工程类项目从业单位竞标资格分级管理机制

杨 禹

(贵州省土地开发整治中心，贵州 贵阳550002)

一、研究背景

(一)研究现状

目前，就现有文献来看，孙伟明提出在政府招投标过程中出现了以下问题：政府项目招投标市场存在严重的挂靠现象，出现专业投标专业户，专业组团进行招投标，中标后将项目外包等情况,提出严格把控招标文件质量，并严格按照相关法律法规制度控制招投标。[1]刘晓风从法律法规、建设单位、投标单位、招标代理机构、建设主管和监督部门等维度对我国政府政府建设项目招投标存在的问题及产生的原因进行了分析，并提出了完善招投标制度法规，建立完善招标单位的监督管理和计价制度，规范招投标中介的代理行为等具体措施。[2]一是由于政府建设项目的特殊性及敏感性，有针对性地对政府建设项目招投标分析文献比较少；二是已有文献中对于存在的问题分析中，基本上达成一致，但是在解决方法上，几乎都是通过监管部门加强监管行为为主，并没有通过制度、流程的改善，建立新的管理模式及模型从根本上解决该类问题。

(二)本文研究背景及意义

以土地整治项目为例，土地整治项目是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、城市规划、土地整治专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济和法律等手段，运用工程建设措施，通过对田、水、路、林、村实行综合整治、开发，对配置不当、利用不合理，以及分散、闲置、未被充分利用的农村居民点用地实施深度开发，提高土地集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程，其目的是通过科学合理组织土地利用，在严格守住18亿亩耕地红线的前提下，提高土地的使用效率，为经济社会发展作最大贡献。土地整治具体措施主要包含农业部门的农田治理工程，水利部门的灌排工程，交通部门的田间道路工程，环保部门的生态修复工程等，主要以各行业的末端工程为主，比如：在一个片区内交通部门项目主要负责道路修建，土地整治项目根据农业生产生活需要结合主干道布设田间道路工程；水利部门项目负责水库等大型蓄水工程修建，土地整治项目负责修建农田引水灌溉工程。总的来说土地整治是一个综合性较强的行业，但却对尖端技术要求并不高，所以具体到每个土地整治项目来说技术准入门槛要求低，从业单位进出入行业容易，但不同标准的项目实施的要求和难度却各不相同，如没有相应能力的施工单位承担就会导致主管部门对从业单位监督管理很困难。主管部门在行业监督管理过程中对从业单位的违规行为很难发现，即使发现了因承担单位实力问题很难整改。其中最具典型的问题有：一是招标中实力与招标要求不适应的投入中标，实施中技术管理等实际能力不能达到项目实施要求而影响实施效果；二是在项目招投标过程中，大型从业单位与其他单位私下达成协议，将中标项目外包；三是实力不强没有资质承接项目的小型从业单位利用其他公司资质承接项目，由于单位责任心不强、技术弱，缺乏管理，最后工程质量不达标，反复整改，甚至出现利用工程敛财，造成烂尾工程等。为解决以上问题，本文提出建立“竞标资格分级管理机制”。

二、竞标资格分级管理机制介绍

(一)适用范围

“竞标资格分级管理办法”适用范围广泛，对行业内项目种类较多，各类项目之间目标、资金、技术要求差异较大的尤其具有显著成效。就土地整治来说，根据资金来源及资金类型分为土地整理、土地开发、土地复垦等项目，其中又分为国家重点项目、典型示范项目、村民自建项目等，各类项目由于资金来源不同，功能定位不同，项目建设规模及总资金存在较大差异。科学的差别化管理，能有效避免出现问题，例如：规模较小，技术力量薄弱的从业单位短时间内承接较大的项目，由于公司人员素养和技术能力有限，实施中客观上很难按照规范的技术任务标准操作，或者客观上就为了多获取利润偷工减料，不按质量要求施工等，导致项目质量差，反复整改，受资金、时间成本制约，无力承担的公司，招标实施后因实力达不到而被迫直接选择退出，造成烂尾项目等，这对各级各部门的工作及经济发展和社会稳定造成严重影响。该机制通过项目级别与从业单位竞标等级挂钩，从业单位只允许参与对应级别的项目竞标，从业单位实力与承担的项目相匹配，有效避免以上问题出现，实现项目目标招投标及实施的良性互动，推动经济发展。

(二)核心思想

“竞标资格分级管理机制”基于管理学的方法通过假设建立，核心思想运用了管理学的激励机制及分工原理。该机制将土地整治行业视为大型“公司”，行业内从业单位视为“员工”，项目视为可分配给“员工”的“工作包”；每一个“工作包”根据项目类型分类，难易程度都有所差别，而“员工”的工作能力也不相同，“公司”就按照竞标机制让他们竞标与其能力匹配的不同质量的工作，而相应能力的员工则通过实施与其能力相适应的工作，承担相适应的责任，获取相适应的报酬，而“公司”则针对其实行分级分类管理，达到分类分级推动项目实施的目的。这就是管理学中为提高工作质量和工作效率，通常让能力强的员工承担责任大，难度高的工作，同时给予更多的报酬原理运用。所以本机制将土地整治项目和从业单位进行评价与定级，按照项目类型及完成难易程度进行划分。同时，将从业单位能力、业绩成果进行划分，只允许从业单位竞标允许等级范围内的项目，将难度大、要求高的项目分让给与之实力匹配的单位竞标实施。

该机制在定期常态化按标准准入的基础上，建立科学的激励与惩罚及淘汰机制，对能按要求完成承接任务的单位，给予晋升，反之，予以降级。激励是管理过程中的最重要的手段，最常用的两种激励方式就是薪酬和晋升。该机制以等级进行划分，建立了科学的晋升和淘汰机制，同时按照劳动薪酬的方式，给予差别化的项目利润。第一，不同的利润分配，将高一级项目赋予比低一级更高的利润比例，从业单位通过完成规模更大、要求更高、难度更大、目标更重要的项目获取更多的利润。第二，建立科学的晋升机制。根据每一个项目完成的质量、时间等要素对从业单位进行评价打分，当多次完成项目满足分数要求，符合晋升条件后，升级从业单位等级，得到对应更高级别项目竞标资格。第三，建立严格的降级和淘汰机制。对于多次未按标准完成项目的，会受到降级处理，减小利润获取，直至降完规定等级最终退出行业，进入行业黑名单。

(三)关键环节

1.制定评价标准

一是对项目评分定级制定标准。根据项目来源、资金来源、资金总额、项目级别(国家、省、市、县级)、施工难度等要素进行评分。例如：土地整治项目等级分为国家级重大工程示范项目、省级重点示范性项目、省级一般土地整治项目、县级一般土地整治项目等，具有国家级、重点、示范等要素的项目，给予比其他项目高的评分。为保证项目评分更为科学合理，建议对各要素分值赋予权重，进行区别化打分，按照项目总体得分进行定级。二是制定从业单位分等定级标准。根据从业单位的规模、行业资质、技术力量、业绩成果等要素对从业单位进行评价、打分、定级。同时，还要对从业单位完成的成果制定评价打分标准，在每次验收项目后对项目承接单位进行打分、积分统计，满足晋级条件的给予晋级，使其有资格参与下一等级的项目投标。三是制定从业单位晋级与降级规则，重点分析行业主管部门期望、行业环境，预估未来各级别项目数量的比例，从业单位未来分布及发展走向，制定科学晋级与降级规则；采取差额标准晋级方式，越向高等级晋升难度越大，反之，相对容易。以上评价标准可均设置附加分项，让评价体系更为科学合理。

2.从业单位成果评价

该环节是对从业单位每次完成的成果予以评价打分，能按要求在规定时限内完成的承接任务的予以加分，无法完成承接任务的予以扣分。行业主管部门必须坚持公平公正原则，由于评价直接影响管理结果，为保证该管理机制得到长效运行，管理实施主体必须坚持公平公正原则，一旦无法保证公平公正，该方法将丧失本身的作用，反而会造成行业混乱，适得其反。

3.标准修改

分级管理流程相较于一般项目管理方式更为复杂，应随着行业变化作出及时调整完善。其中，涉及标准的修改，如行业内从业单位整体水平较高，竞争较大，制定标准应有所提高；如行业处于刚起步阶段，制定标准不宜过高，对行业内的从业单位进入培养模式，随着行业发展逐渐走向成熟，就应酌情提高对应标准。这要求行业主管部门要定期进行情况摸底及问题收集，对行业现阶段情况进行评价与未来发展进行评估，作出对应调整完善。

三、分级管理机制的特点及作用

(一)分级管理机制的特点

1.规范行业准入

该机制通过定期按照标准批准从业竞争主体准入，建立从业主体名录和主体信息库，有效规范了准入门槛，有效避免了对参与竞标对象的不了解而影响招投标识别和施工管理，而且由于对每项施工效果进行评价并将评价结果作为竞标对象诚信和资格保留和发展管理的重要依据，有效避免了招投挂靠或出卖招投标成果等弄虚作假影响工程正常实施等现象。

2.实现优胜劣汰

该机制把项目大小与从业单位资质挂钩，本身就是对能力与任务承担相适应的认可，把从业考核晋升与继续施工项目竞标挂钩，就是发展的激励，把利润与所做项目大小相应挂钩就能激励不断向上、精益求精，对做得不好的经考核降级甚至淘汰，既可实现对做好的更进一步激励，也可用制度和机制解决从业努力不足的问题，让晋升者升得高高兴兴，淘汰者淘得心服口服。

3.促进科学管理

实施准入和动态管理，解决了对竞标者实力心中无数、盲目竞标问题，对竞标者进行动态管理和优胜劣汰，建立了规范的管理机制，对工程实施的全程监管和成效量化打分，促进了管理和施工方的良性互动。

4.能够自我完善

该机制设计了根据情况对管理措施，对竞标者信息库及竞标主体根据需要和项目发展管理变化进行不断与时俱进的修复改进，做到了自我完善，对建立长效机制打下了基础。

(二)分级管理机制的作用

1.有利于提升管理效果

不实行这一机制的竞标施工管理，管理方对竞标方的方式的招投标只能采用简单面向社会发布公告招投标的方式，由于没有成熟的管理信息库和全面印证资料，对参与竞标单位真实情况不了解，仅靠临时资质申报和审核判断，很难对其发展实力和施工成效全面了解，难对其能力资质真实性和实施可行性作明确判断，使管理效果无法体现。实施该机制后，对竞标单位情况及特点从管理库中就能了解，为有针对性的评标及招投标后结合竞标单位情况开展项目实施管理，实现管理的精准化从而提升管理实效。

2.有利于确保工程质量

由于对招投标单位能力素质心中有数，并且根据其能力特点匹配相应招标项目，实施严格的过程动态跟踪管理和质量评估，更重要的是将其施工效果与是否继续在本行业从业发展挂钩，从而极大地调动从业积极性，确保工程施工质量。

3.有利于形成管理合力

不适用这一机制进行管理，管理方和施工方的关系是主动管理和被动接受的关系，是你要我做好而不是我要做好的关系，在工作中就是我检查你、监督你，而你是应付检查、逃避监督的对立状态。在实施这一机制后，由于把工程质量与资质升降和利润相挂钩，而资质晋升大小又与后续承担项目大小和利润高低挂钩，就用机制制度促进了被动接受管理向主动加强管理转变，从要我提升管理和施工质量与水平向我要提升质量与水平的转变，从而减少了管理方的压力和成本，激发了被管理方的主观能动性，用机制保证了共同推动高质量完成任务合力的形成。

4.有利于防止工程腐败

管理机制的实施，从施工方来说，由于资质经过管理方监管和认证，这就从源头上防止了不具备实力而为获得利润而带来的施工腐败，由于资质认定清楚，就防止了挂靠等参与招投标套取工程的问题，由于凭实力竞到相应的标后实施，就防止了心大而能力小带来的工程质量和其他问题出现，由于整个管理过程动态而又透明，而且又有长效机制，就能更好避免了管理方暗箱操作，被管理方偷工减料，或施工者玩弄手脚制造腐败等问题出现。

四、存在的不足及建议

前期启动困难，基础工作量大、耗时长、投入多。一是该方法需要大量的人力、物力、时间等，收集大量的从业单位信息，并确保信息真实性，以便于给出公正的评价与合理的定级；二是对各类项目进行分级，需要听取大量意见，制定科学的评价方式；三是管理部门要在短时期内分析、整理、评价大量数据，为降低该问题出现的可能，需对本管理机制建立完善的电子信息系统。其中包含项目信息、从业单位信息、打分评价功能、定级匹配功能等，建立系统也需要大量的投入。该方法将现阶段项目管理的大量后期工作积累在了前期，形成起步难的状态，但是前期工作顺利完成后，将取到一劳永逸的效果。当然，根据这一管理机制，需要管理方和被管理方对从业者道德品质、能力水平的培训提升作为永恒的课题。要解决前期启动困难有以下建议:一是培养提高管理者思想、认知及对该方法的理解与认同，前期的投入必然不会取得既得的效果，这需要启动阶段的参与者有完成的决心及信念，克服自身的消极不稳定情绪；二是选派优秀、公正的管理者精准把控启动阶段的工作，前期的工作失误及偏差形成的问题会在后期不断被放大造成巨大的影响，这就要求管理者能及时发现问题并进行纠正，顺利完成启动阶段工作；三是精准控制前期投入成本，将人力、物力、财力重点投放在前期。四是给予前期阶段充足的启动时间，勿急于求成，待启动工作全面完成后再进行后续工作。

同级项目数量远大于该等级的从业单位数量，或者反之，各级之间招投标的竞争压力不在同一维度。这个问题尤为突出的时期将会是本管理机制启动阶段，大量的从业单位竞争的资格堆积在较低的级别，竞争会过于激烈；随着该管理机制运行时间推移，这个现象又会逐渐消失。另一种趋势是，当行业进入一个绝对健康向上的状态后，大量公司会堆积在上层，反而低级别的项目竞争压力小。以上问题能够有效处理的方式是随着行业的变化，不断调整打分评价体系，调动各项评分的分值或者权值，以保持动态平衡。为解决以上问题，建议定期对行业现状进行评估，根据行业变化对晋升及降级标准进行调整，针对过于激烈的层级，调整标准将从业单位分散到上级或下级；另一方面可以根据行业竞争情况增减或减少存在的层级，根据行业发展进行不断调整。

综上，该管理方法打破了传统管理方式，通过建立的科学竞争机制模型，规范行业准入、实现优胜劣汰、促进科学管理、建立自我完善机制能有效激发行业内从业单位的主观能动性培养良好竞争意识，同时，防止管理者与被管理者腐败，从而形成绿色健康的行业环境。