国家治理现代化的理论超越与数字化路径

|张 茜|华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。这是第一次把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，也是第一次把国家治理体系和治理能力与现代化相联系。关于何为国家治理体系和治理能力以及二者之间的关系，习近平总书记曾在讲话中作过详细说明，国家治理体系就是“在党领导下管理国家的制度体系”，包括各领域的“体制机制、法律法规安排”，“也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”；国家治理能力就是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[2]。国家治理概念来自西方，西方治理理论为我们提供了理论借鉴。但同时，中国国家治理现代化理论又与西方治理理论有着本质区别，是对西方治理理论的批判和超越。这种超越既体现在治理目标上，又体现在治理方式上，中国国家治理是“为民”和“民主”的治理。国家治理现代化，既表现为治理体系和治理能力的现代化，也表现为治理理念和治理技术的现代化。数字政府是互联网发展的必然，而其本身所具有的性质也恰好契合了国家治理现代化的要求，理应成为我们实现国家治理现代化的主动选择。我们应站在国家治理现代化的高度加强数字政府建设。

一、国家治理现代化理论超越西方治理理论

“治理”概念及其理论来自西方，是当代西方公共行政与公共管理理论的重要组成，也是西方资本主义国家治理理论和实践危机的产物，本质上服务于资产阶级政治统治和资本主义国家治理。

弗雷德里克森指出：“在当代公共行政中，治理是人们经常使用的一个概念。”“许多人也用治理一词意指公共行政。”[3]52西方治理理论源于20世纪90年代成一时潮流的新自由主义国家转向和相应的战略性政府重组改革。当时，人们发现权力具有多极性、复杂性、流动性和某种程度上的“分散性”特征，认为“国家已经不再是一切事务的中心了”，开始质疑“社会型国家”和“干预型国家”的“国家意志”的合理性和合法性。于是，“治理这个命题就应运而生了”[4]，相关理论也相继提出。

西方治理理论并非是一个统一的理论，各家学说的思想基础和主要观点也不尽相同，影响较大的有基于市场的治理理论、基于多元主义的网络治理理论和基于国家中心的政府治理理论等。

市场取向的治理理论认为有效的市场和商业管理方法也适用于公共管理。这一理论认为政府最主要的问题源于其规模的庞大和结构的复杂，因此，政府改革的重点就是分散权力和创造扁平的治理结构，重新定位政府的角色和功能，以创新和进取的“企业家精神”来激励政府服务民众，创造新型的“企业化政府”和“掌舵型组织”，政府的主要角色应为“掌舵”而非“划桨”，政府的基本作用是“进行更多的决策”和“规章管理”，以及“引导”更多的社会组织和经济机构“行动起来”和“健康发展”，并利用市场竞争，“挑选最有能力和效率的服务提供者”，以最低的成本获得最大的效益。[5]该理论之所以曾产生较大影响，主要在于其是对政府角色和功能的重新定位，强调国家治理的社会参与和对社会资源的广泛调动。

网络治理理论的前提是对国家和政府治理环境的确认。该理论认为，现代社会是网络结构，其基本构成不再是个人或集体，而是网络组织，任何治理目标的达成都有赖于其他力量的资源交换、合作以及基于互信和规则的互动，即“权力互赖”，国家或政府必须嵌入到社会网络中，从而形成从地方政府到各种社区组织全面参与的协同决策和治理。[6]在此环境下，政府需要重新定位角色以及运用新的管理工具和策略，政府主要是“引导”和“劝说”而非“命令”或“干预”，因此，掌握“有效的叙事方法”非常关键，以通过改变参与者对世界的认识和理解方式达到改变由其组成的网络的目的。该理论的重点就是基于网络的协同治理，对治理理论的发展作出了一定的贡献。

基于国家中心的政府治理理论则认为，治理就是“政府做事的方式”，有效治理还是要依靠国家及其机构，政府组织及其在结构和功能方面的变化仍是充分理解治理问题的最佳途径和关键所在。[7]持类似观点的学者还认为，基于市场的治理中的交易观点有损现代国家民主的制度结构及其规则[8]；而作为网络治理的行政理论框架则模糊了国家与社会的界限，也威胁到政府组织的公共性以及西方传统的权力分立和制衡原则[3]57。

总的来说，西方治理理论的基本取向是，通过重塑政府进一步拓展公共治理空间，无论是创造“企业化政府”，还是社会协同治理，还是强调国家和政府在治理中的关键作用，都旨在推进政府改革，提高治理效能。

治理理论各有其优势，更有其明显不足。基于市场的治理理论，把政府视为企业，是一种典型的交易型的公共行政。“企业家政府”缺少责任，也不具备政府应有的公共性。人们简单地把“最小的政府”视为“最好的政府”，实行服务外包，导致政府的空心化，也降低了政府的治理能力，而且，也没有证据表明，企业能比政府更有效或更经济地完成公共任务。[3]52显然，政府不是企业，不应该像企业那样运作；现代政府的职能也不是“掌舵”，而是“服务”，政府官员应注意倾听民众声音并及时给予回应，同时要求公民对参与治理并与政府官员以“互利合作”的方式“齐心协力”地处理“共同的问题”[9]。网络治理虽然体现了参与和多元的价值，但没有层级的治理网络使治理缺少权威，也失去责任。

也就是说，西方治理理论提出了一些思想理论，也有一定的理论价值，特别是其中的公众参与、社会协同、国家和政府的关键作用等都可以为我国国家治理现代化理论和实践提供一定的参考和借鉴。但是，“为谁服务”才是公共治理的本质所在，以上治理理论，无论其具体观点如何，本质上都是服务于资本主义国家治理，与我国国家治理现代化理论有着本质区别。因此，对西方治理理论我们不能简单地拿来就用，更何况还必须考虑国情的差异。威尔逊当年就曾要求对来自欧洲的行政学理论“美国化”，“不仅仅要从形式上对语言进行美国化，还要从根本上对思想、原则和目标加以美国化。”[10]现在，我们当然也需要治理理论的中国化。

中国国家治理现代化理论，虽然借用了西方“治理”概念，但与其在基本思想和价值目标上有根本的区别，是对西方相关理论的批判和超越。西方治理理论对政府角色和功能重新进行定位，强调分散权力和采用扁平化治理结构，以及提供有效、经济的服务，这些内容对我们都很有启发。但他们对政府的重新定位以及治理主体、服务对象、服务方式等的调整并不改变其资本主义本质，与我国国家治理现代化理论在党的领导、社会主义性质和人民主权等方面有本质区别，无论在理论上还是在实践上，中国国家治理现代化理论都是对西方治理理论的超越。从治理体系和治理能力两个方面的规定来看，中国国家治理现代化包括制度和政策的制定和执行；从“系统完备、科学规范、运行有效”的要求来看，中国国家治理现代化不仅要求有效，而且要求规范、科学，民主内含其中；从构建和完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的治理体系来看，中国国家治理现代化既包括了广泛的参与主体，又明确了各自的职能定位及其相互关系，还阐明了保障和支持系统。这些无疑都是对西方治理理论的超越。

中国国家治理现代化理论对西方治理理论最根本的超越首先就表现在党的领导上。中国共产党是中国人民根本利益的代表，是中华民族和中国人民的先锋队组织，是中国革命、建设和改革的领导核心，当然也是中国国家治理的领导者。中国国家治理体系就是在中国共产党的领导下创建和发展的，也只有在中国共产党的领导下才能实现其现代化；同时，中国共产党是一个使命型、学习型、创新型政党，在过去的百年里，为了国家富强、民族复兴、人民幸福，中国共产党在继承的基础上不断学习、不断创新、不断提高国家治理能力，有效运用国家制度如期实现了一个个国家战略目标，取得了一个个伟大胜利，也一定会领导中国人民在推进国家治理现代化方面取得新的伟大成就。

中国国家治理现代化理论对西方治理理论最根本的超越还表现在“为民”和“民主”上。西方公共治理本质上是为资本服务的。而中国国家治理的根本价值就是以人民为中心，其根本出发点和落脚点就是为人民服务。这个根本价值在国家治理目标上的具体体现就是“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，而中华民族的伟大复兴是中国人民的根本利益所在，因此“二为”是统一的。“为民”的治理就会保障和实现人民的利益，一切的决策和执行都是围绕人民的利益展开；“为民”的治理就会倾听人民的声音，回应人民的诉求。中国国家治理也是民主的治理。从治理价值来说，民主就是人民当家作主，这是我国政治的基本规定和发展方向。实现人民当家作主的基本途径之一是人民代表大会制度。从治理方式来说，民主就是依靠人民，就是依靠全体人民的支持和参与。人民群众是革命、建设和改革的力量之源，国家治理当然少不了广大人民的广泛支持和参与。中国的民主形式和过程也是对西方民主的超越。西方民主主要是选举民主，中国民主是全过程人民民主，包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各种形式、各个环节，实现了民主形式的丰富性和民主过程的全周期、全覆盖。

正如习近平指出的那样，“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大力气”[11]。这就要求我们加快推进国家治理体系和治理能力现代化，从而降低国家治理成本，提高国家治理现代化收益。可从制度建设和有效执行两方面着手：一方面，推进国家制度体系更加完备、更加成熟、更加定型；另一方面，在这一制度体系下，推进制度执行更加有效、更加透明、更加公平。

二、数字媒介冲击和重塑国家治理结构

国家治理结构和治理模式深受治理环境的影响，治理效率、治理价值与治理目标的实现也受治理环境的制约。网络化、数字化传播媒介就是当代中国国家治理现代化面临的最重要的环境因素和治理挑战，对国家治理结构和治理模式形成巨大冲击，并对其进行重塑。

互联网是信息技术，也是传播媒介。麦克卢汉说“媒介即讯息”[12]16。作为信息传播手段，媒介不仅决定信息的样式，也决定信息的内容，还对国家治理结构产生冲击。从某种意义上说，有什么样的媒介就有什么样的信息，也就有什么样的国家治理。新媒介的出现使信息的样式和内容发生相应变化，国家治理结构和治理方式也随之改变。

传播学把信息分为听觉的和视觉的。文字是视觉的，在文字出现以前，人类获取信息主要是口耳相传，是口语传播，是听觉的。普克纳认为，口语传播虽然有信息不易保存和传承的缺点，但具有丰富性、准确性和非精英化的优点，而且有交流与反馈。他发现，佛陀、孔子、苏格拉底等东西方圣哲虽然都处于“读写文化的中心”，也“正好出现在文字得到广泛使用的时间点”，但都不约而同地选择述而不作，坚持通过对话和面对面的交谈来教导学生。他猜测，他们之所以这样做，“仿佛”是“担心这个逐渐普及的技术的效应，于是决定质疑它的使用”[13]。因为口语传播难以形成文化经典，也就不易形成知识权威，同一、有序、大规模的专制权力和相应的治理结构也就难以形成，分立的、小范围的政治权威就成为主要的存在形式。

文字的出现是人类信息传播方式的重大改变，冲击和重塑着政治和社会治理结构。麦克卢汉认为，我们想把信息书写下来的欲望催生了文字，而文字的产生和使用又促进了人类大脑的抽象思维，他把这两个过程分别称为“主动完成”和“结构冲击”。这个“结构冲击”不仅冲击信息结构，同样冲击国家和社会治理结构。因为文字产生知识和文化权威，文字传播改变了原来由口语传播决定的权力样式和治理结构。在人类传播史上，文字是精英的、专制的，谁控制了文字，谁就控制了权力，文字与权力在生产与分配方面实现了同构。不过，在这方面，中国与西方也存在很大的不同。西方的文字长期掌握在教会手中，教会与世俗两大权力彼此抗衡，而古代中国的知识精英依附于世俗君主，从身体到思想都为其所用，从而导致西方长期小国林立和中国很早就形成大一统国家。有一种解释是，形成如此不同权力结构的重要原因之一，就是在造纸术发明后，各家典籍能够刊印、传播，中国各地知识精英可以同时阅读同一经典。这使得世俗君主可以举办大规模的科举考试，从而统一思想，同时收买知识精英，也使得中国的教权一直没能成为威胁王权的力量。

正因为文字传播的以上特点，有学者认为，现代民族国家的形成相当程度上应归功于印刷文字。麦克卢汉就指出：“印刷术的同一性、连续性和线条性原则，压倒了封建的、口耳相传文化的社会的纷繁复杂性”。他对托克维尔的以下观点也表示认可，“18世纪达到饱和状态的出版物”“使法国实现了民族的同一性”，“法国革命是由新兴的文人学士和法律人士完成的”[12]25。

广播和电视的出现和普及再一次改变了信息传播方式，相应地也再次冲击并重塑政治权力和国家治理结构。广播和电视是感性传播，类似于文字出现之前的口耳相传，是“听觉回归”。麦克卢汉认为，广播直接面对听众，是一种无需凭借文字就可以交流的传播方式，“它以人与人直接打交道的私密、亲切的形式出现在我们面前”；而电视是一种“冷媒介”，收视者可以“介入并参与其间”[12]369,390。他还指出二者都是“信息民主化”的过程，因为文字阅读和书写的高门槛被取消了，人人都可以参与其中。

但是，许多学者对广播和电视的所谓“信息民主化”过程不仅不认同，而且有很深刻的批判，认为广播和电视媒介不是民主的，而是反民主的。批判者认为，广播电视是听觉的强媒体(即声音不能被拒绝)，且是少数言说者对多数听众的单向信息输送，没有交流，也没有反馈。波斯特称之为“播放模式”。这种播放式的传播模式下，话题和语言范式都由言说者决定，听者只能被动接受，从而使言说者的统治确立和听众的抵抗消解：“只要大众媒介单方面地在一个中心化的传播网络中规定交流的流向——从中心到周边或者自上而下，它们就会在很大程度上增加社会控制的效验。”[14]霍克海默和阿多诺指出：“因为电台是一种没有任何回应可能的单向传输，所以电台生产了一种命令语言。”“它使所有的参与者都变成了听众，使所有听众都被迫去收听几乎完全雷同的节目。”他们甚至认为希特勒的上台与广播有着直接关系[15]，并认为这种传播倾向于产生自动反应并削弱个体抵抗的力量，从而为专制统治提供条件。

波兹曼则从影响人类思维方式和思维能力的视角对电视进行批判。波兹曼指出，在文字时代，“我们认识到的自然、智力、人类动机或思想，并不是它们的本来面目，而是它们在语言中的表现形式”[16]。于是，信息传播者将信息进行文字编码，信息接收者对信息进行解码，这一过程锻炼了我们的抽象思维和逻辑思维能力。而电视打碎了文字时代的信息结构，直接用碎片化的图像交流，无需编码和解码，从而使人们丧失了信息阐释能力，陷入了“娱乐至死”的境地。随着传播技术的进一步发展，人类由“技术统治文化”时代进入“技术垄断文化”时代。波兹曼倡导用文化抵制技术，并提出了十条建议。[17]

互联网、数字化是传播媒介的最新改变，又一次冲击和重塑权力结构和治理结构。作为一种信息传播技术，互联网具有“扁平化、交互式、快捷性优势”[18]，使得人人都有可能真正参与信息传播。这不仅是理论上的可能性，而且是互联网发展已非常突出地表现出来的客观现实。可以说，互联网发展的过程就是网民日益参与的过程。随着互联网的普及和发展，政治和国家治理表现出前所未有的民主化趋势。同时，互联网使人际关系的网络化存在从未有过的普遍和真实，从而使权力结构可以实现真正的扁平化，社会协同治理也成为可能。另外，因为网络是面向所有人的即时的、互动的传播，每个网民都不再只是被动的信息接受者，而完全可能是主动的议题设置者和信息传播者，每个人还都可以是公共治理的积极参与者和全程监督者，从而对治理主体形成压力，有利于改善治理环境、推进国家治理现代化转型。

但是，比较常见的一种理解是，互联网和数字化只是信息传播技术和信息处理手段，其功能发挥和价值实现取决于使用者。其实，任何一种传播媒介，都有其不因人的主观意志而改变的特性，其一经产生，就同时影响和决定着传播方式和信息内容以及政治结构和治理方式。麦克卢汉反对“现代科学的产品本身无所谓好坏，决定它们价值的是使用它们的方式”这样的说法，认为持这种观点的人“忽视了媒介的性质”；他认为我们不能忽视媒介自身性质所决定的价值方向，因为这个方向“在人们接触媒介的瞬间就会产生”[12]21-22,26。一般来说，信息传播越便捷高效，就越有利于民智的提升、价值共识的形成、社会的平等公正和个人的自由发展。这正是国家治理现代化的题中应有之义。

我们已经处于互联网和数字化时代，传播媒介、传播方式和传播内容都已改变，国家治理方式也必将随之改变，政府的存在形式也开始从“物理空间”转移到“数字空间”。而且不仅政府的存在形式发生了改变，政府提供的公共物品逐渐“泛在化”，政府存在方式也逐渐“弥散化”[19]。加强数字政府建设既是应对这一变化的主动选择，也是推进国家治理现代化的积极作为。

三、数字政府推进实现国家治理现代化

中国国家治理以人民为中心，根本体现为“为民”和民主。加强数字政府建设就是对这一根本要求的积极回应。数字政府建设包括构建数字化的政务新机制、新平台、新渠道，调整优化政府组织架构、运作程序、服务方式等重大变化，旨在提升政府治理和服务人民的能力，推进实现国家治理现代化。

数字政府既是政府数字化转型的结果，也是一种新的服务模式和治理范式。基于互联网和数字技术的新的信息传播媒介改变了人们基于文字和广播电视传播的交往方式和治理模式，对政府提供服务的新方式、公民参与决策的新机制提出新要求。在提高国家治理实效、推进治理科学规范、实现人民根本利益、充分发扬全过程人民民主等方面，数字政府有其优势，至少在以下方面有利于推进国家治理现代化目标的实现。

首先，数字政府推进国家治理高效化。随着互联网和数字技术的进一步发展与广泛应用，民众对于政府服务和公共事务参与都产生了更多诉求。为了满足民众日益增长的美好生活需要，政府有必要提升数字服务能力，提高公共服务效率。高效化是国家治理现代化的重要目标，也是数字政府最突出的优势。数字政府是办公自动化、网络化、数字化的政府，通过网络公共服务平台，政府可以提供各种“一站式”“一体化”服务，使公共行政和公共服务简化、便捷、高效，使传统办公条件下的繁琐流程、推诿扯皮失去了存在空间。当前实践中，各级各地普遍建立起网上政务大厅，行政审批和公共服务事项全面网上办理，各种“秒批”事项不断出现且快速增加，“全程网上办”“零见面改革”“一网通办”“掌上办”等已是常态。政府行政工作也通过办公网络办理，且可通过手机等移动终端实现随时随地办公，极大地提高了行政效率。数字政府之所以如此高效，通过信息技术全面获取信息并使之数字化是重要原因。在信息化、数字化之前，政府也一直致力于获取、收集和整理信息，但效率不高。现在，先进的信息获取和处理技术，各种智能终端，各种定位系统、监控系统以及大数据存储、智能检索和分析系统等，可以迅速收集和处理信息，为政府决策、执行、服务的高效化提供助力。政府信息网络化还可以解决信息孤岛、数据壁垒等问题，实现资源共享和协同治理。这些都极大地提高了国家治理的效能。

其次，数字政府推进国家治理规范化。规范的基本要求是制度化、法治化，公开透明是规范治理的基本前提。数字政府是政务公开化的政府，公开透明是其基本特征。数字政府全面推行政务公开，政务全过程、各环节信息都通过网络公开，“公开为常态、不公开为例外”。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。”[20]即除了政府主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以向政府申请信息公开。信息公开不止于把相关信息公之于众，政府网站还有政策解读，不仅让公众了解信息，而且让公众理解政策，自觉遵守相关规定，同时监督政府规范合法地执行政策、治理国家。国家治理规范化的重要结果之一就是腐败失去了滋生的土壤。因为在数字治理环境下，数字程序取代当面交涉，权力运行公开透明、处处留痕，哪里梗阻、何处障碍一目了然，数字监督代替人员监督，私下交易、暗箱操作难以进行，人为干预、权力“寻租”、官僚主义不敢随意任性。权力在阳光下运行，规范自然得到保障；服务在透明中提供，政府也就不敢懈怠。

再次，数字政府推进国家治理科学化。互联网和大数据的发展，使政府管理和决策从由经验驱动转换为由数字驱动。人们对数字政府建设的内涵有多种理解，其中之一就是“适应数字时代的要求，对政府的理念、机构、职能、流程进行再造”[19]，即在正确认识政府职能的基础上，优化调整政府内部组织架构、运作程序和管理服务，使国家治理更加科学。当前，依托数字治理，政府大规模取消和下放审批事项、调整审批程序、改变监管方式、转变政府职能，加强以公共服务为核心的现代管理模式和服务型政府建设，不断优化治理环境，使国家治理科学化。国家治理科学化主要体现为政府决策科学化和社会治理精准化。从某种意义上说，决策就是通过“已知”对“未知”作出选择和判断，因此，充分掌握信息也就成为科学决策的基本前提。“充分”，既包括信息数量充足，也包括信息全面准确。如果不能“充分”掌握信息，政府决策就难免失误。因此，任何“凭感觉”“按愿望”“拍脑袋”的决策都不可能科学。数字政府运用现代数字技术采集、分析、研判数据，“建立起较为精确的决策机制，就能大大提高决策的精准性、科学性和预见性”[21]。国家治理科学化要求精准治理，而数字政府就能够提高治理的精准度。如，运用大数据对资源分布、经济发展、人口结构、社会治安、教育卫生、环境污染、食品安全、交通路况等方面跟踪监测，获取全面准确的指标数据，以发现“堵点”、“痛点”、“重点”和“难点”，变“大水漫灌”为“精准滴灌”，精准施策、科学治理，以收事半功倍之效。

最后，数字政府推进国家治理民主化。“为民”和民主是中国国家治理现代化理论对西方公共治理理论的根本超越，因此，国家治理现代化必然要求治理的民主化。这就要求治理信息不能单向发布，而要双向交流、官民互动，民众可以随时表达诉求，政府亦能即时给予回应，民众参与渠道通畅、机制完备。互联网客观上就具有平等性和民主性，不仅其传播方式和传播内容是平等和民主的，它也使政府进一步朝着民主化方向发展。数字政府是互联网环境下政府发展的必然趋势，互联网也为全过程人民民主和政府治理的民主化创造了条件。数字网络实现人机互联、人际互联，官方平台可以实时查看民众诉求，了解民情、收集民意；民众也可以随时查询政府信息，反映情况、表达意见、提供建议、参政议政。原来因成本高企而难以实行的大规模民意调查、民主参与、民众监督，通过数字网络都有了现实可行性。各地政府也正在通过数字网络推进全过程人民民主，特别是公共治理的全过程民主化进程，如通过网络进行民意调查、征求意见、网络听证、网络问政等。从理论上说，通过数字网络完全可以实现公共事务管理和社会治理的全民参与，调动全民力量，集中全民智慧，提高政府治理水平，推进社会发展和治理完善。也可以借此改善党群、干群关系，提高党和政府的公信力，巩固党的执政地位。

综上，国家治理现代化有其价值指向和目标追求，互联网的产生对传统国家治理结构和模式形成冲击，催生数字政府。数字政府高效、规范、科学、民主，正好契合国家治理现代化的要求。因此，我们应站在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的高度上大力加强数字政府建设，提高政府对网络化、数字化、智能化的理解和运用能力，主动调整政府结构、转变政府职能，充分发挥政府数字化平台强大的治理和服务功能，真正实现“为民”的和“民主”的治理，大力加强服务型政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。