基层赋权中权责配置的法治思维与法治方式研究

刘立明

(中共中央党校(国家行政学院) 政治和法律教研部，北京 100091)

基层处于社会治理的“神经末梢”，是对群众生活感受最直接、最真切的治理单元。基层治理既要面向经济发展、政府服务、社会治理的“多重宇宙”，又要引好“千条线”、当好“一根针”。基层治理的重要性、复杂性、挑战性毋庸赘言。

面对问题集中、瞬息万变且又日益复杂的基层社会，公共服务资源和管理力量的供给不足产生了“小马拉大车”的基层治理困境。为了破解基层治理中的“头重脚轻、车大马小、责大权小”问题，向基层赋权便成为破解基层治理困境、创新社会治理、加强基层建设的关键举措。然而，在向基层赋权过程中出现的“权在上、责在下”的“权责不一”和“责任甩锅”等问题使得基层赋权趋于异化。

一、基层赋权中权责配置的现实问题

当前，推动更多社会资源、管理权限、民生服务下放到基层的治理改革深得人心，但是，由于基层社会治理改革往往是社会问题倒逼促成的，因此缺乏相对系统的改革思路指引，基层赋权不仅是“摸着石头过河”，更是“回旋式上升”。因此，在基层赋权过程中存在部门博弈的张力、条块博弈的张力、奖惩博弈的张力、制度博弈的张力，这“四大”张力共同构成了基层赋权中权责配置的现实问题。

(一)部门博弈导致权责配置不明确

部门博弈主要表现为上下级部门之间的博弈和同级部门之间的博弈两种类型。

从目前基层赋权运行的实际情况来看，上下级部门之间的博弈主要表现为思想顾虑、能力顾虑、信任顾虑三个方面。上级政府的职能部门在思想上存在不愿意放权或放权不彻底的问题。一些放权部门从自身利益和责任承担的角度出发，只放那些“操作复杂、担责较重”的权力，不放那些“操作便利、担责较少”的权力，所谓的“明放暗不放”“放责不放权”现象仍然存在。一些上级政府职能部门考虑乡镇街道的人员编制少、专业技术弱等实际情况，担心赋权事项会因基层的能力不足而导致承接不力，而一旦放权后出现问责，上级部门担心由于上下两级的权责划分不明确，自己反而要替乡镇街道“背锅”。

另一方面，县级政府中各个同级部门之间也会因基层赋权产生矛盾。由于部门利益作祟，每个部门都不愿意多放权力，最终导致平均主义的放权结果，严重影响下放权力的效益。同时，由于部门之间缺乏信息共享机制，比如，有些行政审批权下放后，部分前置或相关联审批事项的权力没有同步下放，影响了行政审批权的运行效率。此外，同级部门之间也存在权责界定不明确的问题。比如，一对夫妇为了方便照顾老人孩子同时解决家人生活开支，在其居住的小区开了间餐馆，按照“先照后证”改革，只要工商部门发放营业执照即可。在经营中如果因油烟等问题达不到环保要求，则由环保部门查处乃至取缔。但是，由于工商、环保等部门之间的权责划分不明确，“谁审批、谁监管”的原则就会成为责任推诿的借口。

(二)条块博弈导致权责配置不一致

在基层赋权改革伊始，基层政府有一个最明显的感觉：权力越来越小，责任反而越来越大。简言之，就是权责不一致。

我国行政管理体系中存在着组织网络的“条条”与“块块”的界分。以县级政权组织为例，县政府的各部门就是“条条”，而乡镇街道的政府就是“块块”。乡镇街道既要接受县政府各部门的专业管理，又要接受县政府的归口管理，这种“双重管理”使得基层部门处在条块关系的夹缝中。

这种“双重管理”模式就是我们常说的属地管理与垂直管理。而在基层赋权中的条块博弈，其实质就是属地管理与垂直管理这两种管理模式之争。

垂直管理模式因其先天具有的科层制属性，使得垂直部门难以有效回应日趋复杂多样的基层社会治理需求和公共服务需求，加之垂直部门各自为政、各部门间合作成本大等原因，使得垂直管理的模式在基层治理中显得“水土不服”。而属地的基层政府虽然处在社会问题最前沿，但由于其同时处在权力的最低位阶因而无权介入垂直部门，“无权亦无责”，干脆就“事往上推、责往上交”，最终形成了基层社会治理的“真空”地带。

从理论上讲，造成基层社会治理存在“真空”地带的主要责任在垂直模式，但实际上为基层社会治理“真空”买单的却是基层政府。随着我国行政管理的监管、考核系统的完善，上级政府对下级政府的治理领域和考核指标更加细化，考核能力不断加强，以属地原则为准绳设计出来的考核标准，导致基层政府有责无权感“爆棚”。

(三)奖惩博弈导致权责配置不均衡

长期以来，我国中央政府或者上级政府较多利用各种体制内的责任书、考核目标形式，而较少采用社会公众评价的形式约束、激励地方政府。[1]正是这种奖惩博弈导致政府治理中出现“层层甩锅”的现象，而这个“责任之锅”最终多半是由基层政府来承担。

在“压力型”的体制内，基层政府的上级政府及其职能部门具有“理性人”特征，在自利心的驱动下上级政府及其职能部门进行利益的权衡与计算，然后选择对自己最有利的行动策略。

由于在权力运行过程中存在做事越多出错越多的“洗碗效应”，使得县区政府及其职能部门乐于选择“权力收益大而责任风险小”的“权力”。于是，在“理性”权衡的指导下，基层赋权出现了权责配置不均衡的问题。比如，在基层赋权的行动策略上，上级部门少放有“油水”的行政审批权，多放如“鸡肋”的行政处罚权，把“担责”风险大的“权力”下放给基层，把“担责风险小、获取利益大”的“权力”留下。

正是由于各种行政资源以及资源配置的权力都掌握在上级政府及其职能部门手中，因此，上级政府及其职能部门在给乡镇街道等基层政府布置工作时，以“属地管理、各司其职”为由，规定硬性指标，只问结果、不问过程，在人权、事权、财权上支持不够，甚至在基层组织遇到困难时熟视无睹、置身事外，而一旦基层组织在工作中出现问题，自然就沦为“甩锅”的终极对象和奖惩博弈的最大受害者。

(四)制度博弈导致权责配置不匹配

目前，基层赋权中权责配置的最大问题在于制度博弈。

在我国城乡格局加速街区化的态势下，向基层赋权已经是基层社会治理的必然选择。但是，我们在应对城市化背景下基层组织的机构设置、人员编制、职业资格、工作权责等方面存在严重的制度供给不足。

以基层社区工作者薪酬待遇低、岗位缺少吸引力为例，为什么基层社区工作者缺乏工作动力或者曾经满腔热忱后来却慢慢冷却？本质上讲是因为缺乏一个可供统一执行的刚性的社区工资标准和晋级规定，没有一个定型的制度来保障社区的权益，这使得社区工作者因为缺乏可靠的制度保障而没有安全感和获得感，影响了基层工作的有效展开。

再比如，在推进行政审批制度改革的进程中，法律法规的清理和建设总体上滞后于改革的实际需要。一些部门之所以在基层赋权中表现的游移不定，就是因为放权缺乏现行法律法规保障。受审批主体特定化、前置要件法定化的制约，对一些本来可以放给基层的权力，或者下放后更加方便有效的审批事项，部门不敢下放。一些乡镇特别是经济发达、人口较多的乡镇，本应行使更多行政审批权和行政监管权，但是，县级政府因缺乏法律依据、担心加大审批人员的责任而不敢将审批事项下放，导致基层真正需要的权力却无法下放。[2]

制度供给不足、不力导致权责配置不匹配的问题已经成为基层赋权工作中亟待解决的难题。

二、基层赋权中权责配置的法治思维

面对基层赋权中权责配置存在的不明确、不一致、不均衡、不匹配的“四不”问题，如何破解这些问题，深入推进基层赋权，已成为实现“基层社会治理体系和治理能力现代化”的重中之重。而谈及治理体系和治理能力的现代化必不可少的就是依法治国。用法治思维破解基层赋权中权责配置的问题，既是基层赋权改革的题中应有之义，更是实现基层赋权改革平稳、顺利、有效推进的关键所在。

(一)法治思维是政府治理现代化的核心思维

周黎安教授指出政府治理的现代性应当包括三个标准：第一是依法治国，政府权力的运行必须合规合法，以体现公平正义的宪法和法律为准绳，实现制度化和规范化治理；第二是公民导向的问责，所有公共决策和行为必须以服务公民为导向，体现公民意志；第三是治理的有效性，政府治理必须有效实现公共政策的目标，满足行政合理化和效率的要求。[3]其中，依法治国是政府治理现代性的首要因素，也是实现公民导向的问责和治理有效性等其他两大标准的根本保障。依法治国是政府治理现代性的必然要求。

作为政府治理重要一环的基层治理，衡量其现代性的标准也必然包括法治标准。基层治理虽然位于政府治理体系的最底端，但同样是依法治国不可或缺的重要组成部分。如果基层治理没有实现法治化，那么依法治国就是不完整的。实际上，欠缺法治的基层治理也是不可持续的和失稳的。法治之于基层治理起到的是兜底功能。

目前，在基层治理体系和治理能力现代化的建设中，向基层赋权的改革共识已经形成，各种推进基层赋权改革的措施和招式轮番登场，经济手段、行政手段、教育手段多管齐下，基层赋权的改革步伐不断加快。与此同时，在基层赋权中存在的权责配置不明确、不一致、不均衡、不匹配问题日益暴露出来，甚至已经严重影响基层赋权改革的深化。

在面对基层赋权改革如何深化的难题上，习近平总书记关于运用法治思维和法治方式深化改革的有关论述已经为此僵局开了“药方”。习总书记关于运用法治思维和法治方式推进改革的重要思想，对于我们用法治引领、推动、规范、保障基层赋权改革，在全面深化基层赋权改革的同时夯实依法治国的基础，具有十分重大的指导意义。

(二)法治思维是以合法性为出发点的思维

运用法治思维来破解基层赋权改革中权责配置问题为进一步推进基层赋权改革提供了遵循。但是，到底什么是法治思维呢？法治思维与经济思维、行政思维、教育思维甚至工程思维有什么不同和联系呢？为什么说法治思维对于破解基层赋权改革中出现的权责配置问题至关重要呢？

首先，所谓法治思维，系指以合法性为出发点，以追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观思考问题的思维模式。[4]与经济思维、行政思维、教育思维、工程思维不同，法治思维的关键在于对合法性的坚守。比如，如果运用经济思维考察基层赋权改革的权责配置问题，那么首先考虑的就是权责配置的成本与效益的问题；如果运用工程思维考察基层赋权改革的权责配置问题，那么首先考虑的就是把基层赋权改革当作工程项目来进行施工。而法治思维则不同，它以基层赋权改革中的权责配置是否合法作为思考问题的起点，在推进基层赋权改革中首先要考虑的是赋权工作是不是合法？是否做到了“有权必有责、用权受监督、权责相一致”等合法性原则。

其次，法治思维是一种规则思维，所谓法治就是规则之治。在基层赋权改革中出现的权责配置问题，归根结底是缺少规则，改革的随意性较大。比如，在放什么权力、放多少权力、如何放权力等方面，都缺乏明确的规则指引。而一旦基层赋权工作缺乏有效的规则指导，基于部门利益考量，选择性放权和放责不放权等问题就必然会出现。因此，在基层赋权改革中践行法治思维，就要坚持立法先行——在“比赛”之前要先制定好“比赛”的规则。要以人为本，把那些基层社会治理和公共服务迫切需要的权力下放到基层，切实保护公民的基本权利。通过规则先行，为基层赋权的具体改革设定清晰明确的工作规则，避免目前改革中出现的以口号、会议、领导人讲话代替法律规则的情况发生。唯其如此，才能为基层赋权改革提供一个稳定的预期，破除上级部门因思想顾虑、能力顾虑、信任顾虑而导致的放权不规范的问题。

(三)法治思维是让权力规范运行的思维

在基层赋权改革中之所以出现权责配置问题，其中一个关键因素是在政府的行政管理体系中缺乏一套法治要求的观念系统。

这种观念系统的匮乏主要表现在三个方面。

首先是对权力的来源认识存在偏差。在基层赋权改革中，有一种普遍流行的观点，认为所谓“赋权”就是上级政府和职能部门把原本属于自己的权力给了基层政府。因此，在赋权改革中普遍存在唯上问题。要知道国家的权力来自人民，国家因为人民委托而获得权力，人民才是真正的主权者。[5]因此，基层赋权的真正主体不是上级政府或者职能部门，而是人民代表大会代表的人民的授权。在村居生活中人民对公共服务和管理的需要才是基层赋权改革的动力之源。所以，向基层赋权不是上级政府的“恩赐”，而是上下级政府在履行为人民服务这一法律义务时的要求。

其次是对国家权力的受约性认识不足。法治的一项根本要求是保护公民的私权利，限制和约束国家的公权力。向基层赋权的公权力不是上级政府及其职能部门自行创设的，而是由法律法规设定的，这就是所谓的“职权法定”原则。凡不经法律法规设定的权力就不是合法的权力。在基层赋权改革中当然要坚持“法不授权便无权”的基本要求，做到“法定职责必须为、法无授权不可为。”[6]要牢固树立国家权力应受约束的观念，不论公权力的行使者是上级政府还是下级政府，只要行使的是公权力，就要受到限制和约束。

最后是对党委守法的认识不清。无论是《中国共产党章程》还是《中华人民共和国宪法》，都明确规定我们的党组织必须接受法律规范的约束，在宪法和法律的范围内活动。在推进基层赋权改革中，一些地方党委还没有真正形成执政行为受法律规范约束的意识，在思想深处还存在着“先破后立”“绕道而行”等认识误区。向基层赋权是破除传统基层社会治理困境的“破”的过程，其实质是改革，而改革当然需要“破”，但是这种“破”不是个别领导干部以言代法、以权压法的决策，而是融合了合法性审查、公众参与、专家论证、风险评估、集体讨论决定的“立”的过程，“先立后破、不立不破”原则才是基层赋权改革中应予坚持的基本原则。

三、基层赋权中权责配置的法治方式

如何在基层赋权中实现权责配置的法治化，建立权责一致的新秩序？

党的十八届四中全会的决定已经提出整体解决方案：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟，需要先行先试的，要按照法定程序做出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。

具体到基层赋权中权责配置的法治方式，应着力推进基层赋权的制度化、规则化、细则化。

(一)着力推进综合执法改革成果制度化

党的十九届四中全会要求推动执法重心下移。这项要求是针对我国基层政府工作任务重、执法权限少、问责压力大的现实提出来的，具有极强的现实意义。从各地推动执法重心下移的实践来看，在乡镇街道设置综合执法局或者采取“街乡吹哨、部门报到”的综合执法改革试点活动在很大程度上破解了基层执法任务过于繁重的难题，但是乡镇街道一旦从事行政执法，就会遭遇法律瓶颈。因为，基层执法实践缺乏上位法的直接依据。

为了克服基层政府在综合行政执法中存在的“赋权无据”问题，应当坚持权由法定的法治原则，赋予乡镇街道行政处罚权，完善行政处罚程序，严格行政执法责任，保障基层政府严格规范公正文明执法。

比如，以《中华人民共和国行政处罚法(修订草案)》为例，该修订草案根据基层整合审批服务执法力量改革要求，推进行政执法权限、力量向基层下沉，规定省、自治区、直辖市可以根据当地的实际情况，决定符合条件的基层政府对其辖区的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。这种法律修订案将综合执法改革成果予以制度化，为执法重心下移提供了法治保障。

这启示我们，对于基层治理的整个制度体系的建设，都可以把成熟的改革成果予以制度化，通过不断完善法律法规和配套制度的法治方式加以推进。

(二)着力推进基层政府职权职责的规则化

通过法治方式解决基层政府权责不清、事权财权不匹配、公共服务能力不足等问题的基本形式是推进基层政府职权职责规则化。具体而言就是通过地方性立法的形式，把基层治理创新的工作机制规则化，为基层的依法治理提供明确的法律依据。

首先，立足于服务群众和基层治理的实际需要，明确基层政府依法履行辖区内的公共服务、城市管理、社会治理等综合管理服务职能，通过制定基层政府工作条例的形式，为乡镇街道赋权，实现由“上级放权”向“法律授权”转变。

其次，把基层治理中出现的权责配置问题予以明文规定。通过法律规则，要求上级政府的有关部门不得擅自将职责范围内的行政事务交由基层政府承担；在不违反法律法规的前提下，确需委托或交由基层政府承担的，应当经上级政府的同意，并为基层政府提供相应的保障措施，彻底解决基层治理中出现的“责任甩锅”问题。

最后，通过法律规则，设立基层政府的奖惩考核和激励条款，健全社区工作者的职业体系，设立岗位等级序列，明确薪酬规则，按照规定落实从业待遇，建立健全薪金增长和职业晋级机制。鉴于基层政府工作量繁重的实际，应明确规定基层工作人员的收入水平高于同级行政机关同级别工作人员，年度考核奖励指标应高于同级行政机关的平均水平，激励基层工作者干事创业的热情。

(三)着力推进向基层政府赋权明责的细则化

制度化是站在国家层面，使基层赋权改革有法可依；规则化是站在地方层面，使地方特色的改革经验、方法、路径规范定型；而细则化则是站在具体的操作层面，使基层赋权中权责配置更加明确具体、一目了然、便于操作。

那么，该如何实现基层赋权中权责配置的细则化？一个在实践中被证明切实有效的方法是制定问题清单、职责清单和考核清单。

首先是以问题清单的形式，把基层治理中存在的各种顽疾转化为法律事实。在基层治理实践中存在一定的“法治盲区”“灰色地带”。这些基层事务琐碎复杂、难于处置，而且缺乏明确的法律规定。以问题清单的形式把这些基层治理的典型问题清理出来、明确下来，可以方便基层组织固定证据，赋予这些边缘问题以法律意义，便于在法律的框架内公平公正地处理问题。

其次是以职责清单的形式，为基层政府赋权减负。通过职责清单理顺乡镇街道与县级政府职能部门的条款关系，把基层政府应当承担的职责明确化，向社会公开乡镇街道的职权责任清单和工作任务清单，杜绝职能部门以属地负责为借口转移任务、推卸责任。另外，要科学设定清单内容。比如，不少基层组织担心责任下放而权力不下放，就是担心只下放作为侵益行为的处罚权、不放作为授益行为的许可权，所以上级政府一定要严格把关权力清单和责任清单的内容。

最后是以考核清单的形式，规范对基层组织的考评工作。要以清单的形式明确减少不必要的考核和不科学的考核，让基层干部有更多的时间服务在打通“最后一公里”的前沿阵地上，而不是奔走在疲于应对的考核之路上，坚决破除单纯以考核为抓手、以临时设定考核内容的突击考核方式推动工作，通过设立考核清单，固定考核指标及考核事项，杜绝在清单之外再行设立、分解考核事项，确保基层考核的权威性、稳定性、公开性和公正性。