基层检察机关在业绩考评工作中的角色定位与推进路径

俞军民　申诗溢

摘 要：基层检察机关是推进检察官业绩考评工作的坚实“支点”。基层检察机关应正确认识自身“递进式”的角色定位，有力执行考评、积极优化考评、勇于创新考评;同时，紧紧围绕考评指标，科学设置量化分数、着力培育考评队伍，扎实推进考评工作常态化开展，持续健全检察官业绩考评机制。

关键词：检察官业绩考评 角色定位 推进路径 考评指标

一、基层检察机关开展检察官业绩考评工作的重要性

科学高效的检察官业绩考评工作，有利于增强检察官履职尽责的自觉性，提升检察官争先创优的积极性。開展检察官业绩考评工作，是检察机关改革管理机制和助推国家治理的具体实践，对于引导检察官更新司法理念，激励检察官提升业务质效，促进检察官依法办案、履职尽责、担当作为意义重大。[1]

2020年4月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）印发《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》（以下简称《检察官业绩考评规定》）。随后，江苏省人民检察院（以下简称“江苏省院”）印发《江苏省检察机关检察官业绩考评工作实施办法（试行）》（以下简称《检察官业绩考评办法》），对检察官业绩考评的目的、内容、主体、指标与分数等多个方面作了详细规定。

在上级检察机关已有相关考评规定的背景下，如何结合自身特色，在业绩考评工作中找准定位并扎实推进，成为基层检察机关重要的研究课题。

基层检察院是整个检察机关的基础，基层检察工作是全部检察工作的基础。[2]而基层检察官业绩考评工作，是全部检察官业绩考评工作的基础。江苏省K市人民检察院（以下简称“K市院”）作为江苏省检察官业绩考评工作试点基层检察院之一，深度参与省、市、县三级院检察官业绩考评研讨会，自觉发挥试点院作用，从量化指标分数、研发考评软件、模拟考评过程、建立考评队伍等多个维度进行实践探索。可以说，K市院检察官业绩考评工作是展示基层检察官业绩考评工作的“鲜活窗口”，解析K市院开展检察官业绩考评工作做法是研究基层检察院检察官业绩考评工作的有效路径。笔者也将从角色定位、推进路径两个视角切入，通过对该院检察官业绩考评具体工作的深入剖析、系统论证，以期为检察官业绩考评工作提供有益参考。

二、基层检察机关在检察官业绩考评工作中的角色定位

基层检察机关一方面受上级检察机关的领导，另一方面也为上级检察机关提供丰富的基层实践经验。在落实具体工作之外，基层检察机关要积极创新，着力推动基层检察工作高质量发展。在检察官业绩考评工作中，上级检察机关制定A，基层检察机关若执行A，那便是“考评执行者”;上级检察机关制定A，基层检察机关积极将指标优化为A+，那便是“考评优化者”;在A+的基础上，基层检察机关打造智能化A++，那就是“考评创新者”。因此，考评工作角色定位越高，推动基层检察官业绩考评工作的动力也会越强。K市院在有力执行考评规定、切实铺开考评工作的同时，积极探索可供上级检察机关复制推广的考评经验，既耕好考评试验田，又勇当考评急先锋。

（一）有力贯彻，做好考评执行者

好的规定贵在落实。在《检察官业绩考评办法》印发后，K市院第一时间成立了以检察长为组长的试点领导小组，抽调骨干组建了办公室及工作专班，充分研习《检察官业绩考评规定》及《检察官业绩考评办法》，规范推进考评工作。

2020年以来，K市院召开考评工作推进会10余次，制定了《K市检察机关检察官业绩考评工作实施办法（试行）》，开展了模拟考核15次、季度考核3次、晋升考核1次、年度考核2次（其中1次系对2019年的检察官业绩进行考评），累计考核检察官173人次。

（二）入细入深，做好考评优化者

从具体工作职责来看，基层检察院检察官与省级、市级检察院检察官相比，有其独特的特点。构建基层检察院检察官考评机制，应从基层检察院检察官的特点出发，依据有法可依、公开、可操作性、以检察工作实绩为重点的原则。[3]基层检察院要想将检察官业绩考评工作落实、落细，必须从微观入手、突出实效。

考评指标是考评体系设计的关键，其合理与否将直接影响考评结果的科学性。[4]根据《检察官业绩考评办法》第5条，检察官业绩考评实行指标化评价、量化评分，刑事检察、刑事执行检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等不同的业务条线都有不同的指标，质量、效率和效果三方面考评也是由具体指标组成。简言之，只有采集并且计算不同条线检察官的指标数据，才能得出考评的结果。因此，需要在“指标”这个关键点上发力。

1.动态调整指标范围，增加“本地化”考核指标。考虑到上级检察院对K市院的职务犯罪办案效率和法院判处单处罚金两个指标比较关注。K市院在《检察官业绩考评办法》指标基础上，增加“职务犯罪不延数”“判处单处罚金”两个指标。以“职务犯罪不延数”指标为例，为了合理控制职务犯罪案件的“案-件比”，K市院规定办理职务犯罪案件，不延长的加1分/件。通过动态调整考评指标，来引导检察官充分发挥介入侦查引导取证制度的积极作用。

2.科学设置计算结构，将指标量化为分值。K市院设置基础分、指标分、合计分、权重分四个分数。其中，基础分设定为60分;指标分为根据指标计分规则各指标累计所得分数;合计分等于基础分加指标分;合计分最高的检察官得权重分40分，其他检察官按本人合计分折算相应权重分，如图一。

（三）勇于开拓，做好考评创新者

2017年，江苏省院上线运行检察官绩效考核软件，通过从检察业务应用系统（以下简称“应用系统”）抓取办案数据，辅之以手工填录，较好地实现了检察官业绩考评工作的数字化。为了让检察官业绩考评工作逐渐摆脱手工填录方式，实现“智能生成”，K市院借鉴江苏省院做法，确立了线上考评的主攻方向，有效整合技术部门、案管部门统计人才和业务骨干力量，通过15次模拟考核以及为期1个月的攻坚，自主研发了考评软件——案件指标综合监测平台。

案件指标综合监测平台使用Delphi研发、采用Oracle+SQL的数据库结构，让考评实现了由手工核算向软件自动抓取数据、智能生成排名的转变;同时，采用有承办单位、年份、月份、承办人、案由等要素的界面，并嵌入自由选择时间段筛选的功能，方便自主、灵活确定考评统计目标并自动绘制柱状分析对比图，实现了数据化汇算、自动化分析和可视化考评。

三、基层检察机关在检察官业绩考评工作中的推进路径

“实行检察官办案责任制以后，如何设置检察官办案的数量和质量标准，建立健全检察官绩效考核机制，已经成为普遍关注和亟待研究解决的问题。”[5]考评规定是考评的大前提，业绩考评分数是考评的落脚点，考评规定换算为检察官的分数、排名。形象地说，考评规定是计算公式，检察官的分数、排名是计算结果。但需要注意的是，从计算公式到计算结果不是一蹴而就的，中间最重要的一步就是“计算过程”。基层检察机关如何高质量地推进检察官业绩考评工作，就体现在对这一“计算过程”的理解、论证及探索上。

針对“计算过程”，K市院重点研究了两个方面的问题。其一，计算要素（考核指标）有明确规定，但需赋予具体分数。例如《检察官业绩考评办法》中，办案效率得分要考虑卷宗册数多少、罪名难度等，那么就要考虑如何设置卷宗册数分、罪名系数等。其二，谁来收集计算要素（考核指标）。虽然K市院研发的案件指标综合监测平台可以从应用系统抓取大部分办案数据，但仍有少部分数据尚需要手工填录。这两个方面涉及的就是指标的量化分数与收集主体的问题。因此，把指标赋予可以计算的分数、建立考评队伍持续填录考评数据，成为K市院推进业绩考评工作的主攻路径，如图二。

（一）科学设置指标的量化分数

以刑事检察办案效率为例，刑事检察官办案效率如何计算，是单位时间内谁办的案件多，还是单位时间内谁办的案件复杂？计算标准的确定离不开对办案效率的理解与思考。根据《检察官业绩考评办法》，办案效率得分=（件数分+嫌疑人数分+卷宗册数分）*罪名系数*庭审程序系数*业务类型系数*个体参与度，那么，件数分、嫌疑人数分、卷宗册数分、罪名系数等分别要“量化”为多少分才更加科学合理，就需要我们分解公式要素逐个展开。

第一步，件数分，固定为1分/件。第二步，嫌疑人数分，一般情况下，案件中嫌疑人人数越多，耗费的办案时间就越长。嫌疑人数分随着人数的增加而增加，但考虑到边际效益，嫌疑人数分的增加幅度递减。如1个犯罪嫌疑人得0.4分，2个犯罪嫌疑人得0.7分，3个犯罪嫌疑人得0.9分。第三步，卷宗册数分，与嫌疑人数分赋分思路相同。如1册卷宗分数为0.1分，5册卷宗分数为0.5分，10册卷宗分数为0.75分。第四步，罪名系数，该指标考评的是检察官办理案件的难易程度。根据办案规律，案情复杂的所耗费的办案时间较长。K市院综合考虑罪名难度大小与平均办案时长，通过汇算所在地级市不同罪名案件检察官的平均办案时长科学得出不同罪名的对应系数，一个罪名对应一个固定系数。如盗窃罪罪名系数为1，危险驾驶罪罪名系数为0.5，非法吸收公众存款罪罪名系数为2.5等。如遇多罪名案件时，罪名系数=主罪名系数*1.1。第五步，庭审程序系数，主要是根据庭审程序的复杂程度对应不同的分值。也就是说，庭审程序越复杂得分越高。比如简易程序为1分，普通程序为1.5分。第六步，业务类型系数，一种业务类型对应一个固定系数。系数设置依据文书情况、流程节点等指标综合测算，如审查逮捕案件基准分为1分，办案用时和流程节点均更复杂的审查起诉案件为1.5分，引导侦查取证案件基准分设为0.5分。第七步，个体参与度，即综合考虑检察官个体在办案（业务）工作中的工作量大小及其作用，确定其在办案效率中所占份额。如1名检察官独自办理的案件，个体参与度为1;1名检察官和1名检察官助理组成办案单元，则该检察官个体参与度为2/3。

（二）培育考评队伍

考评指标对应的分数，需要采集主体去填录、收集和汇总。K市院采用从应用系统抓取为主，职能部门专人填录为辅的采集方式。对通过应用系统可直接查询的指标和有数据源但需加工的指标，进行直接抓取。同时，在考评办公室以外建立考评联络人队伍，由考评联络人具体负责部门人员考评的对接、填录、汇总、测评等工作。如由研究室填录指导性案例、典型案例、检察建议等指标，由政工部门填录立功表彰、信息简报获批示等指标。经过1年多的队伍培育，考评联络人制度在考评工作中的作用日益凸显。

1.持续推进常态化的考评工作。以2020年第3季度考核为例，K市院开展考评工作主要分为四个步骤。第一步，划定考评对象。具体而言，考评办公室根据员额动态变化情况，把新入额检察官纳入考核对象，同时将跨部门调动的检察官归入新的考核条线。第二步，启动指标数据收集工作。考评办公室下发考评指标表格，启动考核软件自动抓取功能。其中，表格里列明了每一项目考核指标的数据采集主体，考评联络人对照填录。第三步，核定数据。考评联络人分门别类填录后，交检察官核对，由部门负责人初审。第四步，研究确定等次。各个考评联络人将核定后数据表交至考评办公室，考评办公室对所有数据进行统算后提交考评委员会、党组讨论确定。

2.积极跟进优化中的考评模式。以2020年度考评工作为例，2020年12月31日江苏省院下发《关于“检察官业绩考评软件”上线运行暨开展2020年度检察官业绩考评工作的通知》，全面上线了江苏检察机关考核平台（以下简称“新平台”），要求运用新平台开展全年考评工作。相较于K市院之前“联络人填表+本院软件计算”的模式，新平台采用“线上录入考核指标+省院软件计算”的新模式。K市院充分发挥考评联络人队伍熟悉考评工作优势，组织考评联络人第一时间学习并掌握了新平台的功能，高质量完成了新平台启用后的考评工作。

（1）找准新、旧平台在开展考评工作中的差异。在新平台上线使用之前，K市院的考评工作总体上采用“填表+软件计算”的模式。考评联络人打开表格后各项指标一目了然，既可以精确知道某项分数可以填入表格中哪一项分指标，也可以在最后统算前进行同步审核、修改。而新平台还尚未实现“像表格那样整体显示所有填录的指标”，需要考评联络人分步骤进行递进式选择后才能显示出“待填录的分指标”。而且，新平台暂无审核模块，检察官填录数据后系统会自动得出最后排名，因此填录数据的正确性需要“预先保证”。

（2）找到新、旧考评模式衔接的“关键平衡点”。为了使考评联络人在新、旧考评模式过渡期平稳、高效地完成考核工作，K市院积极做好了三方面工作。第一，熟悉新平台。考评办公室先对照新平台《操作手册》与全省联络人充分沟通，学懂弄通了新平台的设计逻辑和填录要领，及时召集考评联络人进行系统学习和培训。第二，充分利用已有数据。因为新平台的填录是分步骤、递进式的全新模式，K市院为了减少收集数据的重复劳动，先将已开展的2020年季度考评数据表下发，由考评联络人对照表格进行填录。第三，在填录新平台前嵌入“线下审核模块”。因为新平台对所有员额检察官都开放填录权限且无审核模块，为了保证填录数据的准确性、统一性，考评办公室要求所有数据必须经过部门负责人审核后才能填录。由此，经过培训学习、适应性操作、填录前审核，K市院充分利用考评联络人机制，保障了新、旧考评模式的顺利衔接。