生态环境损害赔偿制度的问题检视与体系重塑

孙昭宇

党的十八大以来，生态环境保护在国家治理体系格局中占据日益重要的地位。党的十九大明确要求，加快生态文明体制改革，实行最严格的生态环境保护制度。为弥补传统环境侵权救济模式的不足，扭转行政机关在生态环境损害治理领域的相对失语境况(1)彭中遥.生态损害赔偿磋商制度的法律性质及发展方向[J].中国人口·资源与环境,2020(10):121-131.，回应生态环境保护的现实需要和生态文明制度改革的时代要求，生态环境损害赔偿制度应运而生。生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系建设的重要组成部分，是实行“最严格制度保护生态环境”的具体实践。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》在7省市开展试点。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，对相关制度规则进行完善，将生态环境损害赔偿推向机制创设和制度构建的新阶段，为生态环境损害赔偿制度的全国推行提供了基本依据、方式手段和实施路径(2)李一丁.生态环境损害赔偿制度改革：现状、问题与立法建议[J].宁夏社会科学,2018(4):79-85.。2020年10月，《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》(以下简称《若干意见》)印发，进一步细化了生态环境损害赔偿工作展开的相关要求，并对索赔启动、鉴定评估、赔偿磋商等提出了具体指导性意见。然而，生态环境损害赔偿制度作为一项重要制度创新，在学理层面还存有诸多争议，一些关键问题尚未形成共识。这些关键问题的纠偏与厘清，有助于为生态环境损害赔偿制度改革的推进提供新的着力点，推动生态环境损害赔偿制度的法治化，为保障生态安全和生物安全提供更为有力的支持。

一、 生态环境损害赔偿制度的关键问题

生态环境损害赔偿制度的价值目标、索赔请求权基础、赔偿磋商的法律属性、赔偿磋商与司法程序的衔接、赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系等问题事关制度构建的具体思路，需要在梳理现有学理观点的基础上结合制度实践进行全面检视。

(一) 索赔请求权基础

生态环境损害赔偿索赔权利人的请求权基础，用以解释政府作为赔偿权利人的缘由和权源，为政府作为索赔主体开展制度实施相关工作提供正当性依据。请求权基础这一理论论据在一定程度上关涉生态环境损害赔偿机制的具体设计，是需要着重关注的前提性问题之一。关于索赔请求权基础，主要有自然资源国家所有权理论、政府环境监管职责理论以及环境利益理论等观点，分歧主要体现在对赔偿权利的性质界定方面。

自然资源国家所有权理论主要依据《宪法》第9条、《民法典》物权编第246-251条的规定，主张将自然资源“物化”为财产，将国家视为民法意义上的所有权主体，由国务院代表国家行使所有权。而确立省、市级政府作为赔偿权利人，则是依据“自然资源国家所有权→国务院代表国家行使国家所有权→国务院授权省、市两级政府行使国家所有权”的逻辑脉络所作的制度安排(3)史玉成.生态环境损害赔偿制度的学理反思与法律建构[J].中州学刊,2019(10):85-92.。生态环境损害发生后，国家因其“所有权”受损而进行权利救济。

政府环境监管职责论认为，政府既是自然资源所有权的行使者，也是生态环境保护的监管者。受损生态环境的救济是其应当履行的环境管理职责，因此其实施生态环境损害索赔具有正当性基础(4)胡静，崔梦钰.生态环境损害赔偿制度框架探究[N].中国环境报,2019-12-19(4).。这一观点认为，政府环境监管职责论可以弥补自然资源国家所有权理论的局限性(5)同②.。当生态环境受到损害时，行政机关应当履行自己的职责开展索赔，实现生态环境的及时依法救济。

环境利益理论(6)由于环境权概念内涵还未形成理论共识，而环境利益属性的证成更显优越，因此，以环境利益为表述可能在逻辑上更为周延。的基本内涵是生态环境权益由全民共有，政府接受全民委托后负有保障公民环境权利(公共环境利益)实现的公共职能，政府应保障公民的环境权益(7)别涛，刘倩，季林云.生态环境损害赔偿磋商与司法衔接关键问题探析[J].法律适用,2020(7):3-10.。政府作为国家权力的代表，接受全民委托，负有保障公共环境利益实现的义务和职责，因此具备作为赔偿权利人代表环境公共利益行使相应权利(权力)的正当性依据(8)李兴宇.生态环境损害赔偿磋商的性质辨识与制度塑造[J].中国地质大学学报(社会科学版),2019(4):44-56.，有权就生态环境损害赔偿的具体事项与赔偿义务人进行磋商，行使索赔权。需要注意的是，这种“委托授权”必须要以公共利益保护最优化为追求，需要通过适当限制，防止权力入侵。环境利益理论与自然资源国家所有权理论的相似之处在于均对环境要素进行了财产化处理(9)董正爱，胡泽弘.协商行政视域下生态环境损害赔偿磋商制度的规范表达[J].中国人口·资源与环境,2019(6):148-155.，区别在于环境利益理论从生态环境公共利益保护的角度强化了行政机关的职能履行，且“环境公共利益”的概念内涵广于“自然资源”所指代的具体内容。

概言之，自然资源国家所有权理论从私权行使角度探究权利来源，政府监管职责说则从公权视角分析权源合理性，而环境利益理论则旨在兼顾公私法双重属性为索赔请求权的可行性和合理性提供支撑。这些观点是否具有足够的解释力，还需回归制度设计的原初目的深入探讨。

(二) 赔偿磋商性质辨识

明确赔偿磋商的性质，才能科学引导磋商程序的有序展开，对于生态环境损害赔偿制度的完善和健全具有重要的理论和现实意义。目前关于赔偿磋商制度法律属性界定，呈现诸多分歧。

私法属性论主张生态环境损害赔偿磋商的本质乃民事行为，将其置于民事私法框架下。持这一观点的学者认为，赔偿权利人与赔偿义务人处于平等地位，磋商过程充分体现意思自治，双方基于民事自由协商主义达成赔偿协议，属私法自治领域的民事协商行为。因而，应将赔偿磋商形成的磋商协议视为民事合同(10)罗丽，王浴勋.生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接关键问题研究[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2017(3):122-127.。

公法属性论主张将赔偿磋商定性为行政行为，目前大致可分为协商行政论(11)黄锡生，韩英夫.生态损害赔偿磋商制度的解释论分析 [J].政法论丛,2017(1):14-21.(12)同④.、行政契约论(13)郭海蓝，陈德敏.生态环境损害赔偿磋商的法律性质思辨及展开[J].重庆大学学报(社会科学版)2018(4):178-189.、行政事实行为说(14)李一丁.生态环境损害赔偿行政磋商：性质考辩、意蕴功能解读与规则改进[J].河北法学,2020(7):82-95.、行政裁决说(15)刘倩.生态环境损害赔偿磋商法律属性探析[J].环境保护,2018(17):48-51.等观点。其共性是将赔偿磋商制度属性的识别立足于公法领域，认为赔偿磋商是为应对生态环境损害需求而催生的传统行政规制手段变革，即由传统的“命令—控制”式执法手段向“合作—协商”式执法手段转变。在赔偿磋商的过程中，行政机关借助私法形式助力公法目标的实现，整个制度运行过程中公权行使色彩凸显。公法属性论试图跳出公私对立的思维定势，并努力营造公私协动的和谐图景，将私法规制形式纳入公法体系之中，强调赔偿磋商实质上是一种行政机关借用私法领域的协商与填补机制来维护环境公益的行政权行使的新样态(16)韩英夫，黄锡生.生态损害行政协商与司法救济的衔接困境与出路[J].中国地质大学学报(社会科学版),2018(1):30-39.。

还有观点主张赔偿磋商的性质考察应兼顾公私双重面向。混合属性论也注意到赔偿磋商中行政机关的双重身份，认为应以德国法上的双阶理论为基础，通过阶段划分，将赔偿磋商分别定性为两种不同的法律性质：以调查评估与磋商启动为核心内容的第一阶段凸显行政属性，政府扮演公权力行使主体；以协议缔结与履行为核心内容的第二阶段凸显私法属性，政府此时则为民事索赔主体，基于国家所有权而主张损害赔偿(17)刘莉，胡攀.生态环境损害赔偿磋商制度的双阶构造解释论[J].甘肃政法学院学报,2019(1):37-46.。

从《改革方案》的文本看，将赔偿磋商定性为民事法律关系更符合《改革方案》制度设计的初衷(18)《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定“对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认”，“经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行”，“磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或者机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼”。。改革方案规定的司法确认制度及表述中提及的《民事诉讼法》，试图构建索赔主体与赔偿主体地位平等的民事法律关系。但是，如此规定是否可以实现与现有制度体系和立法规定的衔接？是否合乎赔偿磋商制度的内在属性？是否契合生态环境救济的现实需求？这一系列问题都有待深入论证。

(三) 赔偿磋商与司法程序的衔接

生态环境损害赔偿磋商与司法程序联系密切，主要涉及赔偿磋商协议的司法确认制度和执行、赔偿磋商与赔偿诉讼的衔接以及赔偿磋商与环境公益诉讼的衔接等关键问题。

一方面，关于赔偿磋商协议的司法确认及强制执行。结合试点经验，《改革方案》在《试点方案》的基础上增加了对磋商形成的协议进行司法确认的规定，赋予赔偿协议强制执行效力。一个原点性问题是，将磋商达成的协议纳入司法确认的案件范围是否合法合理。《民事诉讼法》第194条规定了司法确认的案件类型，生态环境损害赔偿磋商协议似乎与依照《人民调解法》达成的调解协议有所差异，将磋商协议纳入司法确认程序，是否有违《民事诉讼法》规定之嫌？是否会导致民事司法裁判权与行政权运行的边界混淆？

另一方面，关于赔偿磋商与赔偿诉讼的衔接。磋商是对传统行政强制手段的突破和改进，以“交往”为前提，以“话语”为核心(19)康京涛.生态修复责任的法律性质及实现机制[J].北京理工大学学报(社会科学版),2019(5):134-141.。开展磋商是提起诉讼的前置程序；诉讼是开展磋商的支持和保障，是在磋商工作基础上的继续(20)王旭光.论生态环境损害赔偿诉讼的若干基本关系[J].法律适用,2019(21):11-22.。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)一定程度上缓解了两种手段协调衔接方面存在的问题，明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的情形，并对磋商过程中形成的证据如何适用的问题进行了说明(21)详见《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第1条、第9条、第10条。。

此外，磋商如何与环境民事公益诉讼衔接同样存在诸多疑问。例如，实践中可能会出现磋商与环境民事公益诉讼调解机制的抵牾情形，即在赔偿权利人和赔偿义务人磋商前或磋商中就同一生态环境损害提起环境民事公益诉讼的情形，如何进行协调。对于社会组织提起的环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿磋商的顺位关系，理论界多认为磋商优先于社会组织提起的环境公益诉讼较为合理(22)罗丽，王浴勋.生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接关键问题研究[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2017(3):122-127.(23)史玉成.生态环境损害赔偿制度的学理反思与法律建构 [J].中州学刊,2019(10):85-92.。这既有利于保障磋商的制度功能，发挥赔偿权利人的专业性，也可以有效节约司法资源，保持司法谦抑性。赔偿磋商作为赔偿权利人的法定义务，在功效方面优于被归为权利范畴的环境民事公益诉讼。还存在一种假设，即赔偿协议达成后，如果社会组织不满磋商协议或认为赔偿义务人的履行不符合环境修复应达到的标准，应如何对环境公共利益进行救济。这些问题都有待在学理和实践层面予以明确。

(四) 生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系

两者之间的关系研究与生态环境诉讼机制的体系性和协调性息息相关。在研究中，应关注到两者相似性：均以预防和救济生态环境利益损害为目的，在制度功能上具有同一性和互补性，诉讼请求具有较高的重合性，起诉条件具有包含关系(24)刘长兴.生态环境损害赔偿诉讼的制度定位与规范表达[J].环境法评论,2020(1):3-17.。同时，也不能忽略两者之间的差异性(25)李浩.生态损害赔偿诉讼的本质及相关问题研究——以环境民事公益诉讼为视角的分析[J].行政法学研究,2019(4):55-66.。一方面，请求权基础不同。环境公益诉讼起诉主体的权利来源主要以程序诉权理论、法定诉讼担当理论等为支撑，目的是突破“直接利害关系”的限制，不要求起诉主体与案件有直接利害关系，扩大“当事人适格”的范围；相关法律依据主要有《环境保护法》第58条、《民事诉讼法》第55条等法律规定以及相关司法解释。相较之下，生态环境损害赔偿制度的权源基础如前所述主要有自然资源所有权理论、政府环境监管职责论和环境利益理论等，主要关注政府权利(力)来源及或公或私的制度属性。另一方面，主体不同。根据我国现行法律的规定，环境民事公益诉讼的起诉主体为法律规定的机关、特定社会组织或检察机关；环境行政公益诉讼的起诉主体为检察机关。而省、市级政府作为索赔权利人，并非来源于法律的授权，不符合环境公益诉讼的起诉主体要求。

虽然《若干规定》明确了生态环境损害赔偿诉讼与现行环境民事公益诉讼之间的顺位关系，一定程度解决了司法实践中的适用难题，但司法实践仍显现了二者衔接不畅的流弊。一方面，应有诉讼权利的减损。《若干规定》仅规定只有新发现的损害才能在生态环境损害赔偿诉讼(民事公益诉讼)案件裁判生效后提起诉讼，如此，未提起诉讼的环境民事公益诉讼(生态环境损害赔偿诉讼)起诉主体便丧失诉权；而如果赔偿权利人与赔偿义务人经赔偿磋商达成一致，环境公益诉讼的起诉主体也因此丧失诉权，并难以寻求权利救济。另一方面，社会资源的进入受阻。《若干规定》规定了生态环境损害赔偿诉讼先行审理(26)详见《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第17条。，然而诉讼程序和周期冗长复杂，公益性社会组织面对高昂的诉讼费用和漫长的诉讼周期，难以承担重负，也会使得社会组织提起环境民事公益诉讼本就不高的积极性大受影响。两者应有逻辑关系的模糊造成了诉权上的矛盾与冲突，这既有损生态环境损害救济的及时性和有效性，也容易造成司法资源的浪费并影响司法裁判的稳定性(27)潘牧天.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的诉权冲突与有效衔接[J].法学论坛,2020(6):131-139.。

二、 生态环境损害赔偿制度的应然面向

探究制度的应然属性和本质特征，应跳脱单一解释路径的局限，结合生态环境损害赔偿制度的运行实践，从制度功能、制度属性、制度效率等层面展开洽切、周延的分析。

(一) 以环境利益为主旨——回应制度功能

明晰制度的价值和功能，是正确理解制度本质和找准制度定位的关键。生态环境损害赔偿制度作为生态文明体制改革的重要内容之一，事关环境治理体系和治理能力现代化建设，肩负着完善生态环境责任追究制度的艰巨任务。

首先，生态环境损害赔偿制度注重保护和救济生态环境本身，注重生态环境公共利益之维护。这一制度的基本原理之一是秉持“环境有价”原则，承认生态环境具有的生态系统服务功能及其生态价值，是对环境公共利益的保护和再调整(28)李艳芳.生态环境损害赔偿诉讼的目的、比较优势与立法需求[J].法律适用,2020(4):124-133.。其次，生态环境损害赔偿制度旨在落实“损害担责”原则，破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。通过赋予地方政府索赔权利的方式，解决生态环境救济呈现出的“功能性缺失”和“结构性跳跃”困境(29)黄锡生，韩英夫.生态损害赔偿磋商制度的解释论分析 [J].政法论丛,2017(1):14-21.，强化政府追偿义务和监管责任。同时，生态环境损害赔偿制度以保护和改善人民群众的生产、生活环境为主旨，以保护和维护公众的环境公共利益为使命。

由是观之，置于制度功能考察的视角下，以环境利益说作为政府索赔权源和理论基础，更契合生态环境损害赔偿以环境公共利益填补为主旨的功能定位。相较于自然资源国家所有权理论，环境利益说既能涵盖更广泛的生态环境要素，更具合理性和优越性，又关注政府的法定责任，避免了其作为民事主体的权利局限性，同时也有助于强化政府履行职责的主动性，确保生态环境利益保护的有效性(30)李兴宇.生态环境损害赔偿磋商的性质辨识与制度塑造[J].中国地质大学学报(社会科学版),2019(4):44-56.。相较于政府环境监管职责说，环境利益说可以更好地兼顾磋商过程中体现的私法自治因素，避免行政权力的无序扩张，有利于达致赋权与控权的动态平衡状态。

(二) 以协商行政为视角——识别制度属性

赔偿磋商制度转变了“命令—控制”型的传统行政管制方式，引入基于平等交流和自由意志的协商要素，体现公权行使色彩与私法自治属性交织的特征，表现出目的上的公益性和手段上的协商性(31)董正爱，胡泽弘.协商行政视域下生态环境损害赔偿磋商制度的规范表达[J].中国人口·资源与环境,2019(6):148-155.。私法属性论仅关注到私法特征彰显的表象，忽视了行政机关在调查评估阶段和监督执行阶段体现的公权色彩；混合属性说试图摆脱纯粹私法属性说的桎梏，但仍混淆了目的与手段的关系，无法回应赔偿磋商制度的现实需要甚至脱离制度实践。因而，关于赔偿磋商制度的性质厘定，应跳脱公私法二元对立的传统观念，通过考察制度全貌寻求一种公私融贯的解释框架。

协商行政是现代政府借助私法手段实现公法目标的新型行政治理模式，通过破除公私法对立二分的理论桎梏，实现公私协动的全新图景，克服公权绝对控制的流弊(32)黄锡生，韩英夫.生态损害赔偿磋商制度的解释论分析 [J].政法论丛,2017(1):14-21.。协商行政的本质在于借助协商这一柔性手段实现公共利益保护的行政目标。将赔偿磋商制度的性质辨识置于协商行政的解释论进路中，可以更清晰地窥探赔偿磋商制度法律属性的机理，具体可以从主体、过程、手段、目的等四个维度展开。从主体看，包括以省市级政府为代表的赔偿权利人和造成生态环境损害的赔偿义务人两方，磋商制度通过探索一种新型治理逻辑，即协商合作式的柔性治理范式，修正了赔偿权利人的刚性、强制性行政权(33)菲利普·库珀.合同制治理：公共管理者面临的挑战与机遇[M].竺乾威，译.上海:复旦大学出版社,2007:49.。从过程看，赔偿磋商体现了双方意志的交流，这种“交流”是公益维护场域中的理性商谈，而非绝对意义上的民事商谈(34)刘学在，刘鋆.论生态损害赔偿磋商协议的法律性质及其争议解决路径[J].南京工业大学学报(社会科学版),2020(2):1-9.；除却磋商会议期间平等原则和意思自治原则的背书，鉴定评估的运行、赔偿磋商的启动、赔偿协议的执行以及实施成效监督等工作，赔偿权利人仍保有行政优益权。从手段看，行政法理念的变革使得传统“命令—控制性”的单方性行政管理模式转向了体现民主、协商、合作精神的参与性协商行政模式，但在这种“协商—合作”型的治理模式下，不能完全放弃行政权力的运用。从目的看，生态环境损害赔偿磋商在救济受损生态环境这一直接目的或曰表层目的外，还内隐着行政机关基于生态环境保护管理职能以维护生态环境公共利益这一终极目的(35)唐绍均，杜霞，蒋云飞.论生态环境损害赔偿行政磋商协议的性质[J].理论导刊,2019(9):92-97.。赔偿权利人肩负的公共利益保护职责，体现了赔偿磋商的公权属性。在此情形下，“平等磋商”是实现环境公共利益保护的一种手段，通过协商与合作建构了一种多方主体协同共治的新型治理模式。

因此，不难发现，赔偿磋商制度在自由协商表面特征下，蕴含着公权力行使和公共管理目标的权威式特征。在损害调查、鉴定评估以及协议执行监督环节，行政机关居于主导地位，公权运行逻辑是十分明显的，理应归入行政法规制范畴；而在以自由协商为核心的协议缔结环节，平等协商只是作为一种手段或方式来助力公法管理目标的实现，双方主体的实际地位并非完全平等，为防范对生态环境公共利益的不当处分，纳入行政法范畴予以规范更为适宜。

(三) 以公法调整为依归——关照制度效率

从制度运行实践看，赔偿磋商协议的司法确认机制对保障赔偿磋商的实际效果和确保赔偿磋商协议的履行发挥了积极作用。但从规范层面和学理层面进行审视，规定司法确认机制存在诸多局限。如前所述，将赔偿磋商协议纳入司法确认范畴，与现行《民事诉讼法》和《人民调解法》的规定有所出入，难以契合制度体系的内洽性要求。考虑到赔偿磋商制度的行政法律属性，从法律性质与争议解决机制的对应关系来看，适用司法确认制度也是不合逻辑的；而从制度效率角度来看，司法确认机制也并非最优选择。

磋商的本质是协商行政的具体体现，生态环境公共利益的“不可随意处置”性也决定了将其纳入私法自治领域会不可避免地存在逻辑瑕疵(36)黄锡生，韩英夫.生态损害赔偿磋商制度的解释论分析 [J].政法论丛,2017(1):14-21.。因此，协商行政视域下生态环境损害赔偿磋商制度的执行保障和司法救济，应当回归行政法的基本范畴予以调整。具言之，应修正对赔偿磋商制度进行司法确认的相关规定，回归行政法规范下的行政救济途径。赔偿义务人不履行约定的修复义务时，可以通过非诉行政执行程序予以救济，通过代履行或申请法院强制执行的方式确保赔偿义务人修复义务的履行，从而实现对赔偿磋商行为的法律救济(37)康京涛.生态修复责任的法律性质及实现机制[J].北京理工大学学报(社会科学版),2019(5):134-141.。由此，一方面可以充分发挥行政机关在处理生态环境问题方面的专业性、主动性，防范司法权的僭越；另一方面，也便于赔偿磋商与公益诉讼形成协调互动的良好关系，确保磋商与诉讼的有效衔接；同时，也有助于生态环境损害赔偿制度与现有制度体系的有机融贯，建构完备自洽的生态环境救济体系，确保生态环境损害赔偿制度的运行效率和生态环境利益保护的实际效果。

三、 生态环境损害赔偿制度改进的路径

在协商行政视域下，生态环境损害赔偿制度的建构应回归公法视域，由公法规则加以指引。在此过程中，既应注重实体层面的规则制订，也应重视程序方面的科学设计；既应加强生态环境损害赔偿制度体系的自身建设，也应推动生态环境损害救济宏观体系的整体建构；既应关注内部控权机制的完善，也应关注外部监督机制的健全。

首先，推动生态环境损害赔偿制度的法律化，“凡属重大改革都要于法有据”(38)习近平：凡属重大改革都要于法有据[J].时事资料手册,2014(2):8.。作为一项制度创新，生态环境损害赔偿制度的健全与有效运行须以科学的理论为基础，否则容易步入改革无章可循的困境(39)张梓太，吴惟予.我国生态环境损害赔偿立法研究[J].环境保护,2018(5):25-30.。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，要积极推进生态文明等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度，满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。这对推进生态环境损害赔偿的法律化提出了新要求。当前生态环境损害赔偿制度改革主要依托于政策推动政策，虽可暂时弥补法律缺位并发挥重要引导作用，但从长远来看，实现制度法律化才能更好地发挥制度的稳定性和权威性(40)于文轩.生态环境协同治理的理论溯源与制度回应——以自然保护地法制为例[J].中国地质大学学报(社会科学版),2020(2):10-19.。目前，《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》以及《民法典》“侵权责任编”均对生态环境损害赔偿的内容有所规定或涉及。未来可以在《改革方案》的基础上，结合全国试行经验，适时推进“生态环境损害赔偿法”的制订，从法律层面对生态环境损害赔偿制度进行规范。一方面，应合理界定生态环境损害赔偿制度的适用范围，并以适用范围为突破口来厘定生态环境损害赔偿制度的固有性质和地位，澄清缠绕其上的偏颇之见，可以着重以环境利益的识别为标准(41)李树训，冷罗生.反思和厘定:生态环境损害赔偿制度的“本真”——以其适用范围为切口[J].东北大学学报(社会科学版),2020(6):94-101.。另一方面，协商行政性质决定了赋予行政机关在赔偿磋商过程中一定限度裁量权的必要性，这也是为有效达成赔偿磋商协议而适当妥协和权衡的现实需要(42)黄锡生，韩英夫.生态损害赔偿磋商制度的解释论分析 [J].政法论丛,2017(1):14-21.。此外，还应积极推动相关配套制度和司法解释的出台，规范和指导制度实践的有序运作(43)史玉成.生态环境损害赔偿制度的学理反思与法律建构 [J].中州学刊,2019(10):85-92.。

其次，细化生态环境损害赔偿磋商的适用规则。其一，明确赔偿磋商的基本原则。基于合法性原则，行政机关应在法定权限和范围中“依法磋商”；基于自愿平等原则和权力约束原则，开展磋商要充分尊重赔偿义务人的意思自治，同时也应约束行政机关的自由裁量权，防止权力无序扩张损害公共利益；基于信息公开原则，应保障公众的知情权、参与权和监督权；基于效率原则，应防止“久磋不决”，保障赔偿磋商制度的实效性，尽快实现生态环境损害的有效救济(44)别涛，刘倩，季林云.生态环境损害赔偿磋商与司法衔接关键问题探析[J].法律适用,2020(7):3-10.。其二，尝试扩大磋商主体的范围。可将第三方主体纳入磋商主体的范围，这在实践中已有相关案例(45)例如，在“贵州息烽大鹰田2企业非法倾倒废渣生态环境损害赔偿案”中，即探索引入了第三方——贵州省律师协会参与磋商。。为此，可以吸纳如律师协会、权威专家、环境组织等机构或人员，由其作为中立主体促成赔偿磋商公平合理地展开，发挥第三方主体的专业性，同时细化专家、利益相关的单位或个人、环保组织等参与赔偿磋商的途径、程序、法律效果等相关规则；为保障公众的决策参与权和信息知情权，应允许有利害关系的公民通过申请参与赔偿磋商并表达其利益诉求，也能提高赔偿磋商的公众参与度和效果满意度，更好地维护生态环境公共利益。其三，完善赔偿磋商的程序规则。需要明确磋商的启动条件和线索来源，防止行政机关怠于开展磋商的情形；规定磋商的终止条件，尤其应明确磋商的时间和次数，防止“久磋不决”错过生态环境修复的最佳时机。在此方面，《若干意见》规定了视为磋商不成的五种情形，为解决这一问题提供了依据。

再次，实现生态环境损害赔偿制度与其他生态环境损害救济方式的有序衔接。其一，明确政府行政监管与生态环境损害制度之间的关系，以行政监管为优先，注重政府环境监管职责的运用，以生态环境损害赔偿制度为补充。其二，理顺赔偿磋商与司法救济的适用位序。一方面，由于行政权的专业性和应变性更适合处理生态环境问题，故应遵循“行政规制优先—司法监督行政”的位序安排，发挥行政权的积极性和主动性，保持司法谦抑性。另一方面，考虑到赔偿磋商的公法属性，应遵循行政法律规制下的救济途径，利用行政非诉执行程序保障赔偿磋商协议的实现和履行。其三，基于权利与义务的衡量，考虑赔偿磋商与环境民事公益诉讼间的顺位关系。赔偿磋商作为赔偿权利人的法定义务，在功效方面优于被归为权利范畴的环境民事公益诉讼，因此赔偿磋商原则上应优先于环境民事公益诉讼(46)冷罗生，李树训.生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼研究——基于法律权利和义务的衡量[J].法学杂志,2019(11):49-57.，发挥生态环境损害赔偿磋商制度与环境民事公益诉讼制度的功能互补作用。其四，以环境行政公益诉讼为保障。对于赔偿权利人没有合法理由却怠于启动磋商程序、滥用职权或弄虚作假、未妥善履行生态环境修复监督职权等有损公共利益的情形，检察机关可以通过检察建议的方式促使其及时依法履行职责；仍不履行或不依法履行的，检察机关应及时提起环境公益诉讼督促行政机关及时妥善履行法定职责，从而实现生态环境公共利益的有效维护。如此方可逐步建立“行政机关—环保组织(公众)—检察机关”三位一体、逐层递进的诉讼主体结构(47)彭中遥.生态损害赔偿磋商制度的法律性质及发展方向[J].中国人口·资源与环境,2020(10):121-131.，实现生态环境损害救济体系的分工互补和有机整合。

第四，健全多元主体共同参与的外部监督机制。生态环境损害赔偿磋商制度的顺畅运行，不仅需要对行政权力的内部制约，还需要通过多元主体共同参与的外部监督加以约束，建构政府、法律监督机关、企业、社会组织以及公众等多元共治的外部监督体系(48)张林鸿，葛曹宏阳.生态环境损害赔偿磋商的法律困境与制度跟进——以全国首例生态环境损害赔偿磋商案展开[J].华侨大学学报(哲学社会科学版),2018(1):78-85.。一方面，应健全信息公开制度，这是展开外部监督的前提和关键。行政机关形成的关于损害调查、鉴定评估、修复方案编制、阶段性磋商结果等涉及社会公共利益的重要信息，应当及时且全面地向社会公开(涉及国家秘密的除外)，这不仅有益于加强部门间的信息共享，也便于公众及时有效地了解相关进展。另一方面，应确保公众参与的有效落实，充分发挥社会监督作用，保障公众的利益诉求得以表达和实现，明确公众参与的方式、具体环节、意见采纳方式、参与权和知情权受损的救济等内容。同时也应发挥检察机关在磋商中的监督作用，督促赔偿权利人及时启动磋商程序。

生态环境损害赔偿制度作为生态文明制度体系建设的关键内容之一，为我国环境治理体系和治理能力现代化转向提供了制度依循。生态环境损害赔偿制度改革在探索和反思中前行，理论和实践层面的创新与尝试为制度健全和改革目标的实现提供了强有力的供给。索赔请求权基础的探究、赔偿磋商性质的识别、磋商与司法程序的衔接、生态环境损害赔偿诉讼与现有诉讼体系的衔接等关键问题，应置于现代行政治理范式回应型变革的背景下，遵循我国生态文明体制改革的整体进程并结合现行法制体系作出审慎研判，并应注重与现有制度的有效衔接(49)陈海嵩.生态环境损害赔偿制度的反思与重构——宪法解释的视角[J].东方法学,2018(6):20-27.。从制度功能来看，生态环境损害赔偿制度旨在维护生态环境公共利益；从制度属性来看，生态环境损害赔偿磋商是行政机关借助平等协商的私法机制以实现公法目标治理方式的变革，体现了协商行政的逻辑内涵；从制度效率来看，生态环境损害赔偿制度的公法属性决定了其回归公法规制领域的必要性，也有助于实现生态环境损害救济制度体系的整体协同。生态环境损害赔偿制度的完善应注重从强化法制建设、细化磋商规则、实现制度衔接、健全监督机制等方面着手，推动生态环境损害赔偿制度迈向规范化、法治化的新阶段。