“半城市化”的基层社会治理：困境与突破——基于广东省九江镇的治理实践

（西北政法大学，陕西西安，710122）

一、引言

半城市化因其在社会、经济、景观方面的过渡性、多样性和动态性一直为地理学、城乡规划学、生态学、社会学、政治学等学科关注[1]，对半城市化的研究缘起于1936年路易斯(Louis)对柏林城市地域结构进行的研究，到20世纪40至50年代，出现了一系列涉及“城乡过渡地域”的概念，如城市边缘区(urban fringe)、乡村—城市边缘带(ruralurban fringe)、城市周边区(urban periphery)等；戈特曼从大都市带视角下研究半城市化地区与城市之间的联系(Gottmann,1957)；加拿大学者麦基认为，半城市化地区是指分布于大都市之间的交通走廊地带，由小城镇和乡村相混合且非农产业发达的区域(McGee,1991)。国内关于半城市化研究的起步较晚，多集中于从地理学、城乡规划学的角度，鲜有从政治学、公共管理学的角度，将乡镇治理置于半城市化的背景下来研究。事实上，处于半城市化地区的城中村、农村社区等因其过渡形态带来的许多复合性、流动性治理难题，业已成为基层治理现代化的重要阻滞因素。半城市化是一种暂时性的过渡形态，会随着城市化的完成，在规模化、规范化的城市治理体系中得到消解，但是我们不能去等待这个过程，而应积极探索有效治理模式加以应对，实现治理模式的突进，打造适合半城市化过渡形态的乡镇治理模式，推动此类问题在全国范围内的有效解决。

二、半城市化乡镇基层治理的多重面向

（一）外来人口激增：资源竞争与流动治理难题

半城市化乡镇面临的治理难题很大程度上是外来人口的激增诱致的。人是问题引发的起点和问题解决的终点，具有相同地域、文化基础的人往往具有相似的问题引爆点和消弭点，针对这些相对固定的人群可出台制度化、常态化、标准化的制度规范和行政程序加以管理，这是在人口相对固定地区所采取的治理策略。来自不同地域、不同文化背景，素质参差不齐的外来务工人员，一方面增加了当地的人口体量，成为经济发展所依仗的劳动力资源；另一方面也诱发和滋生了诸多复合叠加的治理疑难，增加了当地政府的治理负担。正如本文的研究样本九江镇，外来人口达到了10万，占户籍人口的50%以上，不可避免地面临地域有限资源的共分共享诱致的矛盾纠纷，集中凸显在就业岗位的竞争和社会保障的共享上，外来人口会一定程度挤占本地人的就业、教育、医疗、保障住房、卫生等稀缺公共资源，使得本地区人口存在激进的排外情绪，如何处理好本地人口和外来人口关于稀缺资源的竞争成为半城市化基层政府所面临的突出难题。此外，外来人口激增诱发了出租屋管理问题，出租屋难以透明化管理，易成为治理死角，同时外来人口涌入也增加了人员结构的复杂性程度。不法组织瞄准了城中村内数量庞大的出租屋这一治理死角从事电信诈骗、传销等非法活动，给当地带来了沉重的警务负担和安全隐患。外来人口的流动性特征使当地政府难以充分掌握有效身份信息对其进行管理，成为半城市化乡镇治理的痛点与顽疾。

（二）非农集体经济收益分红引发的矛盾纠纷

半城市化地区通常有着区位优势和相当体量的非农经济，随着非农经济的不断发展产生了大量廉价劳动力需求，在我国珠三角、长三角地区尤为明显，这些需求吸引着不同地域、不同文化水平的外来人口不断涌入。由此叠加衍生了更为多样化的矛盾：其一，由于土地增值带来的非农集体经济收益分红矛盾纠纷：与北方落后地区企业主要来源于招商引资不同，半城市化地区的许多民营企业大都从本地乡镇企业发展而来，许多乡村都建有村级工业园，拥有规模庞大的集体经济资产，这些地区往往距离消费市场较近，区位优势明显，土地价值更高。围绕着高地价带来的高地租收益和区位优势，集体经济收益猛增，引来基层利益群体参与争夺，诱发了利益冲突和矛盾纠纷。其二是相应的“外嫁女”分红问题一直是学界研究的热点问题。此外还有一些退伍老兵的权益问题。这些问题处理不当往往演化成为群体性的上访，甚至出现以闹大的方式吸引上级政府的注意力资源[2]，给乡镇政府维稳工作带来了巨大压力，成为基层社会治理的痼疾。

（三）传统治理模式与治理现实的脱节

半城市化乡镇的一个突出特点便是点集聚，即出现众多分散在辖区各个人口高度集中、出租屋遍布的城中村和低城市化水平的集聚。完全城市化或者高度城市化则表现为面集聚，即形成集中连片的资源、人口、财富聚集区。点集聚带来的典型弊端便是治理重心过于分散，难以集中资源实现有效治理。面集聚对接的是城市现代化治理，这体现在规模效应下公共物品和公共服务的规模化提供和规范化的制度体系，城市现代化治理是高效和有力的，城市化进程就是众多点集聚联结成为面集聚的过程，这个过程往往会持续很长时间。与之相对应的是传统治理模式应对半城市化的疲软。传统乡镇治理模式是政府中心主义的、封闭的、高度集权和低效的，而半城市化样态下乡镇所要处理的事务往往具有动态性、复杂性和不确定性等特征，传统的乡镇治理模式已经与半城市化样态下的乡镇治理现实脱节，呈现出明显的滞后性，成为半城市化阶段乡镇治理低效的主要诱致因素。

三、半城市化基层治理的九江模式

九江镇位于广东省佛山市南海区，地处改革开放最前沿。面积94.75平方公里，常住人口20.93万，外来人口约10万，下设19个社区居委会和7个行政村，有海外侨胞、港澳同胞约20万人，2018年实现工业总产值337.89亿元。虽然大部分村庄已完成了村改居，但是并没有就此实现城市现代化治理，大量流动人口聚居在城中村的出租房内，成为流动的治理难题。九江镇集体经济发展快速，部分乡村集体经济总额已经过亿，属于典型的“半城市化”乡镇。九江镇在长期的治理实践中总结出了一套切实可行的方案，在应对半城市化阶段乡镇治理中的复杂性、流动性难题中发挥了巨大作用。研究其内容发现，主要包括以人民为中心的治理理念；政府主导下的多元共治；党建引领、网格化+直联、群团三通道联结；平台整合下的智慧治理；从治理理念、治理结构、治理组织方式、治理技术方面给“半城市化”基层治理提供了样板和通路借鉴。

（一）以人民为中心的治理理念

理念是行为的先导。以人民为中心的治理理念至少包括两层含义：一方面是对“政府中心主义”的突破，“政府中心主义”表现为以政府为代表的公共组织对于公共事务管理权的垄断和政府视角下的公共服务供给。“政府中心主义”指导下的乡镇政府作为基层社会治理的单核，既“掌舵”又“划桨”，与社会之间是单向度的沟通，往往是政府供给什么，民众就只能接受什么，造成了公共服务的供需失衡。以人民为中心的治理理念则强调，“在资源有限的前提下，公共服务以民众需求作为设计、供给的核心标准”[3]，并且要根据特定时期的人民需求提供必要的公共政策以纾解人民之困，满足人民所需[4]。此外还要尊重人民群众的首创精神，人民群众是社会变革的中坚力量，要充分相信群众、依靠群众、发动群众参与到基层社会治理中来，通过群众与公共组织的合作来最大程度满足人民需求。

九江镇政府深刻践行以人民为中心的治理理念，在处理公共事务时，注重调动民间力量参与其中，如街坊会、志愿组织、行业协会、乡贤、侨胞等，通过这些积极治理成分的加入，锻炼了他们的公共精神和志愿互助精神。此外，当地政府采取一系列便民措施，急人民之所需，大力推行网格化平台建设，开设服务热线、推动党员户联系，确保各类群众诉求及时得到反馈和处理，并且将评价权赋予人民群众，切实保障人民群众的合法权益。

（二）政府主导下的多元共治

九江镇政府突破“政府中心主义”的治理理念，积极吸收基层社会治理的积极治理因子,在镇党委领导、政府主导和承担兜底责任的条件下开展基层社会治理的共商共享共建。除发挥与政府关系密切的群团组织的宣传、动员和组织吸纳作用以外，还充分发挥自身的侨乡优势，引导侨胞参与到基层社会治理中来。这些侨胞以乡贤身份回归，回乡投资并且建设公益学校和医院，疏解了政府单一主体提供相关公共服务能力的不足，在基层社会治理中也发挥权威协调和仲裁作用。九江镇政府重视利用熟人关系设立街坊会来带动居民自治和涵养居民公共精神，现有街坊会20个，由街坊会主导的项目共17个，依托项目的运行，系统培育街坊会骨干的公共精神及对社区的自管能力，拓宽街坊会参与社会治理的渠道，并通过项目竞标来培养居民的团队精神和合作精神，引导他们从关心个人事务延伸到关心集体事务。此外还开展社区社会组织联合行动，为有共同议题的街坊会搭建互助分享的平台，对于发展较好的街坊会，组织有相似难题的社区进行学习借鉴、召开项目座谈会、成效分享会进行经验交流推广。九江镇组织的“党员+社工+志愿者（熟人志愿者）”的关爱支援团队,内设小分队14支为64个重点对象服务，通过社区联席会议、日常沟通反馈的方式，多元主体联动解决社区戒毒康复工作中的热点难点问题，分别从个人、家庭、社区三个层面为社区戒毒康复人士提供关爱支持服务。这些街坊会、志愿团队等社会组织吸引了来自基层社会各个阶层群众的参与，其中包括同村弟兄、邻里、心理咨询师、热心厂企业主等，极大地锻炼了基层群众的公共精神和互助协作精神，激发参与热情，更加积极地投身到自治活动中来，减轻政府的治理负担，推动实现对于公共事务的合作治理。

（三）党建引领、网格化+直联、群团三通道联结

除利用体制内的职能部门进行直接渗透的直管方式外，九江镇政府在治理资源缺乏并且受制于行政编制的刚性约束暂时无法扩编的情况下，借助党组织和群团组织的吸纳整合动员作用来强化对村居的管理和服务，其主要经验可概括为党建引领、驻点+直联+网格化、群团三通道联结。在党建引领方面，发挥党组织的吸纳和联动作用实现对村居的管理和服务。全面实行“一肩三挑”后，村党支部书记兼任经济联合社主任和村委会主任，党组织在三个组织中居于核心领导地位，而各村居党委都是直接从属于镇党委，并接受其领导，这保证了党的政策和各级政府的各项制度要求在村居得到贯彻和执行。同时九江镇推行的“党员户联系”基本实现了每个党员均参与联系群众，每户群众均有党员经常联系，将每一位村（居）民都置于党组织的领导与服务之下，确保每位村民的意见和需求得到及时上报和处理。还形成了“驻点+直联+网格化”的基层治理模式，实现了新技术对传统治理模式的嵌入，通过街镇干部驻点村居这一传统方式来落实确保街镇的各项决策得到落实，解决了村居执行力不足和权威缺失问题。通过建立“直联”团队加强巡查和处理，力图将矛盾纠纷等综治问题化解在萌芽状态。此外也通过群团系统加强自身的影响力，例如“镇妇联通过‘乡村振兴、巾帼行动、共建美家’行动发动广大妇女参与人居环境改造，采取主题讲座、议事厅、论坛等形式，广泛宣传人居环境改造的重要意义，通过妇女影响家庭，动员广大群众积极参与人居环境的整治”[5]。充分发挥群团组织对特定群体的影响作用，推动相关政策得到积极响应和落实。

（四）平台整合下的智慧治理

在互联网时代，政府改革与技术变革是双向互动的[6]，一方面，政府按照互联网时代的新变革对其职能、结构和运行方式进行重构，以应对和回应互联网时代复杂舆情，防范其演化为公共危机事件；另一方面，互联网时代也给政府带来了提高其行政效能的新技术，这些技术在互联网平台的整合下实现了线下人民群众与线上政府工作人员的双向持续互动，加强了政府与人民群众的联系。所谓智慧治理就是在互联网时代，充分利用平台搜集、整合、处理来自辖区内各个移动终端用户所上传的各类信息，通过大数据技术比对、研判、筛选，最后提取出有效信息对其发展趋势、内在规律和与其他事务的关联性进行深度挖掘和分析，以更接近于人民群众真实需求，从而有针对性的为人民群众提供公共服务的一种现代化的治理样态。互联网平台还能起到规范和监督作用，可实现对集体资产的全流程监控和对村干部涉及的账务问题进行监督，防止集体资产的流失和村干部的腐败行为。

九江镇的智慧治理举措包括网格化平台、三资平台和智慧流管的建设。网格化平台通过将辖区划分为6大片区97个治理网格和27个工作站（覆盖各村居和工业园），覆盖率达85.17%，通过网格化平台将搜集到的各类信息进行分类处理并发送至相关职能部门去归口解决，并跟踪问题处理的进展，直到问题得到妥善解决，并且群众对于处理结果不满意的可以进行投诉，改变了以往老百姓在同政府打交道时的被动局面，使老百姓掌握了对于政府行政行为及结果的评价权。

三资平台主要针对的是半城市化阶段的土地流转和集体经济收益分红问题。在三资平台建设方面，实现了数据“三对接”，率先实现交易平台和财监平台集体资产和在管合同100%对接，避免了资产信息不对称，确保了平台资产收益可知、可控。同时，通过股权平台制定分红方案并与财监平台对接，确保了分红审批金额与发放金额相一致。通过后台监控，有效解决了外嫁女权益问题。九江镇通过资产、合同、票据、分红、审批“五关联”，创新运作流程，实现“三平台”数据互通、环环制衡，保障了农村集体资产效益最大化、运行公开化、监管实时化。目前，九江镇共有农村集体311个账套，18.41亿元集体资产，1.2万份在管合同，8.7万集体经济组织成员全部纳入监管，全面规范了农村“三资”管理，将集体资产、集体经济收益和分红置于三资平台的整合和监控之下。

九江镇针对半城市化阶段的出租屋整治和流动人口管理难题，探索实施了“智慧流管”工程。以视频门禁为抓手，建立“大巡查”体系，对辖区内的各大中型出租屋实施全覆盖无死角的监控并及时上传动态数据，最大限度地保障了管控质量。智慧流管平台与网格化平台实现了互通，按照“一员一格一责”标准配备网格员，实现网格有人管、人管有责任，密织了覆盖辖区的数据监控巡查大网。镇流管局通过安装“智慧流管”后台指挥监控平台，实现了对全镇82个网格每天录入数据和走访轨迹实时追踪监控，通对“智慧流管”后台指挥系统数据的研判，分析各项工作的变化规律和发展态势，找准对一段时间内易发高发频发的问题，制定具有针对性、实用性、长效性的解决方案，对于各种安全隐患早发现早处理，将隐患清理在萌芽状态。

四、对九江镇治理模式的理论思考与实践反思

（一）技术赋能与社群协同双向发力提升治理效能

学者周雪光认为，执政者执政的主要目标是提高效率与降低统治风险[7]。提高效率即以更少的行政成本获得尽可能多的高质量公共服务，这启示我们从减少行政成本着手，在公共服务产出数量基本不变的情况下，使效率得到相对提升。行政成本是站在政府角度上来讲的，站在群众角度上来讲即为群众的行政负担，即民众在与政府打交道的过程中，往往要承受多方面的行政负担，包括学习成本、服从成本和心理成本[8]。因此缩减行政成本要双向发力，不仅要缩减政府行政成本开支，还要减轻老百姓作为行政相对人在行政行为中所担负的行政成本。在九江镇治理实践中，表现为通过互联网平台的应用和政务服务创新等技术手段的实施进行双向发力。借助各类互联网平台的使用，不但减少了实体部门的绝对规模，而且方便了群众，“让数据多跑路，让群众少跑路”。此外也设置了许多村居级便民服务站，减少了群众办事的负担。在对待吸毒人员上，充分利用党员、社工、和熟人志愿者组成的帮扶团体，减轻了吸毒人员的敌对心理，缩减了这类特殊群体的心理成本。在缩减服从成本上，则高度重视以点带面的工作方式，通过党员户联系和驻村干部、网格员以及群团组织三通道对于上级政府和镇政府的相关政策法规信息及时传递，使得群众对于相关政策形成较为深入的了解，缩减了群众的服从成本和学习成本。

同时，效率的提升还要求生产出更多高质量的公共服务，随着经济的快速发展，民众的需求愈指向教育、医疗、生态等方面，并且在半城市化地区如何满足外来人口对于高质量公共服务的需求一直是一个难题。在九江镇治理实践中，当地政府一方面新建学校满足外来人口子女入学教育的需求，另一方面实行“积分入学”政策，即是对本地发展做出一定贡献的外来人口都会根据贡献大小获得相应的积分，根据积分依次排序获得入学机会，这极大了纾解了本地人口与外来人口子女的入学矛盾，为基层社会治理带来了显著的治理成效。

（二）党建引领组织化的民主参与激发自治效能

降低统治风险实现的关键要素便是民主，民主是社会稳定的解压阀，通过多样化的民主参与渠道，处于信息链底层的百姓利益诉求得到了伸张，政府统治的合法性得到了巩固。但是民主参与常陷入低效怪圈，群体决策往往是低效的，并且长久以来老百姓对于公共事务的热情不高，对于集体事务漠不关心，引致许多基层自治机构没有发挥其预期的作用与成效。并且在“送法下乡”背景下，村民习惯使用司法手段维权，这挤压了自治机制对居民矛盾纠纷的纾解作用，尤其是个别群众为了一己私利不断越级上访，意图通过闹大吸引上级关注，在维稳一票否决的高压态势下，基层政府被民意裹挟，这种“谋利式上访[9]”严重干扰着基层社会治理的秩序和效率。如何协调民主与效率之间的关系就成为了执政者面临的主要问题，九江镇模式给我们的思路是利用党建，基层党建是基层社会治理的稳定器，基层党组织可以积极发挥其组织吸纳、整合、动员作用，带动群众有序参与到基层自治活动来，并通过党委对乡镇和村居的全局领导来稳定基层社会治理的秩序，这与其他基层社会治理先进地区的党建引领基本相似，也是我们党充分发挥自身的组织优势并积极参与到基层社会治理的重要体现。新修订的《农村工作条例》明确鼓励村党支部书记兼任村委会主任和经济合作组织主任，这使得党委在基层社会治理中的领导地位更加突显。未来，在党委的统筹领导与细心呵护下，村（居）民自治将得到长足发展。

五、结语

在互联网时代，半城市化的乡镇必须紧抓机遇，在流动人口管理和出租屋整治方面突破传统治理思维，利用各种技术手段代替人力，通过网格化、党员户联系将辖区内的每一户居民囊括在治理网络内。还要推动三资平台建设，在集体经济资产的盘点和利用、集体经济收益分红的落实、集体经济资产的去向监督方面发挥平台整合和监督作用。技防要和人治相联系、相配合，最终基层社会治理的落脚点是人民群众，充分激发人民群众的参与治理意识和科学化的治理诉求，充分利用基层社会的积极治理因子，如街坊会（熟人）、志愿组织、行业协会、乡贤、侨胞等，面对不同的矛盾纠纷，灵活地采取不同的组合搭配组成帮扶团队，并发挥党员的先锋带头作用，化解基层社会各种类型的矛盾纠纷，创建互助和谐、治理有效、环境整洁的基层社会治理生态，以及时有效地消解半城市化进程中的各种复杂性的治理疑难，打造半城市化乡镇实现治理现代化的样板和通路。