我国生态环境损害赔偿诉讼制度的法律化对策

郭 武， 秦萱钰

中办、国办先后于2015年和2017年联合印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)和《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)。《试点方案》和《改革方案》为生态环境损害赔偿诉讼实践的展开提供了指南。然而试点至今，有关生态环境损害赔偿诉讼的立法一直处于空白状态。基于生态环境损害赔偿诉讼的顺利开展，进行生态环境损害赔偿诉讼立法将是一项极为迫切的任务。从学界的已有研究成果来看，对生态环境损害赔偿诉讼制度的研究主要涉及诉讼性质、磋商机制以及与民事诉讼、行政诉讼的衔接规则等方面。而笔者认为，当下生态环境损害赔偿诉讼制度立法完善面临的最根本的问题是制度设计的目标错位问题。本文立足生态文明体制改革的总体要求，以解决生态环境损害赔偿诉讼的突出问题为出发点，具体从生态环境损害赔偿诉讼的权源基础进行探讨，对生态环境损害赔偿诉讼以自然资源所有权为权源救济环境公共利益损害的矛盾做出理论剖析，进而提出生态环境损害赔偿诉讼制度法律化的具体对策。

一、 我国生态环境损害赔偿诉讼政策法律化及其必要性

(一) 我国生态环境损害赔偿诉讼制度的现状分析

环境问题可以分为环境侵权与环境损害两大类。环境侵权是指以环境污染或生态破坏为媒介而对私主体人身、财产利益造成的侵害，完全可以通过《侵权责任法》等司法制度规范对权利人予以救济。而生态环境损害特指生态功能下降或减损，这类损害的本质是公共利益的损害，私主体的人身、财产利益侵害应排除在外。因环境侵权与生态环境损害之间的本质差异，对二者的救济制度应当分别进行。从目前的救济制度来看，我国已经建立了较为完备的环境侵权救济制度，而对于生态环境损害救济的立法较为模糊甚至空白，只有中办和国办印发的《改革方案》等政策性制度。《改革方案》专门对生态环境损害赔偿制度做了规定(1)史玉成.生态环境损害赔偿制度的学理反思与法律建构[J].中州学刊，2019(10):91-98.。现阶段，我国涉及生态环境损害赔偿诉讼的制度主要是一些政策性的规定(如下表所示)。

表1 与生态环境损害赔偿诉讼相关的法律和政策

由上表可知：第一，作为环境保护领域基本法的《环境保护法》并未将生态环境损害赔偿诉讼列入,规定的“损害担责原则”只为诉讼提供了原则性宣示，法律法规中有关生态环境损害赔偿诉讼的运行机制尚未建立，使实践中生态环境损害救济缺乏具体规范，难以实现生态环境损害的有效救济。第二，生态环境损害赔偿的适用范围不包括海洋生态环境损害赔偿,《侵权责任法》规定了污染者的侵权责任，但环境侵权责任作为私权救济显然无法救济公益的损害，生态环境损害赔偿诉讼突破了现有法律安排。第三，为弥补法律救济的缺失，《试点方案》与《改革方案》使生态环境损害赔偿诉讼制度在全国范围正式确立，在国家政策推动下，各地开展自主性探索实践。第四，为进一步细化生态环境损害赔偿诉讼制度改革，生态环境部等11个政府部门和国家机关于2020年9月3日联合印发了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，进一步加强对改革工作的业务指导。

总体而言，我国现有生态环境损害赔偿诉讼实践是从政策层面开始的，并以政策来指导运行，具体规定散落在《改革方案》和《若干规定》中，《若干规定》虽具有法律性质，但仅为司法解释，生态环境损害赔偿诉讼制度作为法律中的绝对保留事项在基本法中却是缺位的。当前，生态环境损害赔偿诉讼经试点到全面开展工作已四年之久，却仍未提上立法议程，《改革方案》实难为该诉的运行提供立法保障。

(二) 我国生态环境损害赔偿诉讼制度法律化之必要性

1. 通过立法来巩固生态文明体制改革成果。全面深化生态文明体制改革亟须完善的配套立法予以保障。首先，以立法凝聚改革之共识，发挥立法对生态文明体制改革的引领和推动作用，进一步明确改革的任务书和路线图，确保改革在决策上同立法保持合理衔接；其次，通过法律条文的精细化设计更加全面地规制改革行为，为地方实践提供明确的指引标准和方向，填补生态环境损害赔偿诉讼的法律空白，为加快生态文明体制改革提供重要的遵循和行动指南；最后，以立法确认和巩固生态环境损害赔偿诉讼试点成果，将实践证明和检验的成熟且行之有效的制度尽快上升为法律，以法律确认权利义务关系并以法律的强制力保障其实施。

生态文明体制改革的初期，生态环境损害赔偿诉讼制度处于探索阶段，《试点方案》率先确立7省开展试点工作，如今，随着改革工作的稳步进行，从实施情况看，这一政策初设的目标得到了较好的实现，不少地方都在案例实践上取得成效。然而，下位法在上位法不明的情形下难以更进一步完成制度构建，各地在制订配套制度时大多直接照搬方案内容，政策性文件不能等同于法律规范，政策相较法律而言缺乏稳定性、效力性和权威性，当前的试点工作已开展四年之久却仍没有明确、可操作的有效法律来统一规制。据此有学者指出，“生态环境损害赔偿制度规定的过于抽象、模糊，这必将严重阻碍生态环境损害赔偿诉讼的充分救济与有效获赔”(2)王树义，李华琪.论我国生态环境损害赔偿诉讼[J].学习与实践，2018(11):69-76.。改革方案成熟后面临着法律化的必然选择，从政策性文件创设到入法且入基本法的转变是改革的应有之义，而且是否于法有据直接关乎改革的成败。

2. 赋予生态环境损害赔偿诉讼以合法性。《试点方案》与《改革方案》都由国办、中办出台，文件性质为环境政策而非环境法律。《改革方案》规定了政府代表国家提起生态环境损害求偿之诉的的诉讼制度。从诉讼制度制定权限的视角观之，诉讼制度为我国宪法上的绝对保留事项，《立法法》第八条(3)《中华人民共和国立法法》第八条：“下列事项只能制定法律：……(十)诉讼和仲裁制度。”明确了诉讼制度必须通过法律且要基本法律予以规定，诉讼的实体规范和程序规范作为绝对保留事项在国务院的立法权限之外。显然，通过《改革方案》这一政策性文件规定政府作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼是值得商榷的。虽然 2019年最高人民法院出台的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)在一定程度上弥补了生态环境损害赔偿诉讼立法不足的问题，但这还是远远不够的，生态环境损害赔偿诉讼的法律化对策更多地要体现为如何将“生态环境损害赔偿诉讼”纳入我国法律的基本法立法进程中(4)张春莉.生态环境损害赔偿诉讼的检视与完善[J].南京社会科学，2019(12):106-112.。

二、 法学视角下我国生态环境损害赔偿诉讼制度的缺陷分析

(一) 权源基础与诉讼目的错位

生态环境损害赔偿诉讼的诉权基础为自然资源所有权。从学理层面来看，国家、集体作为自然资源所有人是由自然资源资产的社会主义公有制所决定的；从法律层面来看，我国《宪法》第9条(5)《中华人民共和国宪法》第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。 国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”通过概括加列举的方式规定自然资源属于国家所有(全民所有)，下位法中的《水法》《土地管理法》等均对自然资源的归属再次作出规定。省级、地市级人民政府及其指定的相关部门作为索赔主体(自然资源所有权人)提起生态环境损害赔偿诉讼具有学理上的正当性和法律上的可行性。基于自然资源所有权的权源基础，理论界有关生态环境损害赔偿诉讼性质引发了以下三种争议：持国益诉讼观点的学者认为政府作为公权力的扮演者从维护国家利益的角度出发提起该诉(6)吕忠梅:建立生态环境损害赔偿制度,降低公益诉讼门槛[EB/OL].[2018-03-13]. https://www.sohu.com/a/225409247_115124.；持私益诉讼观点的学者认为生态环境损害赔偿诉讼为国家在私权领域以民事主体身份对其所有物行使求偿权，是全民所有制在私法领域的体现，国家以自然资源所有权人的身份提起生态环境损害赔偿诉讼在所有权维度理应回归私益诉讼(7)张梓太，席悦.生态环境损害赔偿纠纷处理机制探析[N].中国环境报，2017-12-21(3).；持公益诉讼观点的学者认为虽然自然资源所有权的权源基础具有明显私权属性，但诉讼性质不能单以权源作为唯一判断标准，生态环境损害赔偿诉讼的诉讼目的为救济受损的公共利益，这是尤为关键的(8)刘莉，胡攀.生态环境损害赔偿诉讼的公益诉讼解释论[J].西安财经学院学报，2019(3):86-93.。

笔者认为，生态环境损害赔偿诉讼作为一种特殊的新型环境诉讼类型，实际上对国益、公益、私益进行了兼顾，法律上有关生态环境损害赔偿诉讼属性的法律缺位给学理研究和司法实践带来难题，诉讼属性难以界定的根源是生态环境损害赔偿制度本身在设计上存在错位。生态环境损害赔偿诉讼从自然资源国家所有权出发，由国务院代表国家行使国家所有权同时授权市级以上政府及其职能部门行使国家所有权，在生态环境受到损害后，政府作为赔偿权利人基于自然资源国家所有提起赔偿之诉，该制度设计存在权源基础与诉讼目的错位的问题。

首先，这里涉及“生态环境”和“自然资源”两个内涵不同的概念，自然资源侧重资源性、可利用性，而生态环境功能侧重公共价值性。其次，赔偿权利人的权源基础为自然资源所有权，所有权的侵害之诉在性质上理应为私益诉讼，对所有权的救济体现为权利主体的权利恢复或对权利侵害进行的弥补救济，但从制度设计的初衷来看，生态环境损害赔偿制度救济的导向是生态环境功能，生态环境损害赔偿诉讼主要针对环境资源生态功能和生态价值的损害进行救济，即通过对生态环境损害者的责任追索以恢复生态系统功能，其本质是维护生态环境利益，而生态环境利益具有明显的公益性。因此，自然资源所有权为私益，最终要实现的救济的生态环境利益为公益，二者性质大相径庭，企图借助私益的一个权源来救济公共利益，实难自圆其说，也势必无法实现。在未来法律化的进程中，消解相关生态环境损害赔偿诉讼的争议很有必要。

(二) 生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼存在衔接障碍

生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼作为两项独具中国特色的制度设计，就像两道“防护墙”为我国生态环境保驾护航。环境民事公益诉讼由2012年修正的《民事诉讼法》首次确立，2014年修改的《环境保护法》进一步对诉讼主体予以详细规定，生态环境损害赔偿诉讼由2015年发布的《生态环境损害制度改革试点方案》确立。由于两诉在适用范围、诉讼请求上高度重合，针对同一生态环境损害事实，往往会出现政府以赔偿权利人身份提起生态环境损害赔偿诉讼的同时社会组织或检察机关以公益诉讼原告身份提起环境民事公益诉讼的情形。“两诉”在管辖和衔接上时常发生冲突与碰撞，如山东和重庆两地法院对各自的生态环境损害赔偿诉讼案件采取了不同的审理方式，济南市中级人民法院采取了分别立案受理的方式，同时先中止环境民事公益诉讼案件的审理，等待生态环境损害赔偿诉讼案先行审理裁判(9)详见山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼一案。；而重庆市第一中级人民法院则采取了将生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼合并审理的审理方式(10)详见重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼一案。。

《环境保护法》是环境保护领域的基本性法律，但却没有专门的规定对生态环境损害赔偿的属性作出界定，后出台的《改革方案》以及《若干规定》也并未真正解决生态环境损害赔偿诉讼与其他关联诉讼的衔接障碍。包括最新出台的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干问题的意见》在与公益诉讼的衔接问题上仅指明了协商沟通处理，而没有规定统一适用的具体制度。衔接两诉的诉讼程序和规则缺乏统一的标准，重复起诉、浪费司法资源的问题亟须关注和解决，为全面实现生态环境损害赔偿诉讼制度的规范化和法治化，有必要厘清生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的关系定位，妥善协调两诉的适用条件和运行模式。

三、 生态环境损害赔偿诉讼制度法律化的路径

以自然资源国家所有权的诉因定位为基础，生态环境损害赔偿诉讼制度法律化的完善路径可以在两个基本面向上展开，一方面，将《改革方案》中的生态环境损害赔偿诉讼进行二元建构。另一方面，同时将建构后的(新)生态环境损害赔偿诉讼和现有的环境民事公益诉讼进行整合。

(一) 生态环境损害赔偿诉讼与自然资源损害赔偿诉讼的二元建构

基于前文已论述权源基础与诉讼目的错位，这里不再展开赘述，现有的生态环境损害赔偿诉讼，政府作为赔偿权利人提起诉讼的权源和以该权源为基础所救济的生态利益之间存在矛盾，用私权救济公共利益无法实现。在法律化过程中，首先要针对此问题进行改造，将现有的生态环境损害赔偿诉讼进行拆解，使得生态环境损害赔偿诉讼的权源与诉求相匹配。国家作为特殊主体对自然资源权属的救济和对生态环境利益的救济必须通过私益和公益两条救济路径来分别独立实现。

详言之，笔者提出生态环境损害赔偿诉讼与自然资源损害赔偿诉讼的二元建构：一种是以国家自然资源所有权的侵害为基础，国家作为权利所有人提起诉讼，要求义务人对受损权利进行弥补救济，在此政府并非扮演普通意义上的行政监管角色，该诉设置为“自然资源损害赔偿诉讼”或“自然资源侵害诉讼”。一种是以生态环境功能下降为基础，省、地市级人民政府及其指定的部门机构基于环境利益的公共性提起诉讼，在此政府履行保护生态环境的作为义务，该诉设置为公共性的“生态环境损害赔偿诉讼”。

生态环境损害既包括“环境”损害又包括“资源”损害，而自然资源的损害又分为对自然资源生态利益的损害和对自然资源经济利益的损害，前者关系到国家所有资源要素受损，后者危及环境公共利益。纵观我国环境领域立法进程，不难发现，现有法律制度强调自然资源的经济属性而其本身的生态属性得不到应有的重视，自然资源生态价值等非经济性价值受到忽视。生态环境损害赔偿制度基于弥补救济缺失而创设，之所以建议将自然资源损害赔偿诉讼从生态环境损害赔偿诉讼中析出，主要是考虑到自然资源存在所有权主体，用自然资源所有权的权源来救济自然资源所有权的侵害，由国家作为所有权人提起私益诉讼更为妥当。

二分后的两诉主体要同时作出调整，自然资源损害赔偿诉讼的主体为《方案》中的赔偿权利人：“市级以上人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资产所有权的部门”，政府作为索赔主体具有便利性和正当性。相对应法律化之后(新)生态环境损害赔偿之诉，为公益性质之诉，在现有的诉讼制度中，环保组织和检察机关为公益诉讼的原告，(新)生态环境损害赔偿诉讼的诉讼主体范围应在此基础上扩大，由于生态环境损害赔偿所维护利益的公共性，凡因生态环境功能退化遭致受损的主体均可以原告主体资格提起该诉。社会公众以及作为社会公众代表的社会组织团体和检察机关都可成为适格主体，在这里，政府部门作为国家自然资源所有权的代表是否具有原告资格值得商榷，笔者认为是可行的，政府部门出于合法履行公共管理的职能，可成为保护公共环境利益的主体。

(二) 整合生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼

通过对现有生态环境损害赔偿诉讼进行改造，创设自然资源损害赔偿诉讼后，(新)生态环境损害赔偿诉讼在诉讼目的与适用范围等方面都同我国现有的环境民事公益诉讼高度重合，基于此，为避免立法上出现混淆、司法上重复起诉，有必要对二者进行整合(11)程多威，王灿发.生态环境损害赔偿制度的体系定位与完善路径[J].国家行政学院学报，2016(5):82-86.。

从诉讼目的来看，把以国家自然资源所有权侵害为由提起的诉讼切分出去之后的生态环境损害赔偿诉讼救济的是生态价值、环境公共利益，这与环境民事公益诉讼在功能面向、制度目的上完全一致(12)林莉红，邓嘉咏.论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系定位[J].南京工业大学学报(社会科学版)，2020(1):41-50.。从适用范围来看，《改革方案》通过概括加列举的方式界定了生态环境损害赔偿诉讼的适用范围，综合可分为二个层面，第一个层面为环境要素的不利改变，即因污染、破坏生态环境造成大气、土壤、森林等环境要素发生不利改变；第二个层面为生态系统功能退化，即人为因素干扰到生态系统，使其功能发生不利量变或质变，这与《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题解释》对环境民事公益诉讼适用范围做出的规定保持一致(13)李小强.论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之整合[J].兰州教育学院学报，2018(10):167-170.。最终，在现有法律框架内，把私益诉讼切分出去后的对公共利益进行救济的生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼无实质区别，这也为我国未来环境诉讼专门立法指明了方向，现有的环境民事公益诉讼和改造之后的以生态环境功能的救济为目标的生态环境损害赔偿诉讼应并入统一的单轨运行车道。完成对生态环境损害赔偿诉讼的二元建构和整合后，诉讼界限更为明晰，未来我国环境诉讼将形成自然资源损害赔偿诉讼、新型环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼(政府不作为导致环境公共利益受到损害)三足鼎立的局面。

(三) 出台自然资源损害赔偿诉讼的专项立法

首先，对生态环境损害赔偿诉讼与自然资源损害赔偿诉讼进行二元建构后，“生态环境损害赔偿诉讼”应更替为“自然资源损害赔偿诉讼”更为准确。其次，自然资源损害赔偿诉讼不应零星地散落在实体法规范、改革方案和最高院司法解释当中，自然资源损害赔偿诉讼制度内容庞杂，必须在法律层面得到系统创制。最后，诉讼制度作为宪法上的绝对保留制度由政策来规范实在牵强，全国人大及其常委会应尽快加强关于自然资源损害赔偿诉讼的专项立法工作，未来，我国需要制订一部专门的自然资源损害赔偿诉讼程序规则。

专门程序规则的制订需从三个层面多加考虑，第一，专门程序规则的核心内容应明确自然资源损害赔偿诉讼的主体及义务、责任范围、赔偿形式、赔偿诉讼规则、赔偿标准的制订方法等；第二，同时将试点中积极有益的探索尝试，例如，磋商前置、司法确认、建立绿色财政专户等重要机制赋予合法性，使之实质上具有法律地位；第三，建立、完善相关配套制度，如生态环境损害赔偿金法律制度(14)于文轩.论我国生态损害赔偿金的法律制度构建[J].吉林大学社会科学学报，2017(5):184-190.，使自然资源损害赔偿诉讼有法可依，为其规范化运行提供法律依据。