高校内部组织结构问题与对策研究

郭 航

(1.广州商学院 国际学院，广东 广州 511363；2.华南师范大学 教育科学学院，广东 广州 510631)

近年来，我国高校办学规模日益扩大，社会职能与政治职能不断延伸，内部组织结构也因此呈现出越来越复杂的发展趋势。在此形势下，传统内部组织结构已无法适应快速发展的高等院校，其中暴露出的诸多问题也制约着高校进一步提升办学水平。柏匡峰从组织结构理论出发，认为高校内部的组织结构是指高校针对教学工作所进行的分工与协作，且校、院各级职能部门的设立均属于组织结构范畴。通过分析高校内部管理机制，柏匡峰指出目前我国高校存在政治、学术与行政三方权力失衡，激励机制有待健全等不足之处[1]。

一、文献综述

杨玉浩立足“学科交叉融合”视角，发现学科合作困境更多受制于高校行政管理结构而非知识系统，并总结发现当下高校存在管理理论进展缓慢、职能机构趋于分散化及精细化、教研机构协作困难及内部行政事务纷繁复杂等问题[2]。邢晖等人借助“高职组织机构现状研究组”展开专题调研活动，对从事或曾经从事过组织人事工作的相关人员进行重点访谈，调研发现高职院校的组织机构设置缺乏科学论证，存在严重行政化现象；章程建设缓慢，存在整体优化不足问题；组织机构变革甚微，难以提升治理能力[3]。刘冰从办学结构视角出发，指出现阶段中国基本形成以公办高校为主体、民办高校为补充的高校体系。“校长负责制”作为两类高校内部治理结构的核心所在，一方面，被视作公办高校行政化的重要体制性成因，另一方面，则间接导致部分民办高校出现严重“私益化”倾向，使民办高校沦为办学者攫取私人利润的工具。戚晓思深入高校内部治理结构问题，认为当下高校在制度执行方面存在责任追究模糊、具体细则实施偏差、办学质量社会评价机制尚不健全等问题，在权力运行方面面临行政权力与学术权力未完全分离、学术委员会的相关组织关系错综复杂、党委领导权与校长负责制之间的相互推诿等情况[4]。张开发等人总结得出，由于招生规模及高校整体规模的不断扩大，高校传统内部组织结构愈来愈难以适应现代化发展需要，机构臃肿、职能重叠、学术权力的行政替代等“高校病”的出现，严重影响并阻碍了高校的改革进程。进一步研究发现，当前高校组织结构行政化色彩浓厚、学术权力不断弱化、科层级制日益固化，极大阻碍了现代大学制度的构建[5]。可以发现，高校各职能机构与学院行政组织机构在沟通交流、权责划分上存在诸多矛盾，难以适应现代化的高等教育发展趋势。因此，高校亟须变革内部组织结构，建设现代化的内部组织形式，推动高等教育改革。

二、高校内部组织结构的发展及演变

自新中国成立七十余年以来，我国高校内部组织结构从最初的精简逐步发展壮大，职能行政机构与教研行政组织也在这一过程中不断产生新的变化。

(一)精简期：1949—1978年

新中国成立后，国家教育部于1950年发布了《高等学校暂行规程》，对高校内部组织结构给出规定。具体来看，高校行政结构包括校长、副校长、教务长、总务长及图书馆主任。其中仅有图书馆主任这一职务可由校长本人直接进行聘用，副校长、教务长及总务长等职务均由中央教育部直接委派任命。至于高校内下设学院及细分院系，校长会直接为其聘任院长或系主任。这一新组织结构一直沿用至1958年。此后，中共中央明确指示，高等院校须实行校务委员会负责制，学校党委直接负责大小事务。1961年，中央教育部再一次颁布高校工作条例，明确表示高校应增加党委书记这一校级管理职务，并规定党委书记必须加强对共青团、学生会等组织的领导。然而在实际工作中却并没有为党委书记设置相应的职能机构。由此看出，高校内部组织结构在发展初始十分精简，管理部门仅有教务和总务，相对应的职能部门及人员均较为简洁。

(二)壮大期：1978年至今

从1978年开始，我国高校内部组织机构开始发展壮大。伴随着《新高教60条》的发布，高校内部组织机构正式迈上壮大完善之路。《新高教60条》对高校领导体制进行了两大调整，一是执行校长分工负责制，高校最高领导为党委书记。二是在取消校务委员会的基础上设立学术委员会。高校内部组织机构由此发生较大变化，副校长人数得到扩充，高校内各级行政部门及党的单位均设立了办事机构。《新高教60条》还规定，高校内行政部门应设立简单精干的办事机构，专门负责教学事宜、科研活动、后勤等各项工作；党委委员会下设组织机构则负责组织、思政党建工作；校务委员会则负责讨论校内教学工作、学生培养、科学研究等工作事项，并在校长领导主持下做出工作决定。

此后，由于国内高校数量及办学规模不断扩大，国家开始给予高校更大的办学自主权[6]。与此同时，国家陆续出台《中华人民共和国教育法》《民办高等学校设置暂行规定》等政策法规，拥有更大自由度的民办高校开始发展。这一时期，由于高校拥有更多自主权力，所需要的职能机构数量快速上升，高校内部各类组织机构也因此越来越庞杂。一方面是机构庞杂，官员数量过多，另一方面是行政和非教学人员数量过多，部分高校的行政及教辅等非教学人员数量占比甚至超过了二分之一。意识到问题所在后，1993年国家发布《中国教育改革和发展纲要》，要求精简高校组织机构及相关人员。20世纪末，我国又进一步提出教育振兴计划，要求高校逐步减少编制教师数量，转而实行聘任制，减少多余人员[7]。然而由于国家同期对于高等教育一直施行简政放权措施，规定高校可参照自身实际发展状况与需要，自主确定教学工作、科研活动、行政管理等多个部门的人员配备，高校内部组织机构并未得到有效精简。

三、当前高校内部组织结构运行现状及存在的问题

中国现代大学制度形成至今，社会关于高校内部组织结构的讨论一直是重点话题。从高校运行现状来看，其内部组织结构愈发复杂，各部门与管理人员的工作事务也愈发精细，造成严重的行政化、精细化及分散化问题。这些问题又因办学主体的差异而产生诸多不同。然而，无论是民办还是公办高校，其内部组织存在的顽疾不仅影响着高校的正常发展，更制约了高校的改革进程。

(一)行政化问题

对于公办高校而言，现阶段高校内部组织机构类别及数量都呈现出快速增长的发展趋势。由于管理机构与人员数量越来越多，高校内部组织机构的地位不断上升，直接引发了高校行政活动激增。各院系须熟悉并配合高校行政机构的工作要求，各行政机构也应协调各院系的发展需要。这种情况下，教学人员及科研工作者的大量时间与精力均投入到行政事务当中，无法全身心地投入到原本工作中。从表面来看，高等院校作为由政府主办的公共教育机构，其内部组织结构行政化符合中国社会国情。一方面，行政化体现出公办高校由政府管理的政治属性，另一方面，行政化也是高校各级领导晋升与调任的制度属性。然而，高校内部组织机构长期沿用政府的机构模型，相应的运行与管理机制均与政府部门类似，在一定程度上导致高校产生了组织设置重复、职能模糊、权责难统一等问题，不利于高校提高管理效率并培养高素质人才[8]。

对于民办高校而言，行政化问题则体现在董事会组建随意化及学术权力异化两个方面。一方面，由于民办高校董事会法律政策规定较为笼统，实际操作中仍保有较大自由空间，导致部分民办高校现行董事会治理形式与政策标准存在偏差。例如办学者、董事会、校长三方权力边界不够清晰，权力交叉及权力越位的现象屡见不鲜。另一方面，民办高校内部管理仍沿袭行政管理体制，除行政权力泛化外，部分民办高校内部还存在办学者过度控制情况，直接冲击学术应有的地位。大量学术组织成员仍同时担任行政职务，意味着行政权力仍能控制并左右学术事务。

(二)精细化问题

对公办高校而言，其内部组织结构在不断发展壮大过程中，下属各类机构与人员数量也在相应增加，组织机构职能朝着精细化的方向发展，但精细化也导致了一些问题的出现。一方面，高校内部组织结构追求精细化管理，工作事务极为繁杂。各级组织机构会引入诸如目标导向、绩效管理等多种新型管理方法。在此影响下，基层科研工作者与教学人员的事务性工作量大幅增加，制约其原本工作的充分履行[9]。另一方面，各组织结构仅关注份内事务，增加了沟通协商成本。精细化目标导向下，凡是涉及职能部门协调或是超出自身职责范围内的事务，均交由校长办公、校党政会议等学校层面机构进行决策协调。职能部门越多、职责范围越精细化，高校内部沟通协调的难度也就越大。对民办高校而言，其行政管理岗位大多经由上级制定，缺乏专门针对岗位制度及管理办法的约束体系，导致行政管理工作连续性和完整性无法得到保障。如此，民办高校行政机构设置缺乏合理性，大量行政机构配置数量虚高，表面上看似强化了岗位分工的精细化，但实际上确是牺牲了民办高校的灵活性。

(三)分散化问题

对公办高校而言，其内部组织机构对应承担着推动学科发展的职责与使命，负责提高学科排名名次并赢得良好社会声誉。但事实上，现代科学的发展并不是各自为战，需要多个学科协同进步。各学科所在的组织结构有着较强独立性，分散性较强，阻碍了现代学科交叉融合发展。现有部分高校进行了学部制实践，试图在学术体系下联结不同学科的教研人员，但由于教研人员的管理与考核机制均遵循原本学科组织机构管理规定，交叉学科的发展效果并不能让人满意。从根本来看，教研人员的身份仍分散在学院及科研平台两处，对应的管理考核机制也分散在两处，二者难以深度融合。对民办高校而言，部分民办高校遵循利益相关者共同治理模式，即出资者、政府、教师、管理人员、学生等多个利益相关者共同参与高校事务决策。在理想状态下，基于利益相关者共同治理模式，教师、学生能够充分发挥主体意识与能动性，并在学校重大决策、管理及监督等方面占据主体地位。其他利益相关者均能够影响高校决策，共同参与改善内部组织相关绩效的过程中。然而，在具体实践过程中，教师受制于评价考核机制，难以直接监督高校内部治理，而学生对于民办高校的监督则更为薄弱。且学生和教师对民办高校核心财产、治理结构等内部信息知之甚少，仅能发挥十分有限的监督作用。至于其他利益相关者，则存在“打工者”雇佣思想及一定的认知偏见，对学校内部事务的参与积极度不高。

四、高校内部组织结构改革对策

高校内部组织结构的变革不能仅从行政或是管理某一单方面着手，而应遵循高等教育的发展规律，构建一个科学合理的组织结构，最终能够摆脱传统组织结构所带来的负面影响，促进自身健康长效发展。

(一)构建科学合理的决策机制，淡化行政化色彩

高校内部富有行政化色彩的组织结构有利于权力整合，增强决策效率，但同时也会导致高校的管理决策有失科学性。因此，高校内部急需建立科学合理的决策机制，淡化由于内部组织行政化色彩过浓带来的负面性影响。对公办高校而言，必须要合理划分政治、行政、学术三方权力的权责边界。在高校内部，明确党委、校长及治学人员的权责范围，进而构建层次分明的权力体系，形成权责明确的组织框架。对于涉及多部门权利交叉、职责不清的地带，可考虑借助依托于区块链技术的智能合约，从技术层面解决部门之间的协调配合问题。这一过程中，有必要强化监督制约机制。这一机制能有效提升多元主体的决策水平，不仅能维护并保障师生权益，还能反向促进高校优化内部组织结构。对民办高校而言，其内部组织结构受到政府、市场、社会等多种驱动力的作用。若想有效实施内部治理，需扩大民办高校决策参与主体范围，建立高校-政府-市场-社会四位一体的良性互动关系，提高决策科学化水平。在合理界定政府、学校之间的权力边界的前提下，要积极引入市场机制，遵循教育发展规律，保证民办学校的办学自主权。

(二)变革高校内部治理方式，减轻精细化影响

由于高校内部组织设置极为精细，覆盖了科研活动、日常教学、人员财务管理等多项工作内容，加大了高校变革内部管理机制的难度。在强有力的整体关联下，高校改革内部组织结构非一日之功。高校应渐进变革，瞄准科层级制固化这一问题，对症下药，对内部组织结构的用人制度进行改革，以此来提高高校内部组织结构的管理效率。对公办高校而言，第一，应简化组织层次。高校须对内部组织机构进行及时调整，着重解决科研体系及管理体制中过度细分问题。精细化运作这一理念本身并无问题，但不应以牺牲效率为代价。一个相对扁平的组织层次能够有效地协调二者关系。第二，应改革用人制度。高校应在学校-学院-院系的结构基础上，明确各岗位的职责所在并突出其重要性。在岗位划分、职责确定方面，高校应建立科学合理的竞争淘汰机制，以此来激发不同岗位人员的工作积极性与创造性。对民办高校而言，地方教育部门应改革自身的管理方式。鉴于民办高校的社会属性，地方政府及教育部门有权力也有义务对高校进行调控和干预。但应注意到，这种调控和干预应限制在一定范围内，不可过度渗透到高校内部中去。高校自身的工作事务与日常运行管理，地方主管部门不应以政府的运行管理方式去对等要求高校。地方主管部门应做的，是从宏观上把握高校的发展方向与办学水平。在具体的内部组织结构设计上，只须保证必要的监督岗位，其他职位及其功能设置需充分尊重国家对高等教育简政放权方针，给予民办高校一定的办学自主权。

(三)平衡各方权力，弱化分散性影响

对公办高校而言，学术与行政权力不尽平衡，现有学术的民主管理制度始终处于缺失状态。即便目前高校内部设有学术委员会、教学委员会等各类有关科研与教学的管理组织。但整体来看，这类管理组织权责界限模糊，机构设置分散，难以从宏观角度对学术进行民主管理，同时也在一定程度上造成学术权力分散，埋下了行政干预的隐患。高校内部组织结构应加强教师、学术组织、学术管理制度之间的联系。通过将教师作为管理主体，以学术管理制度作为管理保障的学术体系，以此来健全并完善高校内部的学术管理制度。高校应以民主的方式构建学术管理机制，让高校的学生、教师、行政管理者充分感知学术的民主管理氛围。对于高校学术发展蓝图及可能会影响到高校教学、科研等方面的重大问题，高校可采用学术讨论的方式进行民主决策，确保以科学合理的决策方案提升高校办学水平。对民办高校而言，须将学术、行政等各类型学校事务快速区分，将其纳入不同治理机构的决策范畴。董事会、校长、学院教授须围绕明确权责界限，实现校内事物的有效分管，促使基层学术组织重心下沉。与此同时，民办高校还需强化多方参与，以此减轻利益相关者分散化的问题。民办高校可通过民主管理，对内调动教师、管理人员积极性，对外加强化同利益相关组织的沟通与协调，提升组织吸纳的包容能力。

在新时代高校飞速发展过程中，高校内部组织机构呈现出错综复杂的特性，而这种复杂正意味着高校内部组织结构从传统到现代化的转变。高校从参与主体、决策机制、制度环境、治理方式等方面对内部组织结构进行变革，能有效提高自身决策水平、提升学术参与度。进一步来看，高校变革内部组织结构对深化高等教育改革、建立现代化科学的大学制度具有一定积极意义。