“捕诉一体”办案机制下审查逮捕与审查起诉的衔接

陈超然　吴夏一

摘 要：“捕诉一体”办案机制如今已经落地生根，推进捕诉衔接势在必行。捕诉衔接作为一项系统工程，要抓好捕前介入、捕中审查、捕后延伸等各阶段、各环节。同时，在推进捕诉衔接过程中，要注意把握好捕诉衔接与“案-件比”、少捕慎捕之间的关系。

关键词：捕诉一体 捕诉衔接 少捕慎捕 审查逮捕

捕诉衔接并非新事物，检察机关在“捕诉分离”时期就一直强调侦监部门与公诉部门相互配合，建立了信息通报、联合引导取证等制度。但是，在“捕诉分离”办案模式中，由于承办检察官在诉讼活动中的工作负荷较重，且侦监、公诉各管一段，对案件整体负责的体制机制动因存在不足。“捕诉一体”后，捕诉衔接面临全新变化。

一、推进捕诉衔接的必要性

从检察工作全局出发，审查逮捕和审查起诉是一个有机整体，但以往在“捕诉分离”情况下易形成本位主义。现在“捕诉一体”办案机制已落地生根，推进捕诉衔接不仅具有可行性，更有必要性。

（一）推进捕诉衔接是履行审查逮捕职能的内在要求

审查逮捕是我国检察制度中一项重要职能，是宪法赋予检察机关行使的权力。我国刑事诉讼法采用分段分工的模式，前端的刑事立案侦查由公安机关负责，批捕、起诉由检察机关负责，审判由法院负责，通过职权分工明确了各机关的职能定位。刑事诉讼法第8条规定，人民检察院对刑事诉讼实行法律监督。因此，检察机关在刑事诉讼中的功能定位就是配合、制约、监督。审查逮捕职能既要在刑事诉讼中发挥应有的配合作用，也要通过制约公安机关来实现在审前程序中的主导、把关、过滤功能。我国的审查逮捕与西方的羁押审查模式定位不同，不是完全被动型的，不能像西方羁押法官、治安法官那样仅仅当庭听取意见作出决定。被动受案、被动批捕不符合我国审查逮捕的功能定位，而应当有适度的参与性。审查逮捕阶段检察官办案不是仅仅抓住一节事实、一个罪名就可以了，而是要对全案进行审查、全面分析评判，要告知公安还应当补充侦查哪些内容。履行好审查逮捕职能，正是要通过捕诉衔接，最大限度发挥检察职能，促进检警双方形成追诉中配合、监督中支持、制约中规范的良性互动关系。

（二）推进捕诉衔接是深化“捕诉一体”的必然趋势

“捕诉一体”改革后，原先的工作模式发生了重大变化，对同一个刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和立案监督、侦查监督、审判监督等工作，由同一檢察官或者检察官办案组一办到底。“捕诉一体”并不是取消、弱化审查逮捕、审查起诉的程序和功能，相反对审查逮捕、审查起诉工作提出了更高要求。例如，在“捕诉分离”情况下，审查逮捕遇到一人多节事实的，一般有一节犯罪事实达到逮捕证据标准即可做出逮捕决定，也不会发生错捕与错不捕问题。但是这样对其余犯罪事实的考虑就会有所欠缺，到了审查起诉阶段容易发生时过境迁、难以补证等问题。在“捕诉一体”机制下，要求捕诉有效衔接，逮捕审查向后延伸，起诉审查向前延伸，从而避免检察机关内部定案标准不一致的情况。同时，在司法责任制改革背景下，推行“捕诉一体”后，检察官对一个案件从头负责到底，对案件质量终身负责，办案责任意识明显增强，为确保案件诉得出、判得下，更是要在审查逮捕和审查起诉衔接上加大力度，提高案件质量，确保案件经得起庭审检验。

（三）推进捕诉衔接是提升审前主导作用的有效举措

面对新时代赋予刑事检察的新使命，最高人民检察院强调检察机关在刑事诉讼中承担主导责任。只有全面介入才能担当主导责任，全面审查才能提升质效。除了提高审查逮捕、审查起诉质量外，主导责任必然要求捕诉衔接要抓住捕前和捕后诉前两端。要从逮捕环节这一主体向捕前、捕后两端延伸。一方面要抓前端，加强捕前引导取证。以审判为中心的刑事诉讼制度改革改变了侦查为中心的诉讼格局，但侦查仍然是整个刑事案件的基础，侦查质量对诉讼能否顺利进行仍然起着至关重要的作用。要通过提前介入、引导侦查，打通案件质量的传递通道，将审判标准不断向侦查前端传导。另一方面，要抓后端，加强跟踪引导督促。要督促侦查机关及时补强证据，避免因取证不及时、取证瑕疵导致案件质量出现隐患，消除“捕后诉前”监督盲区，尽可能把证据问题解决在移送审查起诉之前。捕诉衔接要求审查逮捕、审查起诉整体化，从始而终落实措施、完善机制、延伸工作，形成“引导—审查—反馈—规范”的良性循环，充分发挥好审前程序中的主导、把关、过滤作用。

二、落实好捕诉衔接的重点环节

（一）抓好捕前介入环节，传导工作要求

捕诉衔接意味着要与公安机关建立紧密的信息沟通、介入引导机制。从报捕开始才进行审查是最后底线、最低要求，审查逮捕时间短，捕诉衔接后要求全面化审查，势必会增加承办人工作量，有的证据取证也受到限制。要主动向前推进，对一些重大、新型、涉众型案件，在刑拘环节积极介入，对证据情况做到心中有数，争取更多的时间和空间。

第一，建立定点定期联络机制。“捕诉一体”后，不少检察机关对此进行探索，有的检察院在每周“入队驻所”（经侦支队、派出所）基础上，指派检察官每周赴公安机关法制部门，协同民警进行刑拘案件审核，确保适时介入的及时性和有效性;有的检察院专门成立提前介入工作组，按照案件类型与辖区划片，与公安机关相关职能部门和派出所建立对口联系。

第二，完善提前介入引导侦查机制。“捕诉分离”时期，不少检察机关曾与公安机关会签过各类提前介入、捕前协商文件，推进重大疑难案件公安机关听取检察机关意见和建议机制建设。“刑事检察工作经过多年的发展，积累了许多好的经验做法，形成了诸多好的制度机制，这些制度机制应当传承并进一步完善。”[1]在以往工作基础上，可进一步规范完善提前介入的案件范围、程序、方式，完善取证意见跟踪落实机制。对提前介入的案件，在审查逮捕时要对落实取证意见情况有针对性地进行审查，防止引导侦查取证流于形式。

（二）抓好捕中审查环节，打牢工作基石

“捕诉一体”后，有的检察机关已经制定了推进捕诉衔接的实施意见，对讯问、听取辩护人意见、诉讼监督、审查报告制作等审查逮捕各环节，进行全流程规范指引。在审查过程中落实好捕诉衔接，需要特别注意以下几点。

第一，注重全面审查案件事实。在审查逮捕阶段，仅审查部分罪名、事实会影响公安的捕后侦查方向，公安后续侦查的重心会放在审查逮捕认定的犯罪事实、罪名上，而忽略对其他犯罪事实、罪名的证据收集，最终影响案件质量。捕诉衔接要提高案件审查的工作要求，做到全案审查，在作出逮捕决定的同时，对于尚不能认定的罪名、证据有欠缺的事实，也要全面分析评判，提出补充侦查意见。

第二，落实新版审查报告要求。“审查报告是办案的缩影，对审查报告的改造就是办案模式本身的改造。”[2]受传统办案模式影响，重实体审查轻程序审查、重定罪轻量刑等问题在原先的审查逮捕意见书中有所体现。“捕诉一体”后，最高人民检察院在预留各自个性内容的基础上，已经实现了报告一体化。因此文书制作环节也要体现出捕诉衔接要求，除细致审查案件事实证据、犯罪嫌疑人社会危险性、侦查活动监督、立案监督事项之外，也要对管辖、认罪认罚、量刑情节、前科内容等事项一并审查。有的检察院制定了审查要素表格，构建全要素、标准化表格填录体系，囊括了事实证据、量刑情节证据、社会危险性、继续侦查重点等7大项70个小项的审查要素，并将工作表嵌入办案系统，倒逼检察官在审查逮捕阶段进行全面、精准审查。

第三，加强监督线索的审查。审查逮捕是发现监督线索的重要抓手，既有利于对违法行为的纠正，更是弥补证据瑕疵、补强证据体系的有效方式。“捕诉一体”后已经是捕诉监防治一体化，办案中监督是每个承办人必须承担的职责，应把侦查活动监督平台用好用实，避免把审查逮捕过程中已经存在的问题、瑕疵，流转到审查起诉等后续环节。

（三）抓好捕后延伸环节，实现无缝衔接

逮捕案件的跟踪督促一直是捕诉衔接的薄弱环节，对审查逮捕案件后续的诉讼情况重视不够，存疑不捕案件重报率低、绝对不捕案件不撤案、继续侦查意见不落实等问题没有得到有效解决。“捕诉一体”为照亮捕后诉前工作盲区提供了有利契机，应不断发挥审查逮捕向后辐射效应。

第一，加强案件跟踪督促。“捕诉一体”后，有的检察院创设重点案件跟踪落实制度，固定时间及时督促、引导、报告公安机关补侦情况，强化捕后引导补证;有的制定设计《补侦取证跟踪督促表》，记录督促时间、方式、取证进度，填补捕后诉前真空期。对此，可与公安机关建立信息通报反馈机制，针对不同类型的审查逮捕案件建立相应的跟踪引导督促流程：对于捕后需要继续侦查的案件，督促公安开展补侦工作，保证逮捕案件质量;对于存疑不捕案件，跟踪引导公安机关落实补充侦查意见，提高存疑不捕案件重报率;对存疑不捕后直接移送审查起诉的案件加强审查，对未经补侦直接移送起诉的必要时可以存疑不诉，以节约办案资源，维护检察机关执法统一性和执法权威;对于绝对不捕案件，跟踪公安机关是否及时撤销案件，未撤案的要督促及时撤销案件，切实落实人权保障;对于相对不捕案件，跟踪督促公安机关及时移送审查起诉，提高诉讼效率。

第二，完善与认罪认罚工作对接。可尝试将认罪认罚工作前置到审查逮捕环节，给出量刑预估建议，实现移送起诉后快速审查、快速具结、快速结案。同时注重全面收集量刑情节证据，关注调解赔偿、司法救助的可能性，努力在审查逮捕的阶段促进犯罪嫌疑人真诚悔罪，化解社会矛盾，进一步发挥认罪认罚从宽制度优势，既使犯罪嫌疑人获得更多量刑减让空间，也相应减少诉讼环节、提高诉讼效率。

三、处理好捕诉衔接中的重点关系

捕诉衔接不仅是审查逮捕与审查起诉的衔接，还需要注意把握以下几个关系。

（一）捕诉衔接与“案-件比”的关系

最高人民检察院把“案-件比”称为办案质效的“GDP”，构建以办案质量和效果为核心的考评管理体系，要求以人民群众、当事人对司法办案活动的实际感受作为评价检察办案工作成效的重要因素。但仍有少数检察人员认为：“案-件比”指标不考虑基层实际办案情况，束缚检察机关办案;“案-件比”较高是客观因素所致，不愿从主观找原因。从“案-件比”指标设立初衷看，是希望减少办案环节、缩短办案周期，以督导检察官努力把工作做到极致，避免不应有的程序空转。但是在改革任务繁多的情况下，对办案时间进行压缩，必然带来办案效率与办案质量的矛盾。如果是以降低起诉标准、减少起诉事实来实现“案-件比”的下降，反而是事与愿违。真正要实现“案-件比”所要求的办案质效提升，就要与捕诉衔接相辅相成。在接触、受理案件开始就全面审查，详细列明需要继续补充收集的证据类别、理由、途径，提示缺乏此类证据可能导致的办案风险，全程引导证据收集审查，确保案件证据质量标准。

（二）捕诉衔接与少捕慎捕的关系

長期以来，最高人民检察院把降低逮捕率作为导向，强调少捕慎捕的理念。在“捕诉一体”后，有的地方出现了一定程度的弱化，由于检察官既捕又诉，为了避免传唤不到案的情形，往往“构罪即捕”，通过羁押手段保障诉讼效率。有人认为，越是加强捕诉衔接，越是容易导致捕与诉混同，弱化逮捕的独立性。近年来全国检察长会议多次强调，要进一步降低逮捕率、审前羁押率，扩大非羁押手段适用势在必行。

减少审前羁押、降低逮捕率一直是刑事检察工作的重要主题，捕诉衔接和少捕慎捕并无矛盾，逮捕条件包括证据条件、刑罚条件、社会危险性条件，少捕慎捕强调重视社会危险性条件，捕诉衔接肯定也要包括对社会危险性的全面审查。在实际办案中，要预留捕、诉两个阶段的空间，共性内容求同，个性内容存异，重点抓住对案件的事实证据审查、社会危险性审查和法律监督审查。既要以电子卷宗为基础，加强对事实证据审查，可以创新证据罗列方式，如以表格方式呈现各类证据，再综合分析认定犯罪事实以及犯罪事实系犯罪嫌疑人所为;又要以全程录音录像为保障，以5种社会危险性和取保候审条件为审查重点，结合诉辩双方的意见，重点从犯罪性质、犯罪情节、社会危害程度、悔罪表现，法定从轻、减轻处罚条件以及是否具备取保候审、监视居住条件等方面进行释法说理，体现社会危险性审查;还要以专门的法律监督或者补充侦查文书为载体，根据案件情况，体现法律监督的审查以及引导侦查取证的要求。[3]

（三）捕诉衔接与风险防控的关系

“逮捕制度‘位高权重，逮捕的适用必须慎之又慎。”[4]“捕诉一体”改革在强化指控、提升办案效率的同时，也对把控案件质量、防范廉政风险提出了新的要求;特别是“捕诉一体”与司法责任制、认罪认罚从宽制度等改革相互交织，集权与放权相互叠加，相关风险更加容易放大。比如有的地方已经出现了非正式沟通造成案件失控的问题，现在不得已要求案件沟通必须见卷。

为此，应当同步设计、出台相应的监督机制。例如上海市人民检察院出台了《刑事检察廉政风险防控工作规定》，以检察官权力清单为基本依据，将放权与监督相结合;以构建责任落实体系为基本路径，将预防与惩治相结合;以提高司法质量、效率和公信力为基本考量，将事前、事中、事后监督相结合;以信息化智能化防控为基本措施，将制度与科技相结合。在捕诉衔接的风险防控中，要注重内部监控与外部制约并重。一方面要加强内部监管，在充分发挥检察官办案主体责任的同时，加大部门负责人的案中监督和案管部门的案后评查力度。另一方面也要完善外部制约，在加大公检协同配合的基础上，充分尊重公安机关的提请报捕权、复议复核权和移送起诉权，这不仅是公安机关对检察机关的反向制约，也是对检察官办案活动的有力监督。要加强对外说理，特别是捕与不捕、诉与不诉涉及公民自由、法律实施、秩序维护，要有充分的理由、必要的沟通、法律文书的规范阐释，这是检察机关公信力及权威性的展示和延续的保证。

总而言之，推动捕诉的衔接不仅有利于“捕诉一体”办案机制的深化，也能加强检察机关对侦查取证的引导，还能促进包括推动认罪认罚从宽适用、加强侦查监督、降低“案-件比”等工作的成效。因此，要以刑事检察工作转型为契机，真正把捕诉衔接工作做好做实，做出成果成效。