我国村民委员会监督制度的现状、困境及完善策略

党 敏

(河南警察学院，河南 郑州 450002)

长期以来，村民委员会在保证广大人民直接行使当家作主的权利，保障基层社会生态良好发展等方面起着不可或缺的作用，相比基层政权的直接行政管理，村民委员会以其特有的自治存在方式，更能体察民情，反映人民诉求，体现人民利益。村民委员会的不断完善与发展，标着着我国在社会主义民主政治建设上取得的成就。村民委员会监督制度作为村民委员会的重要环节，相关法律对其给予了足够的重视。然而，受制于我国农村具体情况的复杂性与多变性，现有法律无法做出非常详尽的规定，相当一部分内容还需通过实践予以细化与落实，这使得监督制度在保证原则性的同时也不失灵活性，但同样也造成了实践中的部分困境[1]。基于此，在梳理村民委员会监督领域问题的基础上，有必要对村民委员会监督制度的困境进行分析，并提出相应的解决思路。

一、村民委员会监督制度概述

(一)村民委员会监督制度含义与特点

村民委员会监督制度是指通过法律和政治等手段对村民委员会权力范围进行约束，并对其权力运作进行相应的监视、督促与控制。相比于其他领域内的监督制度，村民委员会监督制度有以下特点。首先，监督主体多元，即权力运行不仅要受村民的直接监督，还要受党、政府和其他社会力量的监督[2]。其次，监督所涉事项较为具体复杂且影响重大。这是由于村民委员会和居民委员会作为基层自治组织，其权力行使对象多为各种具体的财务管理、基础建设和纠纷解决等细致繁琐而又关系到民众切身利益的事项。最后，监督手段多样。我国农村范围广大，涉及人口多，具体情况也多变而复杂，这便要求基层政府不能以一种统一性的手段来实现有效监督。一方面，村民委员会监督制度存在一些被各地广泛使用的监督手段，但同时也有着因地制宜，创新监督方式的现实需求。

(二)村民委员会监督制度的构成

村民委员会监督制度由监督法律体系、内部监督和外部监督共同构成。首先，一种制度的构建与否、怎样构建以及具体运行都需要有法律依据。监督主体有着优越地位，而这种优越地位并不稳定，需要以法律的授权加以固定，才能大范围地长期实施。在1982年的《宪法》中，我国废除了人民公社体制，恢复了乡镇体制，也正式确立了村民委员会的法律地位，在根本法层面为村民委员会监督制度的构建提供了法律依据[3]。而通过《村民委员会组织法》的配套细化，村民委员会监督制度在权力范围、监督主体和监督方式等方面都有了从无到有的转变。其次是内部监督。村民委员会作为一个整体行使权力，在其内部也存在多元的主体意志，以实现权力分立与制衡。内部监督能够深入各事项，实现监督的有效性，在源头上管控权力失控风险。最后，外部监督是监督制度的关键构成。在村民委员会权力行使中，其内部成员，往往存在着目的和利益上的连带关系，因此，需引入外部力量进行监督。经过长期的探索实践，我国已初步实现了外部监督力量的多元化构建，包含了党、政、村民、社会组织、媒体等多种外部监督主体。

(三)村民委员会监督制度的原则

其一，法治原则。在建设法治社会的宏观背景下，法治自然是村民委员会监督制度的必然要求。必须在法治原则指导下进行监督，才能实现对村民委员会常态的有效监督。因此，完善法律体系、合理分配权力、构建稳固的长效监督制度至关重要。其二，多元化监督原则。在完善村民委员会监督制度的实践中，一方面要积极利用现有资源，在防止不当干预的前提下，充分发挥基层党组织和基层政府的监督作用。另一方面则要尊重村民的主人翁地位，创造各种有利于村民行使监督权利的条件，引入社会监督力量，创新监督方式，实现监督主体和监督手段上的多元互补[4]。其三，全程监督，预防为主原则。在此原则下，党和政府需完善村民委员会内部制约与监督制度的设计，特别是要通过信息公开制度，让村民委员会的决策、运行与反馈都接受到有效监督。

二、我国村民委员会监督制度的困境

(一)监督制度的法律架构不尽完善

监督的核心是法律监督。在1982年《宪法》中，村民委员会的宪制地位得以确立，其性质是我国农村基层群众性自治组织，就该定位而言，其不是社会组织，也就意味着不可能对其实行行政机关的控制与监管；其不是国家行政机关，也不可能以行政机关的内部监督机制来对其进行监督[5]。而村民委员会监督制度的依托自然便是《村民委员会组织法》。该法全局性地规定了村民委员会的地位与职能，也对相应的监督层面有了规定，例如村民自治框架下村民委员会的职能之一是为实现民主监督，村民对村务有相关知情权与质询权，对村民委员会日常工作进行监督，并可通过选举、罢免等方式直接对村民委员会组成人员进行人事监督等。尽管《村民委员会组织法》等法律力求尽可能反映社会现实，调整现实关系，但不可避免地会存在脱节现象，难以完全反映出村民委员会监督运行的现实。同时，城乡一体化的推进和农村人员的流动性加剧，使得传统农村社会已出现了一定程度上的崩解，由此产生的种种新问题，也不是立法时所能够完全预料到的，现行的法律架构还与现代飞速发展的农村经济和组织形式错位，监督制度的法律架构不尽完善。

(二)监督对象模糊，监督意识不足

一方面，监督制度对于被监督的对象界定不清。村民委员会监督指向的多为村干部。目前，村民对村民委员监督的最主要方式便是在民主选举中的投票行为。但这种选择与制衡的方式往往流为形式。且村干部一旦当选后，便在一定程序上脱离了村民的监督与控制。另一方面，村民的监督意识还不够强。制度的变迁往往需要制度的受众从心理、思想上进行转型，而从我国乡村整体状况来看，部分村民显然没有完成这种转型[6]。应该说，在长期的实践中，广大村民已逐渐摆脱传统意义上纯粹的被管理者的角色，也意识到了自已所享有的监督权利，但这种意识多是自发的、朴素的，往往是基于某种“天经地义”的正义感而生。并且由于农村“熟人社会”的存在，为维系日常交往，减少不必要的“麻烦”，村民多只在切身利益受到极其严重的侵害时才迫不得已行使监督权，从而导致了对各种琐碎的、隐蔽不当行为的放任，监督意识不足。

(三)监督制度权限与程序不尽合理

在监督制度的权限上，基层党支部和基层政府是村民委员会监督制度中重要的两大力量，在理论上能发挥较大作用。然而，主观与客观、理论与现实之间无法有效联结。制度设计者的目的是扬长避短、趋利避害，但现实情况的复杂性使得两大制度目标出现了一定程度的矛盾：党支部和政府等外部监督权力太大，将极大侵损村民委员会的政治法律地位，而外部监督权力过小，则起不到应有的效果。在目前的实际运作中，各地也出现了 “质询会”等形式，以加强对村民委员会权力的监督与制约，这样“放权—收权—放权”的循环已形成基层监督生态的常态，不利于村民委员会自治的可持续发展[7]。

在程序方面，监督的前提是信息的公开与充分流动，通过信息公开，权力的监督才有发动的可能，但村民委员会工作并不完全透明，使得这一前提在事实上也成为一大难题。在具体的流程设计及配套建设上，现行村民委员会监督制度主要采取直接批评、建议和投票表决等形式，但如信息的公开一样，这种程序的发动权也是掌握在被监督者即村民委员会手中，其实际效果也大多取决于村民委员会干部的自觉性。

三、我国村民委员会监督制度的完善策略

(一)完善法律支持，创新监督机制

基于目前村民委员会监督制度法律架构不完善的困境，政府应当完善相关法律支持。由于乡镇与村之间的利益格局是动态变化的，立法者应当考虑我国农村社会经济发展横向地域的不平衡性和纵向的复杂多变性，从宏观和微观上对具体监督制度的法律规范进行清晰的界定。村民委员会监督制度在完善相关立法的过程中还有很长的路要走，而在这段法律休整的空白时段，可以适当创新监督机制，弥补法律架构不足而带来的监督短板。

首先，为实现村党支部对村民委员会的有效监督，需要创新理念，改进方法，在有限的范围内实现监督效益的最大化：依托现行法律法规，对监督制度进行解释和细化；因地制宜，将制度切实融入村规民约中；切实规定村民委员会的具体财权、事权边界，支持和帮助村民自主监督。其次，综合当下国内对村民委员会监督方式的创新探索，完善户代表会议制度和村监事会、村民监督委员会等方式，其权力既可通过户代表的会议形成的决议直接行使，也可作为综合协调机构，统合各方面监督力量，实现有序监督。最后，有必要完善专业工程、财会事项的执行监督报告制度，建立专门考核机制，明确考核指标，合理分配各指标所占权重，使专业化与普遍化紧密结合，相参为用，实现对村民委员会权力的实质性监督。

(二)明确监督权力关系，完善制度价值导向

一方面，明确监督权力关系，最重要的是明确村党支部与村民委员会的权力关系。党的领导从来不能只在纸面上进行规定，而是要能够实质性地对监督过程施加影响。历史经验和现实需要都表明，不能“虚化”甚至架空村党组织，更不能将村党组织的领导与村民当家作主对立起来[8]。同样，也不能片面强调村党组织的作用而压制村民委员会的权力空间，甚至“支部书记、村民委员会主任“一肩挑”，形成类似党政合一的局面。赋予村党组织直接参与村内事务管理的相应权力，以便其能做到时时监督、有效监督。另一方面，阿克顿曾说“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，这既是对权力运行规律的总结，也是现实状况的写照[9]。因此，村民、公众的监督尤为重要。基于村民监督意识薄弱的问题，村民委员会监督制度需建立完善的价值导向，以提高村民监督意识。例如从法权平衡理论入手，让村民提升眼界，多关注国家权力的宏观分配以及全局性的系统性体制建构；让村民明白，村民自治既不是村民个人自治，也不是村民委员会自治，而是作为自治主体的全体村民的自治，以提高村民的主人公意识和监督意识。

(三)明确基层职能定位，规范监督公开程序

明确基层职能定位，首先要保障村民委员会的独立性。村民委员会不属于行政机关，有着其独立性和特定的工作原则与程序。村民委员会在其职权范围内，应独立进行活动而不受乡镇政府的干预。保障村民委员会的独立性，实际上也就是明晰监督责任，避免乡镇政府与村民委员会权力混同后产生的监督责任模糊，最终导致无从问责的问题[10]。除此之外，就基层乡镇政府而言，其监督往往不是不足而是过多。乡镇政府的监督有时演变为直接的指示与管理。为了防止乡镇政府在政绩冲动的支配下，为了达到行政目的，而干涉包办村民委员会工作，因此需要规范对乡镇政府监督行为本身的监督，将基层政府的职能进行明确定位，例如在大体范围下将各个基层政府的职能根据人手、工作经验进行系统划分，并通过监督的反馈效果来实时调整职能界限。

规范监督的公开程序，可通过规范公开的监督内容和改进监督公开方式两方面来进行。一方面，规范监督的公开内容。公开的相关法律法规所要求的监督事项，这是村务公开最基本的要求；公开关涉村民委员会重大权力的事项，如关乎监督程序的人事变动、财务管理和重大工程建设等；公开国家最新监督政策和农村发展最新形势变动所要求公开的事项。以此三个方面为基础，形成点面结合、有重点、有层次的公开监督体系。另一方面，改进监督公开的程序与方式。监督的公开和透明化，不仅要求有足够的信息内容为基础，更需要确保传播方式的保真性和时效性。目前，除了会议、布告、广播等传统公开方式外，也可借鉴电子政务，促进公开监督过程的透明化。由于在农村，网站维护费用相对高昂，博客受众范围也较为狭窄。故可采用微信公众号等覆盖面广、成本低廉的公开方式。这样，村务公开可摆脱地域限制，也能使身在外地的村民也可了解村务信息并参与监督。

四、结束语

村民委员会监督工作的有效开展，不仅是村民委员制度作为我国基本政治制度之一的内在要求，也是现实条件下应对种种挑战，实现制度目标的必然选择。有效的监督，可以真正保障实质意义上的民主选举，防止其流于形式；而贯穿民主管理和民主决策中的监督，更是使村民委员会权力运行阳光化、规范化的必由之路。通过明确监督权力关系、完善制度价值导向，明确基层职能定位、规范监督公开程序等路径，促进监督制度和监督工作的完善。对村民委员会的有效监督，是一个系统性工程，需要统筹好各种关系，保证在一定张力下的动态平衡。权力的监督从来不是自然而为的，只有以制度进行监督，并根据社会发展不断完善制度，才能使监督不流于形式，实现其应发挥的作用。