推进“绿色税法”建设促进绿色可持续发展

文_ 王镘棋

“十四五”是我国迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划期，也是生态环境持续改善的关键期，应全面贯彻落实习近平生态文明思想，进一步发挥财政税收政策的支持、引导、推动和激励作用，实现高质量发展与生态环境高水平保护协调共进，促进高质量发展和生态环境高水平保护再上新台阶。绿色税法是财税体制改革的基本方向和重点领域，也是生态文明制度建设的主要内容。实施以绿色化为导向的财税体制改革是推进生产生活方式绿色化的重要手段之一，是实现绿色发展的重要措施，也是供给侧结构性改革的重要内容，有利于完善我国现代财政制度，有利于发挥财政税收政策支撑绿色发展和生态文明建设的重要作用。当前，我国生态环保领域一些结构性、瓶颈性和内在性问题尚未得到根本解决，成为实现经济高质量发展的短板之一。需要进一步发挥财税政策的引导、激励和长效调节作用，约束企业高能耗、高排放行为，激励低能耗、低排放行为，鼓励企业增加优质绿色产品供给，助推经济绿色转型建立绿色生产体系和发展绿色环保产业，促进实现产业生态化和生态产业化。

一、推进“绿色税法”建设，是生态文明建设的重要内容

习近平总书记在《求是》杂志上发表的重要署名文章《推动我国生态文明建设迈上新台阶》中指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，充分发挥党的领导和我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。

具体而言，一方面要完善绿色财政制度，提高税法绿化，提高税收在生态文明建设中的参与性，提高财政资金在生态环境保护中的绩效，包括完善绿色财政、强化重要生态保护区域财政转移支付、健全绿色消费引导、完善绿色采购等。另一方面要继续推进以环境保护税为核心的绿色税制改革，发挥对企业环境行为和产品消费行为等的调节作用，有效发挥“绿色税种”在促进生态文明建设中的积极作用。包括强化由增值税、所得税等组成的激励型税收政策以及环境保护税、资源税、消费税、车船税等组成的约束型税收政策的调控引导作用。通过税收范围、征收方式以及税收优惠等改革促进各类生产、消费群体改进环境行为，通过税收优惠重点加大对节能环保产业的激励。当前，生态环境质量改善成效并不稳固，生态环境保护形势依然严峻，同时，生态环保领域依然存在财政投入不足、税收激励调节作用挖潜不够、绿色生产消费动力欠缺等问题。需加大对多种政策手段的综合运用，特别是充分发挥财税政策的财源保障以及功能调节作用，继续优化财税结构，提升财税政策手段功能，强化财税政策利好。

二、推进“绿色税法”建设，是经济社会发展的必经之路

税法绿化是指随着经济社会的发展，一个国家逐步走向“绿色税收”的改革过程，在该税制改革过程中，不利于资源节约和环境保护的税种、税目逐步减少，绿色税收的种类逐步增加，在社会生产生活中的调控范围越来越广，调控能力越来越强，保护资源环境和增加税收收入方面的作用更加明显，税法绿化对经济发展和环境保护的必要性愈发显著。

一是在公共管理的许多领域存在着“减少行政管制”的倾向。这主要是寻求经济上更为有效的政策手段，并更加依赖市场的力量，而不是行政管制手段。大多数国家尤其是经济合作与发展组织（OECD）成员国，迫切需要调整其经济结构，使其更具灵活性和有效性。这意味着要对税收制度进行调整以减少扭曲，增加市场灵活性，使环境税收政策能够充分发挥作用。

二是绿色税制的实施能促使人们越来越关心环境。控制污染的直接管制通常希望所有的污染者减少污染，而不考虑他们为此所支付的费用。环境税等绿色税制则允许每个污染者自行决定是纳税还是削减污染。那些削减污染费用最高的污染者就会选择纳税，而那些削减污染费用低的污染者则会选择治理污染。因此，达到任何一个污染减少总量，税制绿化总是比直接管制有效。

三是绿色税制的实施能带来创新补偿。如果通过征收环境税等税制绿化措施，化石燃料能源、水或废物的价格提高了，这种价格压力就会带来新的技术、加工工艺和产品。例如，美国对氯氟烃（CFCs）的征税就促进了其替代品的发展。瑞典对含硫柴油征税促进了新的、污染更少的燃料的发展。因此，通过提高自然资源的价格，促进现有税制绿化，通过税制绿化，使企业不断创新发展方式，从而促使经济朝着能源和资源使用更为环境友善方向发展。

四是绿色税制的实施能够带来“双赢”效应。实施税制的绿化后，不仅能够实现改善环境质量的效果，还能够在一定程度上减少税收的额外负担。这是因为现代国家中，税收收入的主要来源是所得税和商品劳务税，特别是在发达国家，所得税占有极大的比重。但是所得税会减少资本和劳务的供给。而通过征收环境税等对现行税制的绿化措施，一方面限制了对环境的破坏行为，为环境保护筹集了资金；另一方面在开征环境税的同时要求降低所得税的税率，也就在一定程度上减轻了所得税对经济的扭曲作用，提高了社会福利，实现了“双赢”的效果。

三、推进“绿色税法”建设，是推进社会治理的必然之选

我国现行的一些有关环境保护的税收政策与措施，主要是为了鼓励企业减少排放、有效利用资源和综合回收“废弃物”而制定的，有力地促进了环境保护和绿色发展，对社会治理水平的提高起到了一定的作用。

一是绿色税法实施提升了企业环保意识，促进了企业向绿色环保转型。2020年是《环境保护税法》正式实施的第3年。“多排多征、少排少征、不排不征”的征收原则，对于鼓励节能减排、促进绿色生产、加快高质量发展起到积极作用。2020年1—10月，京津冀地区某省环保税纳税人共享受环保税减免10.16亿元。其中，享受污染排放浓度低于标准浓度30%及50%的纳税人减税4.88亿元，享受达标排放的城乡生活污水和生活垃圾集中处理厂累计免税4.16亿元，享受实行固体废物综合利用的纳税人累计免税1.06亿元。环保税征收数据显示，该时期以来，在大气污染防治任务较重的京津冀地区，二氧化硫同比下降2.2万吨，降幅达22.7%；氮氧化物同比下降3.5万吨，降幅为13.1%。

二是绿色税法不断引导绿色消费。仅以汽车行业为例。我国汽车消费进入高速发展期后，适度降低了小排量汽车的消费税率，并将气缸容量在4.0升以上的大排量汽车消费税率增加至40%；车辆购置税方面，2009年1月20日至12月31日，对排量在1.6升及以下乘用车暂减按5%征收，2010年1月1日至12月31日，对排量在1.6升及以下乘用车，暂减按7.5%征收影响。受政策引导，1.6及以下排量汽车成为汽车市场主要消费品，据统计1.6及以下排量车型销售占比常年位居70%以上。在满足人民需求的同时减少了污染排放。

三是绿色税法对企业技术和环保设施改造的促进作用进一步显现。 增值税、所得税两个税种也在不同程度呈现出一些“绿色”迹象，对企业技术和环保设施改造的促进作用也进一步显现。增值税方面，优化引导机制，对资源综合利用和劳务予以即征即退一定比例增值税优惠；企业所得税方面，对从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得（如环境保护、节能节水项目，包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等），给予“三免三减半”的优惠，企业购买环保设备，可按照环保设备投资额10%抵免应纳税的税额。以上两个主要税种绿色优惠给企业的引导意义明确，给企业绿色消费和生产提供了有力的后盾。企业通过加大环保设施投入，在降低污染物排放的同时，也降低了企业税负。钢铁企业作为能源消费大户和污染物排放大户，环保税开征后，环保理念从“事后花钱排污”转变为“事前保护环境”。以安阳某钢铁有限公司为例，2019年以来，该公司累计投资82亿元实施了110多项环境深度治理项目，通过对各生产工序进行超低排放改造，2019年各项污染物排放较2015年度大幅下降，降幅达到80%左右，做到了煤进罐、矿进棚，所有皮带全封闭，实现了用矿不见矿、用煤不见煤、运料不见料。企业面貌也放生了翻天覆地的变化，成功获评“国家3A级景区”，工厂变公园、厂区变景区成为现实。对固体废物征收环保税，促使企业想方设法“变废为宝”。唐山某钢铁企业每年产生400万吨钢渣、高炉水渣等固体废物，如果不进行资源综合利用，每年预计要缴纳1亿元环保税。为此，企业每年投入0.7亿元对冶炼废渣实施综合利用，生产矿渣微粉，不仅避免了缴纳高额环保税，而且催生的环保新材料每年增加收益0.5亿元以上。

四、推进“绿色税法”建设，是税收体系改革的必备之策

我国绿色税制经过多年发展与完善，初步构建了绿色税收体系架构。但与西方发达国家相比，我国的绿色税制体系还存在许多有待改革和完善之处。因此，我们要学习借鉴发达国家经验和理念，来完善我国的绿色税制建设；同时我们也必须立足中国的实际情况和不同于西方国家的发展理念，推进我国绿色税收体系建设。

一是全面践行绿色发展理念，推进绿化税制体系建设。绿色发展理念是新时期我国社会经济发展的核心理念之一。我国绿色税收体系的建设，必须全面践行绿色发展理念，全面审查和清理现行税制体系，消除税收目标间的矛盾，统一到绿色发展理念上来，全面推进绿化税制体系建设。从目前《环境保护税法》规定的应税污染物来看，范围仍然不够全面，如各方面争议比较大的二氧化碳最终未纳入征收范围。从长期发展来看，我国二氧化碳排放量总体偏大，建议今后根据新情况新形势，采取循序渐进的方式扩大征收范围，将二氧化碳排放、光污染征税等植入环保税。在环保税的税率设计上，应综合考虑污染所产生的边际社会损失，以及环保收入所带来的边际社会效应，可赋予各地区一定的权限，根据当地污染排放情况在统一标准基础上进行适当的税率上浮。研究制定相应的配套措施，实行多种政策工具协调搭配和综合运用，同时也要避免改革对一些特殊群体、弱势群体的冲击，公平、顺利地推进环保税的实施。

二是构建多税种、广覆盖，利率差别化，效能协同化的绿色税制体系。税种多、覆盖广是发达国家绿色税制的一个普遍特征。我们要借鉴发达国家的有效经验，构建和完善我国的目标绿色税制体系。发达国家绿色税收的实践证明，完善的绿色税制，是由多税种相互配合、覆盖广泛、税率差别化、约束与激励协调作用的税收制度体系。因此，基于我国实际，绿色税制体系应是：以环境保护税、资源税为主体，消费税、增值税、所得税、车船税、关税等其他税种相协调的税收体系。

三是扩大范围、提高税率，完善主体税种环境保护功能。建设完善的绿色税制体系，首先要有效发挥主体税种环境保护功能，针对主体税种的现状，税制完善的主要工作：一是扩大征税范围。将白色污染、电子垃圾污染、光污染等纳入环保税征税范围；扩大资源税的征收范围，如将动植物资源、海洋资源、森林资源、湿地资源、草地滩涂资源等纳入征税范围；二是适度提高税率。消除环保税“税费平移”的不足，适当提高环保税税率，使排污企业的污染排放成本高于其排污生产所获得的收益，约束企业污染排放，强化污染治理动机。

四是实现协同效应，有效发挥辅助税种的环保作用。绿色发展理念统领绿色税制体系建设，多项辅助绿色税种必须协调统一，相互配合，有效发挥环保作用。一是消费税在有效发挥收入分配调节作用的基础上，要更加有效地发挥对绿色消费的引导作用；二是增值税对环保行为给予优惠激励。对从事废弃物回收利用、环境治理技术开发、绿色产品开发等企业给予税收减免和优惠；三是企业所得税的建设上要进一步规范产业目录，对环保节能产品的生产和使用企业给予税收优惠，扩大对环保型企业税收优惠范围；四是进口关税应对环保节能设备、技术进口给予关税减免。对现行的税收优惠政策进行调整，不仅限于减税、免税等传统的手段，适时引入投资抵免、加速折旧等政策。制定环保技术标准，特别对高新环保技术予以税收鼓励。

五是推动绿色税制征管协作体系建设。实现环境保护目标，税收并非唯一手段，还需加强课税与收费之间、各职能部门之间的协调配合。首先，在征管体制上理顺各部门的职责。在制度上明确税务部门是绿色税收的征管主体，其他职能部门需积极配合。其次，环保部门要积极履行职责，在保障资金合理需求的基础上，为环境税征管提供技术支持。在着力打造绿色税收管理体系过程中由地方政府主导，税务部门和环保部门通力配合，搭建新型管理体系，开发信息管理软件、多层次组织团队建设等措施都是绿色税收新常态下实现税收现代化的有益尝试和具体实践。

六是深化财税体制改革。根据绿色税收的理论特征，其立法权应归属中央，这样可以规避地方间税收的不当竞争；税收的收益权、征管主要归地方政府，同时，明确各级政府在环境保护、节约能源方面的职责，使政府的支出范围与事权范围相统一。使各级政府能够有效履行职责，实现环境保护和绿色发展目标。继续推进资源税改革，建议在进一步推广资源税改革时扩大征税范围，并对非再生性资源生产、消费行为大幅提高税率，将土地使用税、土地增值税并入资源税中。尽快推动未进行改革或改革进展缓慢的部分税种改革步伐。建议尽快推行消费税改革，扩大征收范围，将一次性餐具等资源产品、高档皮毛、私人飞机、红木家具、高尔夫等奢侈性产品和消费纳入课税范围，并建立课税范围动态调整机制，适时调节税率结构和征收环节。改革过程中要体现绿色税收的引导机制。适当借鉴国外的先进经验，将排污企业的外部成本内部化，增大企业的生产经营成本，倒逼企业采用先进技术减少能源消耗，购买污染处理设备等，以实现利润最大化的目标。