自贸区的政府治理能力现代化

陈蜜

【摘 要】党的十八届三中全会公报首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]自贸区是积极响应和实践这一理念的排头兵。南沙自贸区的发展对政府来说是一次提升自身治理水平的良机。

【关键词】新公共管理；治理能力现代化；南沙自贸区

【Abstract】The third plenary session of 18 put forward that “constantly improving the level of governance and promote socialism with Chinese characteristics”[1] and it is put in to practice by Nansha Free Trade Area. It is a good opportunity to improve the capacity of governance for Nansha government.

【Key words】New public management； Governance capacity modernization； Nansha Free Trade Zone

1 从新公共管理到政府治理能力现代化

20世纪80年代后兴起的“新公共管理”运动，是政府治理能力现代化的理论来源。新公共管理运动兴起意味着公共部门的治理，尤其是政府的治理研究领域范式的转变[2]。从新公共管理的研究范式特征中，可以找到提升政府治理能力现代化的一些思考。新公共管理运动所倡导的几点精神包括：1）政府职能界定。政府需要清楚地知道自己的要做的是什么，需要对谁负责。主张权力下放，让基层有更多的权力去进行治理。2）以目标导向的绩效评估[1]。新公共管理注重结果和产出，而非过程和投入。无论是机构还是个人，业绩指标都是评估其绩效的主要工具。3）目标管理和项目预算。这意味着政府部门需要首先确定自己的使命和目标，在分析自己的优势和劣势的基础上，通过项目预算做出资源分配决策，实现目标。4）以顾客为导向提供给公共服务[3]。在传统的公共管理理念下，公共物品的提供是政府提供什么，公民就用什么，完全忽略了公民的实际需求。而新公共管理将公民看作是顾客，通过市场的作用，让公民参与社会治理，自由选择需要的公共服务，并且就服务的质量进行满意度测量和修正管理。5）公共服务机构的变革。用小型的机构来负责执行和提供公共项目和公共服务。每个机构负责一个或几个项目，只有少量的文职人员负责制定政策、计划和协调[4]。这对于缩小机构规模、提供优质和专业化的服务具有重要作用，同时也可以更好的解释一项服务的提供，它并不是非政府机构不可的。6）引入竞争机制。政府可以弥补市场的某些缺陷，但是反过来，市场也可以对政府产生影响，把竞争机制带入公共部分，把公共部门与私人部门放在一个相互竞争的环境之中，有利于社会整体公共服务水平的提高。7）公共部门需要学习和借鉴私人部门的管理方式，新公共管理学派的最大特点在于，认为公共部门与私人部门之间虽然存在差异，但这种差异并不是本质性的，因此，适用于私人部门的管理方法，在公共部门同样适用。来自私人部门管理实践中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣、绩效工资、人力资源开发等措施，都在新公共管理运动中得到的运用，并取得了较好的效果。8）政治行政二分的假设被打破，公共管理者与政治家的关系不再是指挥与服从的关系，公众与公共管理者之间不在是被动服从的关系。公共管理者将更多的参与到政策的制定之中，顾客之上理念也将公众变成顾客，要求政府提供能更好回应公共需要的服务。

新公共管理对我国政府治理能力现代化的借鉴在于：1）随着经济社会的不断发展，政府需要不断地进行体制的创新，来适应社会发展的需要。2）政府人员的自我定位需要从“官僚”、“管理者”变成“服务者”。3）学习和建业企业管理方法，来提高政府部门的管理效率[5]。

从新公共管理的概念中演化出来的“治理”理念，它的最大特色在于既保留了新公共管理的思想精华，还加入了“多元治理主体”的概念。治理主体的多元化对也是治理理念的最大特色。政府治理现代化，关于治理的定义，全球治理委员会将之定义为：政府机关和个人共同对公共事务进行管理和对社会公共利益进行维护的总和，治理的目标就是平衡不同利益主体的利益诉求，缓解社会矛盾。政府治理不同于政府管理，治理的最大特点就是治理主体的多元化，而不是单一的以政府为主体的。全面的、系统的治理对政府来说是，实现起来非常困难，因为牵涉到方方面面的利益分配。

2 南沙自贸区的现状分析

2015年4月21日李克强总理来到南沙，参加南沙自贸区挂牌仪式。这是继2013年9月29日上海自贸区挂牌后，自由贸易试验区改革的进一步深化，与南沙自贸区同时设立的还有深圳蛇口、珠海横琴自贸区。

根据新公共管理运动所倡导的精神，南沙自贸区的发展首先需要做的就是分析自身优势和劣势，确定好发展的目标和愿景，通过有效的制度安排和资源配置来，利用环境的和政策，达到目标的过程。

南沙自贸区的优势：

改革和开放的先行优势。自贸区的建立使南沙享受了先一步的开放和改革优势。虽然没有规律可循，但是这是也不会受到过多的规则约束。在机遇与挑战并存的情况下，重要领域的改革如行政审批制度、商事登记制度、投融资开发、社会管理制度等，都是大有可为的。

对外开放的平台优势。南沙的定位是粤港澳合作平台，是金融对外合作开放的平台，是政府治理能力现代化的试验平台。这几个重大平台的建设是贯穿南沙发展的主线，发展成功与否的标志。

服务东西两岸的区位新优势，提升城市聚集辐射能力。目前南沙有两块，一是明珠湾起步区；而是蕉门河城市中心区。随着这两大板块的建设和投入使用，整个城市的公共服务能力将得到提升，有利于发挥城市的聚集和辐射能力。

建设功能性、枢纽型交通基础设施，强化与周边城市群的连接，提升区域综合服务功能。由于中心城区离珠江出海口较远，广州对珠江口地带的经济辐射能力相对不足，南沙独特的区位优势，让它成为了“广州未来”珠三角核心城市。对重大基础设施建设进行重点把控、提高城市承载能力。以世界先进水平的综合服务枢纽作为要求，建设和完善重大交通、市政、信息基础设施。

引领珠江三角产业转型发展的平台优势。引进一批优质高端产业项目，形成主导产业集群。明确南沙的优势产业，培育新的经济增长点。需要优化招商机制，拓宽招商渠道，重点针对世界500强、优势产业链招商[6]。

通过利用国家战略新区政策优势、国家、省、市配套政策落地，来完善南沙各项扶持政策，通过政策聚集形成新区“政策洼地”优势。

与上海自贸区相比，南沙自贸区有自己的特点：

1）上海自贸区是面向世界的，而南沙自贸区的定位更多的是区域性的。建立粤港澳金融合作创新体制、粤港澳服务贸易自由化，以及通过制度创新推动粤港澳交易规则的对接。南沙处在粤港澳的核心区域。

2）南沙自贸区在21世纪海上丝绸之路的范围内，需要海上丝绸之路的沿线地区扩大贸易往来。

3）南沙的交通配套等基础设施与上海自贸区相比，需要完善的地方比较多。硬件设施南沙与上海相比，差距还是相当大的。同时南沙基础设施方面也没有做好成为自贸区的准备。

4）尽管上海自贸区的复制并不难，但是，上海的软实力却是南沙难以企及的。这不仅南沙复制会面临到的问题，将来进行更进一步的推广和复制的时候，更多的地区也将面临软实力的考验。

5）南沙经济发展的内生动力不足。上海自身发展的动力非常强劲，而南沙最大的发展困境在于自身的发展十分欠缺，需要仰赖的外部发展推动太大。通过对同期设立的其他两个自贸区的房价进行对比就能看出一些端倪，南沙目前的房价是蛇口和横琴的4/1-3/1左右。另一方面，南沙自贸区主打的粤港澳的牌，香港对内地发展的带动作用，笔者认为需要持保留态度。从目前香港自身的发展状况来看，一方面是其空心的实体制造业，另一方面是微弱的服务内地的意愿，很难寄希望于香港对南沙的发展有多大的带动作用。当然，香港以其自身的区位优势和多年的发展积累，在国际规则的运用和营商环境的建设方面，依然能够给南沙的发展带来一些借鉴。

在这样的情况下，南沙的发展更多的职能依靠自己。从政府的角度来说，需要做的还远远不够，首先是公共服务的提供方面，其次是交通配套设施的建设方面。南沙的特殊区位因素，导致交通是制约其发展的一个重要因素。最后是政府对自身的规范，如何缩短自己的手，把更多的精力投入到应该加强管理的领域中去。

6）南沙有广阔的发展面积，南沙的定位是香港企业在广东的落脚点之一，在前海、横琴几个自贸区中，南沙是唯一一个可以划出可观的土地面积与香港共同开发，对于两地的发展来说，如果有一套切实可行的合作开发方案，可以形成共赢的局面。

通过对比，可以发现，自贸区的建设不能搞“同质化”[7]上海自贸区的经验不能完全复制，因地制宜，形成自己的特色是十分重要的，这也是今后进行自贸区的扩展和相互竞争的关键。经济发展的内生动力不足，是制约其发展的关键。

南沙自贸区的概念出来以后，吸引了不少的公司前来，但绝大部分都是抱着“占坑”和“观望”的态度，他们过来的目的很“朴素”，就是希望享受一些政策上的优惠。甚至希望南沙自贸区能够出台大量的优惠政策，就像当年的深圳经济特区一样。当然，从申请自贸区开始，南沙的房价就一直被这个政策托着，直到自贸区政策的坐实，房价产生了一波上涨趋势。

从企业的表现和房价的走势来看，公众对自贸区概念的理解并不是非常清晰，他们一直认为既然是自贸区，就一定会有很多的“好处”，并且单纯的认为这种好处是来自政策方面的优惠。

首先，需要纠正这种单一的认识，自贸区应该是建立一个由市场主导资源配置的一个区域，也就是我们在官方文件中经常见到的：“发挥市场在资源配置中的基础性作用”，“划分政府与市场的边界”。

其次，自贸区不等于经济特区，经济特区和自贸区是不同时代的产物，他们具有不同的时代使命。经济特区是改革开放初期成果，在改革开放30多年后的今天，在改革进入“深水区”的发展阶段，在以“开放促进改革”的方针下，有了自贸区的尝试。从这个角度来说，自贸区建设的难度之大，阻力之大是可想而知的。

最后，对于自贸区的发展，更多的是对政府治理能力提出挑战，如何能够得体的退出市场，做好自己分内之事是需要进一步思考和探索的问题，也是完成自贸区建设的一个重要方面。

在政府治理能力现代化视角下，南沙区政府的治理路径选择，笔者认为可以从两个方面来进行思考。一是根据“顾客服务”理念，将政府看做是服务提供者，政府之外的人员视为政府的“顾客”，为了更好的服务顾客，提供更加周到的服务，需要更多的关注服务对象的需求。

接受政府服务的“顾客”大致可以分为两类[8]，一类是居民个体，另一类是企业。

在可以预见的未来，自贸区居民能享受到的便利包括：1）质优价廉的进口商品；2）平行进口车价格更加优惠；3）享受外资医院提供的优质医疗服务；4）出国旅游避免繁杂的签证手续，可以“说走就走”；5）更多的外企就职机会；6）创业门槛更低，更多优惠政策的支持；7）休闲娱乐活动将更加丰富多彩，可以欣赏到原汁原味的国外娱乐项目和文艺活动；8）投资理财可选择的范围扩大。

企业能够享受到的便捷和支持包括：1）国际化、市场化、法制化的营商环境；2）登记注册享受“一站式”服务；3）企业所受限制减少，经营范围扩大，“法无禁止即可为”；4）网上政务办理，帮助企业减少办事成本和时间；5）享受低成本跨境融资服务；6）工业企业享受辐射带动作用，有利于产业优化升级。

鉴于“顾客”有以上的服务需求，政府就需要从中提取需求点，为“顾客”提供满意的服务。有了“顾客”的需求，政府一方面要缕清自身的职能和限制，在可为的领域大有作为，在不可为的领域，华丽退出。另一方面，根据对世界银行治理指标的梳理和归纳，可以从中探求出一些提升政府治理能力现代化的路径选择[9]。

从政府的角度来说，自贸区的建设的两大重点就是，一方面对政府权力的限制，也就是“划分好政府和市场的边界”问题，另一个方面是就地方政府而言，如何提供更好的公共服务。也就是建设服务型政府的问题。服务型政府、现代政府的建设，要求地方政府必须加强公共服务能力建设，为社会公众提供多样优质的公共服务产品，以促进社会的全面发展。政府的公共服务提供，就是利用政府在资源配置中的优势地位，进行资源的再配置，这种新的资源泡泡纸方式的核心内容所体现的就是从管理型政府向服务型政府的转变。对于资源的配置和再配置，很大程度上是指政府的公共服务建设。

3 新公共管理对南沙自贸区政府治理能力现代化的启示

根据新公共管理运动的精神，以及在分析南沙自贸区在明确自身的优缺点之后，提出南沙政府治理能力现代化的几点建议：

1）以“顾客为导向”[10]，提高服务意识，重塑政府与社会的关系。根据对顾客需求的分析，有针对性的提供满足顾客需求的产品。根据上文的分析，具体可以从两类“顾客”的需求入手。第一类是公民，从便捷人民生活，在吃、穿、住、用、行、工作、教育、医疗、社会保障等方面，提供服务。第二类是企业和各种组织，营造良好的营商环境，减少对企业发展的限制，对创业企业要给于跟多的便捷和政策支持。

2）政府提供的公共物品的方式要多样化，将更多的公共服务职能转交给社会和企业。长期的政府垄断公共物品的提供，服务品质和效率都不高，不能够很好的满足“顾客”的需求，由此造成的是巨大的资源浪费。因此，梳理“顾客”的需求，将服务具体化、量化，通过市场化的方式，外包给社会和企业，不仅可以提升服务品质和效率，也减少了对社会资源的无效损耗。

3）引入市场机制，提升政府工作效率。新公共管理运动充分认识了政府与市场的作用，二者的不足都可以通过对方来得到弥补。市场的最大特点就是存在竞争，而政府的最大特点就是具有天然的垄断性。要打破政府的垄断，就需要引入竞争机制，从人员的录用、到绩效的评比，都是竞争机制的实际使用平台。

4）师法企业管理经验。相对于政府，企业的管理是成功的典范。在激烈的市场竞争环境中，最大限度的激发了企业的创新精神，企业的众多管理方法值得政府的借鉴。南沙区政府可以将部分的公共服务进行市场化管理，提升服务能力。

5）加强南沙新区建设的法制研究和制度设计，健全重大行政决策机制。在网上向社会公众公开征求对南沙重大事项决策咨询委员会制度的意见和建议。看似是对意见的征集，可是确没有实现实质作用。在信息不对称的情况下，让社会公众对重大事项的决策制度提出建设性的意见，从技术角度来说，几乎是不可能的。因此，在征集意见之前，对于现有制度的解释和说明是非常重要的，建立在对现有制度的理解的基础之上，才有可能找到现有制度的不足，才能提出有建设性的意见。而南沙政府网站上直接打出的意见征询公告，其实在很大程度上来说是形式上的做法。对南沙新区的建设，没有现成的制度可以学习，一切都只能靠自己去摸索。

6）行政权力的清理[11]，进一步规范行政权力运行。通过南沙政府网可以看到，南沙区区本级行政职权事项中，公开的行政审批244项，行政处罚2188项，行政强制151项，行政征收19项，行政裁决7项，行政给付65项，行政检查24项，其他行政423项，共计3338项。每一项职权的行使都给出了职权来源依据，这是一个良好的政务透明的开端，未来会有更多的职权接受这样的透明性管理。

4 研究结论

从长期来看，南沙自贸区的发展还需要更多的时间和机遇。单靠优惠政策的单一路径来促进发展似乎已经没有出路，深圳经济特区的神话在南沙自贸区不能够被复制，因为毕竟时代改变了，发展的目标也变了。南沙真正的发展，是需要靠政府自上而下的自我变革的，经济经过多年的迅速发展，政府的治理能力却没有得到相应的提升，此次南沙自贸区的建立，就是一次探索建立与经济发展相适应的政府治理模式试验。政府改革的成败，直接关系到自贸区的建设。

【参考文献】

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014，4，30，6.

[2]俞可平主编：治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3][美]J.V.丹哈特，R.B.丹哈特.新公共服务-服务而非掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2007：3-7.

[4][英]格里斯托克.作为理论的治理：五个论点.国际社会科学杂，1999（2）.

[5]麦肯锡全球研究所.大数据： 创新、竞争和提高生产率的下一个新领域[R].美国：麦肯锡咨询公司，2011.

[6]林衍.通往正义的数据[N].中国青年报，2012-08-22（12）.

[7]申锦莲.地方政府公共服务能力建设探究[J].行政与法，2010（7）.

[8]刘扬，刘智星.论基本公共服务均等化与公共财政体制建设[J].知识经济，2010（14）.

[9]张康之.论全球化运动中的“去中心化”[J].理论探讨，2012（2）：5-7.

[10]杨淑琴.转型时期中国社会冲突问题研究[J].理论探讨，2010（4）：164-166.

[11]杨禹.政府决不能只说好听的话[N].环球时报，2014-04-11（015）.

[责任编辑：杨玉洁]