解决问题，在这个情况下，就需要国家法治的介入，用以维护社会秩序和公平正义。既有的法律规范和制度体系还难以解决上述问题，因此，在全面依法治国、推进法治社会建设的政策背景下，就需要作出精巧的制度设计实现社区网格化治理的法治化转型，进而促成法治社会建设基本目标的实现。

（三）网格化治理法治化转型是中国特色社会主义治理体系的本质要求

民主、公正、法治是社会主义核心价值观的重要内容，社会主义社会相对于其他社会制度的公平正义性，都必须体现为法律制度化保障的公平性和正义性，从经济基础到上层建筑概莫能外。“以人民为中心”的治理理念要求在社区网格化治理工作过程中坚持保障人民的基本权利，因此网格化治理法治化建设的基础在基层，重点也在基层，核心是保障人民的基本权利。其次，中国特色社会主义基层社会治理体系从根本上要依托法治原则构建、运行和保障，体现现代社会治理的规范性、正当性、文明性。这种社会治理必须从根本上远离政治压迫和高压管控，远离治理权力的任性和滥用，远离社会无序、弱肉强食、恃强凌弱，远离暴力、特权、丛林法则。它追求的基本目标应是：公权力以社会服务为本位进行依法治理和管理，公权力“被关进笼子里”依法依规行使，受到人民群众和公权力主体相互之间的有效监督制约；要确立让社会主体成为社会治理的根本主体的包容性社会治理体系，通过基层自治和广泛的民主参与渠道，依托具有发达的自我管理能力的社会组织参与社会治理，形成民主治理、协同治理的主要力量；法律要具有丰厚的社会内在性，与尊重和重述国家法律正义的内生性民间规约形成有机统一的规范体系，有效规范社会主体的行为，形成法律与道德、政党法规纪律、民间规约、社会组织规范等社会规范有效协同互补的行为规范体系。最后，社区网格化治理作为我国实践中生发出来的社会治理创新，这种基层社会治理体制的创新不仅要遵循法律和法治的底线，充分体现现代法治所根本要求的尊重和保障人权、制约和监督公权力，而且必须构建法治化的治理体系和机制，保障所有治理行为的依法、有序运行。

三、社区网格化治理法治化与法治社会、法治政府建设的内在统一

社区网格化治理法治化转型的必要性，还在于它与基层法治社会和法治政府的建设具有内在的统一性，从整体上讲，后两者是目标，前者是具体路径。

（一）社区网格化治理法治化与法治社会建设

在法治的视阈下，法治社会意味着社会的治理主体、治理规则、治理方式、治理程序等各方面的转变和改革。促使社区网格化治理的法治化转型，有利于“以社会治理现代化助推国家治理体系和治理能力现代化”。有学者认为：“实现社会治理有效和法治社会建设的落实必须仰赖法治的积极建设及其功能的充分释放。”[5]

新时代社区网格化治理的法治化转型，是内涵丰富、功能多样的整体系统性工程。在当代中国，基层党建的引领作用，须由重点对体制内权力组织的政治引领扩展为对社会组织的政治性、服务性有效引领；政府职能须由管理本位到社会服务本位的转变；基层社会自身须由存在空间和自我管理、服务能力弱小状态，向不断发展壮大、形成充分自治和活力、作为依法有序参与社会治理的主体进行根本转变；政党、政府与社会组织、民众之间的关系过于单一状态，须向现代社会治理所要求的多元协同共治的良性互动关系转变；基层民众的基本权利和社会组织的自治或自主空间缺乏应有的尊重和保护，社会组织自治、自管和服务功能缺乏有效制度性保障、作用有限等状态，必须得到根本改观；等等。这些都是相互关联的社会治理难题。虽然它们涉及到强化基层党建和法治政府、服务型政府构建的问题，但更多地需要社会组织、民众的参与及法治化建设，即现代法治社会的建设。这决定，新时代社区网格化治理提升的基本着力点，实际上就在于法治社会的建设，即必须将法治社会的建设作为社区网格化治理法治化转型的主要聚焦点和重要抓手。在网格划分全覆盖、人员配备整体到位、多层级信息平台和指挥联动平台有效建立运行、政府职能整合和综合执法机关设置总体完成后，各地基层社会网格化治理进一步聚焦、落实的工作重心，必须是法治社会的建设。否则，新时代的社区网格化治理建设，也整体上难以突破片面强化行政管控主导的网格化管理的水平，实现真正的提升。

（二）社区网格化治理法治化与法治政府建设

社区网格化治理法治化，也是与现代法治政府建设密切相关、高度融为一体的工程，是进行法治政府建设的重要抓手和着力点。

首先，社区网格化治理法治化的一个重要内容，是要进一步强化公权主体治理行为的合法性、规范性，强化其法治思维，充分尊重广大社会主体的基本权利，并通过法治手段真正转变政府的职能。习近平总书记特别强调：“要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用。”[6]法治化的社区网格化治理，必然要求政府职能通过法治手段实现转变与改革，真正确立法治化的政府主责的社会治理模式。

其次，在法治政府建设的视阈下，社区网格化治理法治化转型为政府与社会提供了互动合作、协同共治的良好途径，为法治政府建设提供了现实的法治化动力。在政府和社会的互动中，社区网格化治理提供了一种新途径，因为随着社会的变迁，社会的公共事务日益复杂多变，要建设社会治理共同体，必须将政党、政府、社会组织和公民都视作社区网格化治理的治理主体，而绝不能将社会组织和公民当作网格化治理的对象和客体。因此，在多元共治理论的指导下，社区网格化治理体制必须吸纳社会组织和公民，让他们成为网格化治理的主体力量，更好地促进网格化治理的一元主体向多元主体的转变，促进社会协同共治。

社区网格化管理向法治型、服务型网格化治理的转变，不是政党、政府等国家权力与社会组织、群众等社会权力之间此消彼长的关系，而应当看作是一个国家与社会相互之间不断赋权、协作共治的过程，是一种国家权力与社会权力之间的依法有序互动，其目标是建成多元主体依法协同共治的社会治理新格局。在这个过程中，政党、政府、社会三主体之间的依法协调合作形成巨大的推拉效应，推动社区网格化治理法治化、法治政府、法治社会建设共同前进。以城市治理工作为例，现代城市治理工作中存在诸多问题，比如较为严重突出的是房屋拆迁的安置补偿问题，许多群众因为对拆迁安置补偿不满意，从而导致上访闹访事件层出不穷，增加了不安定因素，严重影响基层社会的和谐稳定。究其原因，不排除有一部分群众属于“无理取闹”，但更多一部分群众是真的利益受到了损害，这与基层政府有时的暴力执法不无关系。要实现这种情况的转变，就必须要把群众当成社会治理的主体，让他们参与决策，主动为群众提供社会公共服务，自觉接受他们的监督，充分保障公民的各项法定的民主权利，更好做到民主协商，让政府的行政权力与群众的参与权利在法治的框架下形成良性互动，获得更好的社会内在认同。政府在这个互动的过程中全面履行自己的职责，其实就实现了依法行政、法治政府和服务型政府的转变了。

四、结语

在全面推进依法治国，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现国家治理体系和能力现代化的背景下，社区网格化治理亟待法治化。社区网格化治理的法治化转型，要贯彻落实党的十九大及十九届四中全会精神，为有效落实新时代法治社会建设，建成共建共治共享的社会治理格局和社会治理共同体提供一种新思路，助力落实全面依法治国，发展中国特色的基层社会治理制度，进而有助于实现国家治理体系和治理能力现代化。因此，如何实现社区网格化治理的法治化转型，具有深刻的理论价值与实践意义。