探讨新公共管理视角下的市政设施管养体制

作者简介：刘智信（1994-），男，汉族，黑龙江鸡西人。主要研究方向为： 公共管理。

摘要：市政设施属于公共设施，政府、企业和公民都属于此类型设施的建造出资主体，在城市发展与居民生活中市政设施都扮演着十分重要的角色。为了有效发挥市政设施价值，强化市政设施管养十分必要。基于此，本文从新公共管理角度，以提高市政设施管养质效为目标，对市政设施的管养体制建设与优化进行了研究。文章先概述了新公共管理概念的内涵与特点。然后对市政设施的属性、特点以及多元治理的可能性进行了分析，还从实际出发研究了市政设施管养体制的缺陷及成因，最后基于新公共管理视角提出了市政设施管养体制优化路径。

关键词：新公共管理;市政设施;公共设施;管养体制;体制改革

有效开展市政设施管养，是做好城市基础设施管理、维持城市正常运转、推动社会经济发展的必要性举措。当前，仅依靠政府管养市政设施已经无法满足实际要求，而且传统管养模式的弊端也逐步暴露，建立新的市政设施管养机制势在必行新公共管理是一种新型公共管理模式，在信息化、全球化时代十分适用。市政设施是城市的基础设施之一，从新公共管理的角度出发对市政设施管养机制进行优化和革新十分可行。

一、新公共管理理论概述

新公共管理运动于上世纪60年代兴起，正值西方民权运动风起云涌之际，新公共管理运动的兴起为新管理理论的诞生与发展提供了直接动力。在新公共管理运动的推动下，席卷全球的公共管理改革拉开了序幕，新公共管理理论也逐步全球行政改革的基石。新公共管理的实质，是现代经济管理与企业管理的融合，也是企业管理办法在政府行政管理中的合理运用。

（一）精髓

新公共管理已经在多个国家的行政改革当中发挥了实践指导价值，从这些实践中我们可以对新公共管理的精髓进行总结。从当前情况来看，新公共管理强调精细化、专业化、自由化的公共管理;重视绩效考评与规范性量化指标的应用，并以绩效为导向开展资源配置与报酬管理;新公共管理还主张分权和减少冗员，将竞争理念引入公共管理，以公共招投标方式选定合同对象;该理论还基于弹性和人性化理论构建用人制度、报酬制度，要求管理者严守劳动纪律、重视成本节约[1]。

（二）特点

新公共管理更符合全球化、信息化时代的行政管理要求，也能夠为城市公共管理注入新的活力。在实践工作当中，表现出了极高的价值和十分突出的特点。目前，新公共管理的落实实现了对政府价值和定位的重估，展现出了先进性、灵活性、多元中心性和先进性;更实现了多元主体边界重构，并强化科层制、互助网络与合同制融合。

二、市政设施的基本情况

（一）概念

市政道路、城市桥涵、城市公共娱乐设施及其配套或附属设施都属于市政设施;城市中的排水、照明、生活垃圾处理、文明建设、防洪以及公用设施也都属于市政设施的范畴。

（二）属性

从物品属性的角度来看，市政设施是公共物品，但是却并不能被视为纯粹的公共物品，无法用消费的非竞争性、非排他性对其进行考察。严格来说，市政设施应该属于准公共物品，即位于纯公共物品以及纯私人物品之间，是兼具公共资源性物品和俱乐部物品部分特性的特殊公共物品。因此，市政设施通常具有区域性、公益性和自然垄断性特点，还有着投资大、价格变动滞后性强、回报周期长、消费可减性突出且效益隐性化的特征。

（三）可能性

本文所探讨的可行性，是指基于多元中心治理角度，建立市政设施管养制度的可行性。传统的市政设施管养模式属于单中心管养模式，管养服务以及责任由政府部门一力承担。虽然，政府部门的权威性供给保证了市政设施的有效使用和管养，但随着市政设施规模和数量的增加，政府需要面临加倍的财政压力;当市政设施服务水平下降或管养效果不佳时，政府的公信力以及行政能力将会受到质疑，更可能会因过度包揽管养事务而出现“道德公害”问题，这些都对提高市政设施管养质效不利[2]。在此背景之下，基于多元中心治理构建市政设施管养机制十分必要。

实现市政设施管养的多中心治理，将会增加市政设施管养主体，可基于竞争或准竞争机制打破政府垄断，十分有利于提高管养质量。而且，多中心治理为实现市政设施管养市场化提供了便利，能够在保证政府集中性、公共性优势的基础上，有效发挥市场的高效性特点，将兼顾二者长处构建更加科学的市政设施管养机制。此外，基于该模式还有利于转变政府的角色定位，政府需要以全新的角色参与到市政设施管养当中[3]。在市政设施管养问题上，政府的管理角度与方式应该从直接变成间接，成为拥有主导地位的中介者。

三、市政设施管养体制发展现状

（一）历史沿革

市政设施管养与城市发展息息相关，随着城市化进程的推进，市政设施管养也得到了长足发展。建国初期，我国市政设施建设迎来了高速发展期，但在三年自然灾害期间和文化大革命期间市政设施建设规模几乎没有扩大;改革开放以后，市政设施建设迎来了新的发展阶段;千禧年后，我国城市化速度进一步提升，也带动了市政设施发展，市政设施建设始终保持较高增速。伴随市政设施规模和数量扩大、政治经济形势变革和行政管理理念革新，市政设施管养体制也在不断变化。管养体制主要分为三种类型，其一为集中管理型管养合一;其二为分级管理型管养合一;其三为管养分离。通过理顺我国市政设施管养体制发展的时间线可知，在改革开放初期实行建管合一机制;2002年前，实行建管分离、管养一体机制;而后我国进入管养拆分、全面改革阶段。

（二）发展现状

市政设施管与养分离模式的逐步构建，是有关部门不断探索和试验和后结果，管养体制的改革也为提高市政设施管养质效提供了保障。在此情况下，市政设施管养领域的市场机制已经初具雏形，管养维修单位的企业化转型逐步成为共识，养护单位的竞争力、市场意识和业务拓展能力也得到了增强。而且，在市政设施管养过程中，现代化技术应用频率越来越高，机械化、智能化、市场化是市政设施管养的未来发展方向，这也推动了养护成本降低、养护资金配置效率提升，更让政府职能发生了一定转变[4]。虽然，经过多年实践我国已经逐渐摸索出了符合自身要求的市政设施管养道路，但是现有发展仍存在许多的不足之处，解决现有弊端、完善市政设施管养体制依然是各主体共同关注的重点。

（三）弊端成因

虽然，我国不断推进市政设施管养体制改革，上海、无锡、杭州等城市的市政设施管养体制改革也取得了不俗进展，但是现行的市政设施管养体制仍然无法完全满足不断加快的社会转型需求，各大城市的体制改革也存在诸多不成熟之处。本文着眼于实际，对市政设施管养机制的现存弊端及其成因进行了总结。

第一，目标不定，思路不明。从当前的市政设施管养体制发展情况来看，体制改革脚步从为停歇，但许多地区的市政设施体制改革目标、方向以及思路并不明确，导致体制革新过程缺乏章法，市场化竞争机制，机械化、智能化作业方法落实艰难。

第二，权责不分，监管缺失。目前，在我国大部分城市施行的市政设施管养体制下，市政设施管养单位既具有政府行政管理职能，又具备行业管理职能，还拥有生产经营资质。在这种情况下，往往难以划分政企，政府部门所发挥的监管作用更是十分有限。

第三，资金不足，绩效不高。市政设施管养需要充足的资金支持，随着城市化进程加快，市政设施管养标准以及要求也不断提升，所需成本进一步扩大，对财政造成了一定压力。在此情况下，许多地区都出现了财政拨付与管养经费需求不对等的情况，管养经费供小于求的情况比比皆是，严重影响了管养质量，更让管养绩效难以提升。

第四，政府定价，市场疲软。在许多城市中，市政设施管养的费用和材料都由政府规定，而这些市政设施养护材料和劳务则需要以市场化方式购买，从这一角度来看现行市政设施管养体制存在计划经济和市场经济并存的情况。但是，在政府直接管理之下，管养单位缺乏竞争意识和压力、管养成本定价不科学问题始终难以避免，市政设施管养市场也缺乏活力，更难以进一步扩大的完善。

第五，体系缺失，配套不全。市政设施管养体制改革过程中，管养单位长期垄断经营问题一直未得到解决，导致其缺乏外部竞争和内部激励，更影响对体制改革造成了阻碍。而且，市政设施管养改革的辅助性工作开展成果不佳，配套管理制度建立成果难以满足实际需要。

四、基于新公共管理的市政设施管养体制革新路径

新公共管理思维的融入，可以推进市政设施管养体制发展进程，更能推动政府职能与定位的转变，让体制改革焕发生机。从新公共管理视角出发完善市政设施管养体制时，相关工作人员应该以弥补现有缺陷、解决现有弊端为目标，明确思路目标，提出建设性方案和建议。

（一）明确市政设施体制革新要点

1.目标

为了在完善市政设施管养体制的过程中，有效融入新公共管理理论，相关工作人员必须明确体制改革目标。基于新公共管理理论，相关工作人员需要对市政设施管养工作进行重新定位，并确立体制改革的主要方向。在行业定位上，应坚持市政设施管养的公益性目标，并积极利用市政设施管养体制改革推动市政设施保护、提高市政设施服务能力、提升公共服务均等化[5]。此外，还应该以深度落实市场竞争机制，打造多元主体治理格局为目标，完成政府角色重构和市政设施管养产品供给模式创新，切实发挥政府主导性和市场参与性。

2.思路

基于新公共管理的市政设施管养体制改革，应该遵循精细化管理思路和市场化运作思路。相关工作人员需要将企业管理理念、现代经济管理思维运用到行政管理当中，进而为提升行政管理质效奠定基础。此时，需要以建立多中心治理模式为市政设施管养机制改革的总体思路;即是说，相关工作人员应结合现代城市管理要求与基本规律，依照管养分离、市场运作、属地管理的思路，建立新公共管理下的市政设施管养机制。当然，为实现精细化管理和专业化管理，还需在构建市政设施管理机制时引进并落实市場竞争机制与多层级管理权责，为有效培养管养市场、发挥水与企业作用奠定基础。

3.原则

笔者认为，从新公共管理角度推动市政设施管养体制改革，需要实事求是和就事论事原则，更需要在实践工作当中做到以下几点。首先，应避免冗员，践行职能优化与部门精简原则，基于管养体制改革目标有效合并与精简职能部门，为建立大城管体制、发挥协同管理作用做好准备;其次，应继续践行建管分离原则，并且遵循专业高效原则，让市政设施建设与管理者各司其职，开展专业化、细致化工作;再次，应践行权责统一原则，推动市政设施管养责任和事务重心下移，明确多级部门的工作内容与权责，有效分配财权、事权，激发多级行政部门的管理合力，提高相关工作人员工作积极性;最后，应践行市场运作原则，切实推动市场竞争机制落实，有效管理市场环境与秩序，提高事改企效率并推进良性竞争。

4.核心

在实践中，新公共管理视角下的市政设施管养体制改革，应该以调整各级管理权限、推动重心下移、实施管养分离、完善体制改革、提高管养工作有效性和增强市政设施服务能力与年限为核心任务[6]。

（二）推动大城管体制改革

市政设施是城市发展过程中最为重要的基础设施，也是城市管理的重要组成部分。在新公共管理视角下推动市政设施管养体制改革时，也不能忽视城市管理体制的统筹性和影响力。为此，可基于构建和落实大城管体制，提高城市管理对市政设施管养的统筹能力，完善新公共管理视角下的市政设施管养体制。

所谓大城管体制，就是城市综合管理体制，使一种足以实现城市水力、电力、通信、垃圾处理、公共空间管理和基础设施建管统筹管理的城市综合管理体制。在大城管体制之下，城市公共管理工作责任将由各地政府建立的城管综合管理指挥中心承担，该机构具备监察、赏罚与统一指挥的权力。与小城管体制相比，大城管体制可以实现全社会广泛参与，推动条块互动、发挥协同效应;更能在坚持属地管理、条块结合、重心下移、立足基层的原则下，实现政府主导、部门负责、多元参与、上下联动和综合治理。由此可见，大城管体制与新公共管理下的市政设施管养体制改革目标不谋而合，所以推动大城管体制建设有利于开展市政设施管养体制改革。那么，相关工作人员应该在追求综合性、高效性、专业性和长效性的基础上，大力推进大城管体制建设。比如，完善城市管理领导格局，由市长、常务和分管副市长、区级主要领导和市直部门负责人共同组建城市管理委员会，共同承担大城管体制下的城市综合管理责任，合力开展综合协调、统筹规划和决策监督，为增强城市管理权威性与有效性提供保障;优化城管行政主管部门结构，建立单独的城市管理局使其与市城管下属办公室联合办公;推进市建委、城管委、发改委联动，在各部门各司其职的基础上构建“建设+管理+运行”协作新格局。

（三）逐渐下移管理重心

下移管理重心，是新公共管理视角下市政设施管养体制发展的必然要求。为了保证市政设施养护质量，在下移管理权限时需要践行循序渐进、分级分批原则。目前，各地区的经济发展水平、市政设施管养事权情况、基层管养能力和市政设施养护市场成熟度存在较大差异，即便是位于同个省份的城市之间也难以保证上述要素发展进程统一。为此，只有逐步下移管理权限、具体问题具体分析才能真正有效地推动管理重心下移，提高基层作业能力，强化新公共管理视角下的市政设施管养体制完善性。

市政设施养护存在技术要求高、资质标准严、基层能力弱（区级）、市场发展慢的不足，相关工作人员需要以下移管理重心为目标，制定事权下划方案。此时，应基于统筹规划、推动发展和分批实施原则设计方案，并对方案落实思路加以明确。比如，以逐步落实属地管理、下移市政设施管理重心、完善市政设施养护市场秩序、推动市政设施养护市场成熟、落實管养分离制度、优化市政设施养护从业者安置模式、强化市政设施管养市场化运作为总体思路，实现市政设施管理重心下移[7]。在这一过程中，相关工作人员需要合理划定市政设施管理重心下移的范畴，为有效开展区级管理、提高养护效果做好准备。此时，需从市政道路、城市景观照明设施、城市桥梁、城市排水设施、机动车冲洗管理事权、市政设施行政许可等角度出发，逐级逐步落实管理重心下划方案，提高各区级单位的服务与管理能力。

（四）完善管养监管体系

监管不力是市政设施管养工作质量难以提升的主要原因，随着市政设施管养体制革新和管理重心下移，现有的市政设施管养监管机制已经无法满足实际需要，所以构建更加科学、适用的监管体系十分必要。新公共管理视角之下，市政设施管养体制改革过程中构建的监管体系，也应该遵循多中心综合构建原则。此时，政府行政主管部门、专业监管单位以及养护企业都应该成为监管主体，并在构建监管体系、开展监管工作时充分践行统一管理原则，实现一体化服务。

建立健全市政设施管养监管体系时，需做好管养机构设置，明确各机构关系与职责等工作。在机构设置方面，相关工作人员需要强化监管部门建设，保证该部门的专业性和权威性。比如，建立由市城管局直属监管部门，专职开展市政设施养护行业与市场监管。当然，在这一过程中相关工作人员还应该积极培育市政设施养护市场，激发维修作业市场主体活力和良性竞争意识，为有效落实市场竞争机制和规范市政设施养护市场秩序做好准备。此时，应在规定期限内，剥离市级市政设施监管单位的作业职能，基于技术人才、机械设备与市政设施养护资产投资多元化企业;还可以利用税收政策扶持、构建市场管理标准等方式，推动企业发展、增强市场良性竞争。

完善市政设施管养监管体系的过程中，相关工作人员还应该明确各级监管机构的职责和关系。在市政设施养护监管体系当中，市级市政设施行政主管部门即市城管局下，设有市级市政设施监管部门和区级市政设施行政主管部门，在监管过程中氧化企业将发挥共同参与作用。在实践中，市政设施的行政主管部必须严守行业规范与政策法规，充分发挥养护维修计划审批职责、养护经费使用监督职责、监督检查职责和养护管理落实情况考核职责;行政监管机构则需要严守市政设施产权管理职责、市政设施维修计划编制职责、市政设施维修经费预算职责、市政设施招投标组织职责、价格规范化管理职责;养护企业则需要在工作中承担市政设施的维修职责。市政设施养护监管系统当中，各主体之间关系如下：市级市政设施行政直观部门与监管机构之间存在行政隶属关系，前者可授权于后者，后者必须在受到前者委托或获得授权后才能开展监管工作。在实际作业环节，实际市政管理行政主管部门应该对监管机构进行监控，并且严格执行监管、考评、问责机制，高效开展政府内部监管。对于区级市政主管部门而言，市级市政设施行政主管部门和监管部门可以对其进行业务指导，前者是市政设施养护监管基层工作责任的主要承担者。市政设施监管机构和养护企业之间存在合作关系，二者关系以招投标合同或协议约束。

（五）稳步推进配套改革

在新公共管理视角之下，市政设施管养体制的建设和完善都应该做好配套改革工作。在这一过程中，相关工作人员需要从多角度出发，基于配套机制改革、完善的方式，稳步推进市政设施管养配套改革。此时，应从以下几方面着手：

1.财政保障机制

随着市政设施数量增加，政府在管养市政设施阶段所承担的财政压力不断扩大，在这种情况下市政设施管养经费不足问题成为了阻碍市政设施管养体制改革和市政设施管养质效提升的重要原因。因此，新公共管理视角下的市政设施管养体制建设，必须有效解决经费不足问题，保证市政设施管养资金投入的持续性和稳定性。为此，积极推进市政设施管养环节的财政保障机制建设，优化财政供给与分配，保证管养资金注入的充足性和稳定性。比如，重新核定市政设施管养项目定额标准，合理选定物价系数与下划各区的支出基数，基于市保基数、区保增长原则完善市政设施管养财政保障机制;加强预算编制合理性与动态化经费供给管理制度，保持资金供给与支出平衡[8]。

2.综合执法协调机制

在新公共管理视角之下，市政设施管养体制的建设和落实应该需要依靠多部门协同作业。因此，从城市管理的角度出发，以提高综合执法有效性为目标建立综合执法协调机制十分必要。市政设施管养是城市综合管理的重要组成部分，各部门之间的有效配合能够提高管养工作有效性。因此，相关工作人员需要积极构建行政执法联动机制，打造以区为主体的两级执法体制，保持执法部门与行政主管部门之间的信息互通和高效联动，发挥部门协同效应打造城市管理合力。

3.事业单位改革

推动事业单位改革，是改革新公共管理视角下市政设施管养体制的重要方法，此举可有效避免行业垄断，也能为培育市政设施养护市场提供辅助。在此环节，相关工作人员应该强化事业单位改制，在保证职工利益的基础上有效分流市政设施养护从业者，从而为盘活市政设施养护市场、提高行业竞争力与发展潜力提供辅助。比如，践行核定支出原则，落实减少冗员、消除不必要编制方式，逐步推进事业单位改制，强化分流安置有效性。同时，相关工作人员还应该将现代企业管理理论和方法融入事业单位改革当中，改变事业单位不思进取、发展缓慢的局面，使其自负盈亏，从而激发单位发展决心和动力，让市政设施养护事业单位朝着企业化发展，真正成为具有自我约束能力、自我发展能力、自主经营能力和市场竞争力的法人实体，为提高市政设施管养效果提供保障。

结语：总而言之，随着社会经济发展市政设施的类型、功能以及管养要求不断变化，保持市政设施管养体制的先进性和适用性至关重要。将新管理理论融入行政管理，市政设施管养体制能够有效缓解传统管养模式的弊端，可以推动市政设施管养体制的持续革新和实践创新，能够在当下发挥更高的服务与约束价值。从新公共管理角度来看，市政设施管养应该逐步朝着多元治理方向发展。

参考文献：

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