现代大学制度建设视域下高校学生申诉处理机构的定位研究

|周大智|东华大学 法治办公室，上海 201620

教育现代化是社会主义现代化建设的重要组成部分，是实现中华民族伟大复兴的基石。全面建设社会主义现代化强国，使加快教育现代化、建设教育强国的任务更加紧迫地摆在我们面前，高校应肩负并执行好这个重大历史任务。《中国教育现代化2035》提出，面向教育现代化的十大战略任务之一是“推进教育治理体系和治理能力现代化”。要“健全教育法律实施和监管机制”“提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设”等。回应时代需求，高校要着力推进学校治理体系和治理能力现代化。作为学校治理结构的一部分，高校学生申诉处理机构的设置定位应从学校治理现代化的视角来确定。治理现代化的关键在法治化，根据《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》(教政法〔2020〕8号)的要求，高校要“建立健全校内权益救济制度，完善教师、学生申诉的规则与程序”。为此，高校应重视并加强学生申诉制度建设，确立科学合理的学生申诉处理机构定位。

一、问题的提出

2017年修订的部门规章《普通高等学校学生管理规定》(中华人民共和国教育部令第41号)专设第六章“学生申诉”，有力地保障了学生的申诉权，但其将“健全学生申诉处理委员会的组成与工作规则”留给各个高校自主规定，致使各个高校学生申诉规定的自主性增强，但科学性、民主性减弱。理论界对高校学生申诉处理机构的定位认识不统一、不深入，部分学校管理者对该定位问题的认识也不清楚、不正确，这些都影响着学生申诉制度的价值发挥及其成效。当前亟需对高校学生申诉处理机构的定位问题进行研究。

二、高校学生申诉处理机构设置的法理基础

(一) 大学生行使申诉权的需要

1.宪法规定学生具有申诉权。申诉权是一项自然权利，是基本人权的组成部分。我国《宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。该条规定确立了申诉权的基本权利地位。自然法理论将人权分为先于国家的人权与基于国家的人权两类。[1]申诉权的产生、行使源于公权力的不当行使，因而其属于基于国家的人权。高校虽然不是国家机关，但其行使的教育管理权具有公权力的属性，存在被不当行使的可能。

2.教育类法律规定学生具有申诉权。我国《教育法》第四十三条明确规定，受教育者有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”。《高等教育法》虽然没有明文规定学生申诉制度，但其第五十三条规定的“高等学校学生的合法权益，受法律保护”，亦可以视为高校学生申诉权的行使依据。

3.部门规章规定学生具有申诉权。最早规定学生申诉制度的部门规章是原国家教育委员会于1990年颁布的《普通高等学校学生管理规定》(国家教育委员会令第 7 号)，其第六十四条规定：“对犯错误的学生，要热情帮助，严格要求。处理时要持慎重态度，坚持调查研究，实事求是，善于将思想认识问题同政治立场问题相区别，处分要适当。处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉，学校有责任进行复查。”《普通高等学校学生管理规定》于2005 年修订后以教育部令第21号公布，第六十条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”第六十一条规定：“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。”2017年，再次修订后的《普通高等学校学生管理规定》以教育部令第41号公布，专设第六章“学生申诉”，有效保障学生申诉权的行使。

从宪法到法律、规章，都规定了学生具有申诉权，而要让这项权利落地，首先要设置学生申诉处理机构。学生申诉处理机构可以包括校内申诉处理机构和校外申诉处理机构。在高校内部设置学生申诉处理机构便于学生行使申诉权，高校设置学生申诉处理机构就等于给予每个当事学生充分表达自己见解的机会，允许其辩解、听证，保障学生的合法权利得以有效行使。

(二) 保障大学生受教育权的需要

受教育权是人的一项基本权利。我国《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这从国家根本大法的角度对公民的受教育权作了明文规定。《教育法》第四十三条对受教育者的权利进一步作了细化规定：“受教育者享有下列权利：(一)参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；(二)按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；(三)在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；(四)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；(五)法律、法规规定的其他权利。”《高等教育法》第九条规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。”作为公民，每个学生都有受教育权。

根据“无救济则无权利”的法理，建立相应的权利救济渠道是公民受教育权存在及得到保障的必要条件。学生受教育权受到侵害后的权利救济渠道一般有行政诉讼、行政复议、申诉等。三者之中，行政诉讼具有更高的权威性，但其也存在成本高、时间长、程序复杂、对抗性剧烈等不利因素。行政复议属于行政系统内部救济，受理范围存在限制，学生发起的难度较高。申诉具有诸多优势，尤其是校内申诉与校外申诉不同，校内申诉具有三方面优势：第一，权利救济较为专业。相较于法官、教育行政部门管理者，高校学生申诉处理机构的工作人员基本上都是高校管理者、教师、学生，熟悉学生申诉所提及的事项，在处理申诉时较为专业。第二，申诉便利，成本低。高校学生申诉处理机构设置在校内，从空间、时间上都便于学生随时提出申诉；同时，学生申诉程序的运行较为灵活，程序控制相对宽松，基本上学生提供申诉请求即可：这些都可以为学生节省维权成本。第三，对抗性小。高校提供学生申诉受理平台，实际上是希望将教育管理纠纷的解决置于校内，引导学生与教育管理者理性对话，通过平等的、充分的意思表达和说理过程,有效地缓和双方的冲突与分歧。因而当受教育权被侵害时，学生首先想到的一般是申诉渠道。建立并畅通申诉渠道需要高校设置相应的申诉处理机构。高校学生申诉处理机构的设置充分展现了申诉制度的权利救济功能。

(三) 监督高校教育管理权的需要

现代法治的一大核心要素或目标是公权力受到制约，制约方式主要在三种：权力制约权力、权利制约权力、道德制约权力。对于学生而言，高校行使的教育管理权具有公权力的属性，其同样需要被制约，并通过相应制度、机制的建立来保障制约的长效化。学生申诉制度的建立、学生申诉处理机构的设置就为教育管理权受到制约提供了切入口和着力点。这里的“制约”是指公权力的行使不能任性，必须且能够接受被质疑、被监督、被改变的可能性，因为不受制约的公权力必然会出现被不当使用的情形，侵害公民权利，与现代法治，尤其是教育法治相悖。建立学生申诉制度、设置高校学生申诉处理机构可以有效监督高校的教育管理权，是“权利制约权力”的具体实践，是教育法治建设的必然要求。在学校、教师与学生三者的关系定位中，学生总是被规制、教训的对象；而通过高校学生申诉处理机构的设置、申诉权的行使，学生的弱势地位得以适度扭转，学校在与学生对话中不一定处于绝对的正确地位。学生有机会对学校的教育管理行为提出质疑和否定，成为学校教育管理权外在的重要监督和规制力量。高校学生申诉处理机构的设置，既为学生发出质疑声赋予合法性，又为教育管理权的自我纠错提供了一个契机。从教育法治的视角来看，高校必须要回应学校权力与学生权利的平衡问题，只有保障学生权利、制约学校权力，才能实现高校治理体系和治理能力现代化，这也是现代大学制度建设的必然要求。

(四) 为高校治理权提供了设置可能

高等学校是开展高等教育的机构，依据《教育法》第二十九条的规定，可以“按照章程自主管理”，如“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”，以及“法律、法规规定的其他权利”等。依据《高等教育法》第三十七条的规定，高校“根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。”因此，从法人治理的角度来看，高校可以依据教育法律、规章等设置学生申诉处理机构，这是学校在行使管理职能，完善学校内部治理机构，是推进学校治理体系和治理能力现代化建设的一个重要举措。正是因为高校具有治理权，高校学生申诉处理机构的设置才有了可能。

三、高校学生申诉处理机构的概念及其功能

(一) 高校学生申诉处理机构的概念

1.申诉的概念。在界定“高校学生申诉处理机构”之前需要先界定“申诉”。从语义学的角度来看，根据新华字典的解释，“申诉”有三层意思：(1)向上级或上属机关申述情由；(2)诉说；(3)法律名词，指诉讼当事人或其他有关公民在对已发生法律效力的判决或裁定不服时，依法向法院或者检察机关提出重新处理的要求，亦指国家机关工作人员或政党﹑社团成员对所受处分不服时，向原机关(组织)或上级机关(组织)提出自己的意见。本文所指的是第三层意思，即“申诉”是指公民在对于自己所受处理、处分或已生效的司法裁判决定不服时，依法向有关机关或组织提出自己的意见，请求重新处理。

2.高校学生申诉处理机构的概念界定。根据申诉的内涵，高校学生申诉处理机构是指高校设置的专门校内机构，供学生在对学校处理、处分决定不服时提出希望学校重新处理请求时，配备专门人员受理、复查此类学生诉求。2005年修订后的《普通高等学校学生管理规定》(教育部令第21号)首次明文规定高校学生申诉处理机构的名称，其第六十条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”此后的实践中，高校学生申诉处理机构即被称为“学生申诉处理委员会”(有时简称“申处会”或“申处委”)。

(二) 高校学生申诉处理机构的功能

高校学生申诉处理机构的定位应根据高等教育申诉的功能来确定。根据宪法、教育法律、部门规章的规定，结合“申诉”的语义内涵，高校学生申诉处理机构至少具有权利救济功能、权力监督功能、自我纠错功能。

1.权利救济功能。依据我国《宪法》第四十六条、《教育法》第四十三条和《高等教育法》第九条的规定，每个学生都有受教育权。按照“无救济则无权利”的法理，我们应当建立受教育权救济机制，这个机制包括申诉、复议和诉讼等，其中申诉是最便捷、成本最低、程序相对简单的救济渠道，实践中也是学生最喜欢、最容易采取的救济渠道。因而，高校学生申诉处理机构可为学生在受教育权被侵害时行使申诉权、请求救济提供机会和平台，具有权利救济的功能。

2.权力监督功能。申诉制度为学生提供了一个质疑和否定学校教育管理行为的机会。根据学生申诉的相关实体法规定，对学生的申诉，高校必须予以回应。从最早规定学生申诉制度的部门规章《普通高等学校学生管理规定》(国家教育委员会令第 7 号)来看，其第六十四条规定：“处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉，学校有责任进行复查。”2005年修订后的《普通高等学校学生管理规定》(教育部令第21号)第六十二条规定：“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。”2017年修订后的《普通高等学校学生管理规定》(教育部令第41号)第六十一条规定：“学生申诉处理委员会经复查，认为做出处理或者处分的事实、依据、程序等存在不当，可以作出建议撤销或变更的复查意见，要求相关职能部门予以研究，重新提交校长办公会或者专门会议作出决定。” 纵观学生申诉制度的立法演变，对学生的申诉，高校都必须复查，申诉处理委员会作出维持或建议撤销或变更的复查意见，是对原处分或处理决定的评判。高校学生申诉处理机构的设置和运作，在为学生提供权利救济的同时，亦可以监督教育管理权的行使，减少权力任性行使的可能。因而，高校学生申诉处理机构具有权力监督的功能。

3.自我纠错功能。高校学生申诉处理机构是学校的内设机构，是学校治理体系中不可或缺的组成部分。如果出现现行《普通高等学校学生管理规定》第六十一条规定的情形，即“学生申诉处理委员会经复查，认为做出处理或者处分的事实、依据、程序等存在不当”，高校学生申诉处理机构并不能直接作出改变原处分或处理的决定，其权限是“可以作出建议撤销或变更的复查意见”，在这类复查结论作出后，相关职能部门必须要研究，重新提交校长办公会或者专门会议讨论。不论重新提交校长办公会或者专门会议后的结果与最初的决定是否不同，这个研究、会议讨论的过程就是高校自我审视、自我纠错的过程。因而，高校学生申诉处理机构具有自我纠错的功能。

综上，高校学生申诉处理机构是一个可以提供权利救济、权力监督、自我纠错的校内机构。

四、现代大学制度建设视域下高校学生申诉处理机构的应然定位

(一) 理论界对高校学生申诉处理机构定位的认识误区

学界对高校学生申诉处理机构定位的认识不统一，有学者认为，高校学生申诉处理机构宜定位为行政仲裁机构，理由如下：“首先 ,‘申处会’这一机构具有一定的独立性。其次 ,‘申处会’的组成人员具有专业性和中立性特点。再次,‘申处会’的决定不具有终局性法律效力。”[2]本文不赞同此观点，理由如下：一是仲裁奉行的基本原则是“一裁终局”，而学生对高校学生申诉处理机构的复查结论不服的，还可以向省级教育行政部门提出申诉，并非“一裁终局”；二是仲裁裁决可以对实体权利直接进行变更，而学生申诉复查结论不能直接对实体权利进行变更。还有学者认为，高校学生申诉处理机构宜定位为行政复议机构，“作为被依法授权的组织，高校在学生管理中是以行政主体身份履职的，‘申处委’正是作为行政主体高校的代表机构，类似于‘本级政府’；《规定》中学生可以向学校所在地省级教育行政部门申诉，符合《复议法》的‘上级行政机关’。二者结合考虑，正符合《复议法》中规定的复议的程序和体系(1)此处《规定》是指《普通高等学校学生管理规定》。此处《复议法》是指《行政复议法》。。综上，‘申处委’是高校处理学生对处理或处分决定不服的复议机构。”[3]本文不赞同此观点，理由如下：行政复议决定可以直接撤销、变更具体行政行为，而高校申诉复查结论只能是建议撤销或变更。这种建议权源于申诉制度的内涵——“请求原机关重新处理”，并非“代替原机关重新处理”。所以，高校学生申诉处理机构不宜定位为行政仲裁机构和行政复议机构。

(二) 现代大学制度的民主内涵

20世纪90年代起，理论界开始研究“现代大学制度”，后基本形成一个共识——现代大学制度建设内容会体现“民主监督”。有学者从全球视野出发认为：“各国现代大学制度的基本范畴大致包括了制度精神、法人制度、行政制度和职能制度等四个方面。”“尽管人们对现代大学制度精神的内涵可能有不同的认识，但对于自治、自由、民主和治理等精神，可能不会有太大的分歧。”“民主是现代大学从现代社会政治中吸收的制度精神。”[4]有学者从本土视野出发认为：“建设中国特色的现代大学制度, 必须建立健全保障大学民主管理的制度。第一, 要完善民主管理和决策的制度……第二, 要建立权力制衡和监督机制……第三, 要完善大学的信息公开机制。”[5]建设中国特色现代大学制度课题组在《建设中国特色现代大学制度的四个问题》中指出，建设中国特色现代大学制度，关键要解决好四个问题。其中之一是“以落实党委领导下的校长负责制为核心，完善大学内部治理结构”，指出“要处理好行政管理和民主参与的关系。注重运用协商民主的方式，发挥好教代会、学代会的作用，扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权，保障大学师生员工在学校管理中的知情权、参与权、表达权、监督权，促进重大决策和改革举措的科学性民主性”[6]。总之，现代大学制度建设在理论上包含民主监督内容。

在实践中，2003年，《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》(教政法〔2003〕3号)中提到的推进依法治校工作的目标包括“学校建立依法决策、民主参与、自我管理、自主办学的工作机制和现代学校制度”，首次提出“现代学校制度”一词。2007年教育部颁布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，首次提出了“现代大学制度”一词，但其内涵并未明确与成熟。直到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》颁布，官方文件才对“现代大学制度”进行表述：“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”这个关于现代大学制度内涵的阐述一般概括为“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”。《中国教育现代化2035》指出，面向教育现代化的十大战略任务之一是“推进教育治理体系和治理能力现代化”，要“提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设。鼓励民办学校按照非营利性和营利性两种组织属性开展现代学校制度改革创新”。总之，教育现代化要求继续建设现代大学制度，而现代大学制度建设的范畴之一就是要推进校园民主监督与管理。

(三) 响应民主监督需求下高校学生申诉处理机构的应然定位

高校推进教育现代化的一项任务是“推进教育治理体系和治理能力现代化”，要完成这项任务，必须努力建设现代大学制度。高校要从现代大学制度建设的内涵与范畴出发，完善内部治理结构，健全民主监督与管理机制。作为校内机构，高校学生申诉处理机构在其定位上应依据现代大学制度建设的目标予以设置和运作。“完善校内治理结构”“发挥民主监督作用”就是现代大学制度建设对高校学生申诉处理机构设置提出的内涵要求。在现代大学制度建设视域下，于学生而言，教育管理权的运作实际上就是校长行政权及其衍生权力的运作，对校长行政权的监督应成为高校学生申诉处理机构在设置与运作时回应的基本问题。

因此，高校学生申诉处理机构在设置及运作上，除了权利救济机构的基本定位外，还应立足于能够监督教育管理权的行使，强化其权力监督的功能，定位于权力监督机构，从而完成自我纠错，即树立“权利救济机构”的基本定位，强化“权力监督机构”的功能定位，辅以“自我纠错机构”的衍生定位。只有正确把握高校学生申诉处理机构的定位，才能充分发挥学生申诉制度的价值，完善高校内部治理结构，促进高校治理体系和治理能力现代化。

五、结语

高校学生申诉处理机构的定位问题是高校在建设校内学生申诉制度时必须首先考虑的问题，只有定位科学合理，才能真正发挥学生申诉制度的功效，才能真正建立起健全的学生权利救济机制，才能真正实现学校治理法治化以及教育现代化。希望本文确立的“三个定位”能为教育申诉制度的实践及其理论研究提供一定的参考与借鉴。