论战新公共管理与官僚制

刘桂君

[摘要]随着后工业化时代的到来，面临经济全球化、全球信息化和知识经济时代的挑战和新要求，原来工业化时代的与工业社会相适应的官僚制逐渐暴露出一些弊端，不能灵活地对外部环境的变化和要求作出回应。面对着当时出现“老龄化”特征的官僚制，其机构臃肿、层级结构过于僵化，同时各国政府（主要是西方国家）为了摆脱财政赤字问题、信任危机和社会发展的其他困境，提高政府机构的运作效率，在20世纪70到80年代，出现了以市场化为运作模式和以私营部门的管理方法为方法的新公共管理理论。注重重新规整政府与市场的关系，将私营部门中的一些行之有效的管理方法引入到公共部门来，使公共部门更具市场化，具有竞争力、活力，以及挖掘它们对我国行政改革提供了怎样的借鉴指导。

[关键词]官僚制 新公共管理 公共部门 市场化

[中图分类号]C931 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）12-0030-02

一、官僚制的内涵与基本特征

（一）官僚制的内涵

官僚制，可以解释成“官僚主义”，是一种工作的作风和态度。韦伯从中性的立场首先使用了官僚制这个词，虽然对官僚制统治的背景、本质和发展都作了详述，然而却未对官僚制的具体概念进行明确的解释。

对官僚制的内涵，几位学者做了相关概述。张康之认为：“官僚制的概念具有政治学、一般社会学、管理学三重含义。在政治学中， 官僚制一词往往是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和。”①还有学者认为，官僚制指的是由官职或是职位来进行管理。

当然，韦伯在使用“官僚制”这个术语时，并不是以一种讽刺的、贬低的情感态度来叙述的官样文章、不停歇的强调，以及循规蹈矩而导致的无效率。他用它来称呼在他看来是最现代、最有效率的组织形式。韦伯给予“官僚制”很高的肯定，他认为：“在精确性、稳定性、可靠性以及纪律性的严格程度等方面，它比其他任何形式都要更胜一筹。”

（二）官僚制的基本特征

韦伯确定了他理想的、基于法定权力的官僚制的基本特征：

1.劳动分工。劳动被划分，从而使权力和责任被明确界定。

2.层级制。就是在一种层级划分中的劳动分工中，将各种职务或是职位组织成权力等级。

3.非人格化。当规则和其他的控制措施被非人格化的无个人情感在内，这样个人色彩、个人偏好就可以适当的避免。

4.专业化。具有以上特征的官僚制，在工业化时代发挥其巨大的作用。提高生产效率，使公共部门的工作有序、高效。

正如韦伯所预言的：“20世纪的人们将生活在官僚制铁一样的统治时代，官僚制作为一种普遍而有效的组织机制，将成为现代社会的世界性命运。”在20世纪70年代到80年代之前，虽然受到较长时间的冲击，但是它一直处于独领的状态，当时大多数西方欧洲国家都采用了与之相关的组织制度。

（三）官僚制弊端外露

但是，任何一种制度、体制都不是万能的，伴随外界环境的不断变化和冲击，官僚制的一些弊端日益浮出水面。官僚体制下，政府职能过于宽泛，也就形成当时的“大政府，小市场”的局面。20世纪30年代，发生了席卷整个资本主义世界的经济危机，为了摆脱当时的困局，在凯恩斯主义的指导下，加强政府的干预，特别是货币政策和财政政策来对经济市场进行调控。随着政府干预的不断加强，问题逐渐显露，如政府财政赤字问题、政府信任问题等。出现政府失灵的重大社会问题。

韦伯官僚制注重严格的规规章制度，特别强调绝对的、垂直的命令，这样就会遏制公共机构中公职人员的主动性、创新性，使得公职人员变成“机器人”，缺乏创造性。以此，也就使得公共机构缺乏竞争性，没有活力，犹如一潭死水。

过度集权的等级制度，层级过多，机构臃肿，使得行政工作拖拉、缺乏灵活性，行政效率低下等。职位终身制，一辈子的铁饭碗，导致公共机构丧失了内部的激励性。

再加上经济、信息的全球化和知识经济时代提出的新挑战，在激烈的国际竞争的环境下要求公共机构能够做出灵动的、及时有效的回应。面对以上的问题，新公共管理出现了。

二、新公共管理对官僚制的超越

（一）公共选择理论

作为新公共管理理论基础之一的公共选择理论，是由布坎南在20世纪80年代，面对政府失灵、政府资源浪费、效率低下等一些问题的情况下提出来的。它主张发挥市场的自我调节功能，强调政府的适度干预。

布坎南认为，公共选择理论的探析要回到经典经济学家的立场。他指出：“现代公共选择理论对政治活动的运行所提供的洞察与亚当斯密之前对市场运行所提出来的洞察是相吻合的。”他将“经济人”假设映入到公共部门，认为政治家和政府工作人员在做选择时，也都是具有理性的“经济人”，也是以追求自身利益为目的的。

通过“成本——收益”的分析方法，布坎南对西方相关政府做了分析，得出了政府失灵的结论。过多的政府干预经济领域，使得政府资源配置效率低下，原因在于其缺乏竞争性，政府提供的公共服务往往超出实际公众所需要的，利用率低。再者，就是政府工作人员缺乏有效的监控。政府不是万能的，不能只靠政府的干预活动，而将市场置之不理。

总之，新公共管理运动所追寻的就是建立一种市场化的运作方式，以此来改变政府的组织和运作方式。那么，如何实现新公共管理的美好愿景呢？

（二）新公共管理对官僚制的超越

1.对政府进行重塑，着重强调对“政府—市场”的关系的重塑

在奥斯本和盖布勒的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中，对政府的改造要以市场为导向：通过市场力量进行变革。官僚制严密的等级制度，强调政府的巨大作用，在公共部门内一手遮天，如在卫生保健方面、环境保护方面、职业训练方面。新公共管理主张市场导向的作用，使得公共部门产品和服务的市场化，也就是在公共部门中引入市场竞争机制，在公共部门与私营部门之间，还有在公共部门之间进行竞争，对政府机构的规模去冗存精，重新构建政府工作人员的激励机制，按照市场的经济原则来提升公共产品和服务的供给质量和水平。

市场机制有优于官僚制的许多优点，如市场是分权的，不像官僚制是严密的、权力高度集中的等级制度。市场通常是竞争性的，不再像官僚制下政府只是划桨的角色那样，而是掌舵。政府不再大包大揽，而是将一些公共部门的业务外包，或是实行竞争的原则，这样可以提高行政资源的有效配置。在大数据时代，全球激烈竞争中，必须以市场为导向，通过竞争机制进行选择。

试想一下，现在一些行政的管理机制，如制定学生就近入学，是否能比供需双方（学校和学生及家长）通过比较做出的选择得出结果更让人满意呢？如北京出台的相关就近入学的政策与英国通过比较分析进行择校的行为，两者到底哪一种更有效？

2.突破等级制的弊端

等级制体制中遵从的是“下级对上级的要求是无条件服从的”，上级对下级的控制也是非常严格的，而这样做的后果就是在很大程度上抹杀了和打击了政府工作人员的创造性，使他们更加形式化和机械化。因为官僚制的结构是一种金字塔式的，当其管理层级越多时，组织在处理自下而上的信息传递时就会出现层级越高、信息的传输渠道越窄的现象，这样产生的后果就是大量的信息不能到达顶层，出现阻塞问题。组织管理十分注重等级权力、组织规章制度的遵守、层层负责的方式，结果不仅导致组织工作人员安分守己、因循守旧、缺乏创新精神，且长时间在这种组织中工作、生活，很容易导致上下级关系失和。组织中的工作人员由于长时间从事同一种工作，很容易产生职业倦怠，成为工具人，失去人情味。层级制的弊端显露，它极易受到信息匮乏和泛滥的困扰，因而这也成了主张分权化组织的有效论据。在分权化的组织中，决策权主张向下分散，分散到能够获得决策所需要的信息层次。因此，新公共管理针对组织内上下级关系失和，主张加强上级对下级业务上的指导，增进上下级之间的交流，实现合作共赢的局面，这也有利于调动组织成员的工作积极性、创造性。它还提出精简机构，对于克服机构臃肿庞杂，行政效率低下起到了很好的调节作用，这些也有助于实现公共组织非官僚化。

三、新公共管理与官僚制论战对我国公共行政改革的启示

首先，简单地看一下，我国的几次行政机构改革所涉及的方面：我国自改革开放以来，进行了几次行政机构的改革，注重了对行政机构规模的精简、人员的精简。如在1982年的改革，这是改革开放以来的第一次行政机构改革，使得国务院各个部门从100个减少到61个，人员编制从5.1万人次减少为3万。1988年的改革中，也对行政机构各部门和人员编制进行了精简。在接下来的几次改革中还涉及到了政府职能转变、政企分开，市场经济方面相应政策的提出就如何做到更好地为公众服务不断提出新要求。改革的内容也存在借鉴新公共管理与官僚制的相关内容，如规范了对官僚制层级制所致的机构规模过于庞大所导致的政府机构及人员办事拖拉、效率低这种消极影响；也有涉及到与新公共管理公共部门市场化的部分。

根据我国经济社会发展的现状，再加上我国在改革开放之前长期实行计划经济体制，在今天，不仅要处理好政府与社会、公民的关系，更要处理好政府与市场的关系。为顺应市场经济的发展需要，当前政府应是以市场为主导的有限政府。为了避免凯恩斯主义后期的“大政府、小市场”，同时也要注意“大市场，小政府”，注意两者的比例配置。要灵活借鉴官僚制中层级制度中有益的成分，辅之借鉴新公共管理中要实现层级制的扁平化，目的在于提高我国行政办事效率。

所以，无论对于官僚制还是新公共管理运动，我们应该持有一种公正的态度和立场进行扬弃，而不是一竿子打死。彼得·杜拉克在《21世纪的管理挑战》一书中，把“科层制已经寿终正寝”的说法看作是“无稽之谈”。在他看来，官僚制并没有因新公共管理运动的“摒弃官僚制”的口号而被革命或取代。②现在处于全球信息化、经济全球化的大数据时代，世界变化的步伐不断加速，没有任何一种理论可以一成不变地永久适用。我们应顺应新时代发展的需求，汲取官僚制行政中有益的部分，再加之新公共管理运动中对市场作用重视的合理部分，进行新的创新和构建新的行政模式。

注释：

①张康之.论官僚制的实践困境[J].云南行政学院学报，2001（06）.

②郁建兴.吴国骅新公共管理运动与官僚制[J].教学与研究，2003（09）.

【参考文献】

[1]（美）戴维·奥斯本，特勒·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006.

[2]（英）简·莱恩.新公共管理[M].北京：中国青年出版社，2004.

[3]郁建兴，吴国骅.超越新公共管理——基于政治层面的思考[J].湖南社会科学，2004（01）.

[4]钟红艳，莫德昊.理性官僚制的制度设计与当代扬弃——对新公共管理政府再造的深层反思[J].中北大学学报（社会科学版），2010（08）.

[5]申琳.浅析新公共管理对理性官僚制的超越[J].商品与质量，2012（07）.

[6]周晓丽.新公共管理：反思、批判与超越——兼评新公共服务理论[J].公共管理学报，2005（02）.

[7]陈思.市场化回归——对官僚制的批判与修正[J].法制与社会，2008（08）.

[8]张康之.论官僚制的实践困境[J].云南行政学院学报，2002（01）.

责任编辑：杨柳